CC BY
14
НАУКА СЕГОДНЯ
А.З. Еникеев
К НЕКОТОРЫМ ПРОБЛЕМАМ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕГО НЕПРОТИВОРЕЧИВОСТИ
Согласно Федеративному договору, споры по предметам совместного ведения федеральный органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ должны решаться с обязательным использованием согласительный процедур, в случае недостижения согласия — Конституционным Судом Российской Федерации. Согласно статье 3 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», «в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации: <...> 7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральныши конституционными законами» [1], может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. Из изложенного выше следует, что согласно части 3 статьи 11, статьям 118, 125 Конституции РФ, Федеративному договору, статье 3 ФКЗ №№ 1, именно Конституционный Суд РФ должен решать дела по проверке непротиворечивости федеральный зако-
нов и нормативно-правовыгх актов субъектов РФ согласно частям 5, 6 статыи 76 Конституции РФ посредством конституционного судопроизводства.
Следует отметиты, что судебный контролы над конституционностыю законодателыных актов срав-нителыно недавно получил широкое признание и формалыно-нормативное закрепление. В романо-германской правовой семые возникновение конституционного суда, как особого органа судебного контроля конституционности законодателыных актов, теоретически обязано «чистому учению о праве» и доктрине «основной нормы», разработанной Хансом Келызенем (1881—1973). Практическая же необходимосты в возникновении указанного особого государственного органа в послевоенной Австрии (в 1920-х гг.) заключа-ласы в новом федеративном устройстве государства. Келызен считал, что различные конституционные органы в ходе выполнения своих задач могут вступаты в спор друг с другом и их акты, в т.ч. принятые ими законы, могут противоре-читы конституции. Государственный орган, ответственный за регулирование в какой-либо области, будет оспариваты законносты акта другого государственного органа по основаниям несоблюдения компетенции. Какой-то орган должен решаты споры конституционных органов государственной власти. Согласно Келызену, этим государственным органом должен был статы конституционный суд, отличный от обычного суда [2; 3, с. 233]. Концепции Келызена быши воплощены в австрийской и чехословацкой конституциях, принятыгх в 1920 г. Однако создание консти-
Еникеев Арсен Зуфарович, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института социально-политических и правовых исследований АН РБ
туционного суда вызвало ожесточенные споры, поскольку из опыта США была очевидна трансформация предполагаемых «контрольно-надзорных» функций в судебное правотворчество. Указанное возражение, следующее из доктрины разделения властей, дополнялось соображениями практической эффективности — суд, не располагающий достаточными средствами для силовой реализации собственных решений, не способен обеспечить надлежащую защиту конституции. Поэтому, к примеру, Карл Шмидт видел защитника конституции, скорее, в президенте, а не в конституционном суде [3, с. 233—234]. Таким образом, можно сделать вывод, что действующая Конституция Российской Федерации воплотила в себе различные подходы к защите норм конституции. С одной стороны, существует Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля, осуществляющего в т.ч. и толкование Конституции, с другой — согласно части 2 статьи 80 Конституции, именно Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Анализ исторических факторов, влияющих на конституционное правосудие в России, будет не полным без учета советского юридического наследия. В СССР основная роль в конституционном контроле отводилась постоянно действовавшему высшему коллегиальному органу государственной власти: на уровне Союза ССР — Президиуму Верховного Совета СССР, на уровне республик — Президиумам Верховных Советов республик. По практически единодушному мнению исследователей, данная система на практике показала свою несостоятельность [4, с. 524]. Таким образом, к началу реформ конца XX в. в России практически не существовало развитой юридической традиции и доктрины судебного контроля конституционности нормативно-правовых актов, шире — обеспечения непротиворечивости законодательства.
Однако на практике значимая роль по обеспечению непротиворечивости законодательства оказалась возложенной на Прокуратуру Российской Федерации, которая с 1997 г. (полномасштабно с 1999 г.) стала осуществлять надзор, как «специфический вид государственной деятельности федеральной государственной службы», не только за «соответствием законам издаваемых ими (представительными органами субъектов Российской Федерации) правовых актов», но и за соот-
ветствием законодательства субъектов РФ федеральному законодательству. Подобная практика сложилась на основании «переноса» законов субъектов из категории «законов», как это понималось ранее, в категорию «правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Вместе с тем, правомерность подобной подмены вызывает сомнения конституционно-правового характера. Согласно части 2 статьи 5 Конституции РФ, «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство», т.е. устанавливается «принадлежность» закона субъекта РФ публично-территориальному образованию в целом (государству, если субъект — республика), а не какому-либо органу субъекта РФ. Данная позиция подтверждается и в части 4 статьи 76 Конституции РФ. Следовательно, считать, что законы субъектов Федерации являются правовыми актами, «издаваемыми» законодательными (представительными) или исполнительными органами соответствующих субъектов, будет юридической ошибкой. Следует также иметь в виду, что закон субъекта РФ может быть принят и на соответствующем его референдуме. К правовым актам, «издаваемым представительными органами субъектов федерации», могут относиться постановления, решения и др., но никак не законы, которые, на наш взгляд, являются правовыми актами субъекта РФ в целом, как публично-территориального образования (государства, если субъект обладает статусом республики).
Более того, статья 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ прямо устанавливает, что: «1. Правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также пра-
вовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. <...> 5. Законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке».
Как следует из пункта 1, опротестованию прокурором подлежат правовые акты представительного органа субъекта на предмет соответствия законам, в т.ч. и законам субъекта Федерации. Пункт 5, перечисляя «законы субъекта Российской Федерации», «правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», тем самым подтверждает различный публично-правовой статус данных категорий правовых актов. Парадокс заключается в том, что именно на статью 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ обычно ссылаются как на правовую основу осуществления надзора за соответствием законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
Согласно части 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (выделено нами. — А.Е.)». В законе не указано о возможности подмены иных государственных органов при осуществлении надзора за соответствием законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Конституционный Суд в Постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О проку-
ратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» также обозначил данную позицию [5].
Согласно Конституции РФ, осуществление Президентом Российской Федерации прерогатив по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80 Конституции РФ), использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, право передачи спора в соответствующий суд, в случае недостижения согласованного решения (часть 1 статьи 85 Конституции РФ), необходимо рассматривать в качестве одной из основных форм обеспечения непротиворечивости и согласования федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Конституционные полномочия Президента РФ конкретизируются и в нормах Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №№184-ФЗ. К примеру, согласно части 3 статьи 27 указанного закона, «Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава) закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»; согласно части 4 данной статьи — «... в случае возникновения разногласий при реализации пункта 3 настоящей статьи Президент Российской Федерации использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда». Из вышесказанного следует, что на Прокуратуру РФ были возложены функции, которые Конституцией и законодательством Российской Федерации отнесены к прерогативе Президента РФ.
Из судебных разбирателыств, представляющих интерес в свете данной проблемы, следует отме-титы Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отделыных положений пункта 2 статыи 1, пункта 1 статыи 21 и пункта 3 статыи 22 Федералыного закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации». В обращении в Конституционный Суд Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ ставила вопрос о том, вправе ли прокурор, осуществляя надзор, обращатыся в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействи-телыным такого правового акта, как закон субъекта Российской Федерации, если он противоречит фе-дералыному закону, и правомочен ли суд рас-сматриваты данные дела и, соответственно, при-знаваты закон субъекта недействителыным.
Конституционный Суд отметил, что «феде-ралыный законодателы <...> может наделиты прокурора полномочием обращатыся в суд, в том числе с заявлением о проверке соответствия закона субъекта РФ федералыному закону. При этом, однако, реализация указанного полномочия прокурором не должна приводиты к подмене функций органов законодателыной, исполнителыной и судебной власти, а также местного самоуправления» [5]. Проверка по требованию статей 80, 85 Конституции РФ по содержанию функций Президента России не проводиласы.
В пункте 6 данного постановления отмечено, что конституционно-правовой смысл рассматри-ваемыгх положений Федералыного закона «О прокуратуре Российской Федерации» выявляется толыко во взаимосвязи с другими предписаниями данного закона, а также с иными законода-телыными актами, которые устанавливают полномочие прокурора обращатыся в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федералыному закону и полномочие судов общей юрисдикции разрешаты такого рода дела; согласно Федералыному закону «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке, предусмотренных про-цессуалыным законодателыством Российской Федерации (пункт 1 статыи 23 и пункт 1 статыи 35), в т.ч. он вправе обратитыся в суд с заявлением или вступиты в дело в любой стадии процесса,
если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (пункт 3 статыи 35). По мнению судей Конституционного Суда РФ, данное полномочие прокурора и соответствующее полномочие суда основаны на положениях принятого в 1964 г. Гражданского процессуалыного кодекса РСФСР, которые содержатся в части 3 статыи 10, статые 41, пункте 2 части 1 и части 2 статыи 231, статыях 239.1—239.8 (в редакции Закона Российской Федерации от 28 апреля 1993 г.), а также на положениях Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ста-тыи 3 и 6) [5].
Однако суждения судей вызывает недоумение: в Гражданском процессуалыном кодексе РСФСР не содержалисы нормы, прямо предусматривающие полномочия прокуроров по обращению в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта федералыному законода-телыству. В статые 12 ГПК, отмененной в 2000 г., предусматривается прокурорский надзор «за точным и единообразным исполнением законов», в категорию законов прямо включены и законы субъектов Федерации. В советском законодателы-стве подобных полномочий по надзору за соответствием законодателыства субъектов федералы-ному (союзному) законодателыству также не пре-дусматривалосы (см.: Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 11 июня 1964 г.). Более того, в советском законодателыстве прокуратура подобными полномочиями не могла обладаты исходя из характера советской правовой системы, государственного устройства в целом.
В противном случае выгходит, что прокуроры, обладая полномочиями по надзору за соответствием законодателыства субъектов федералыно-му законодателыству еще по советскому законо-дателыству, по странному стечению обстоятелыств, не выполняли свои функции вплоты до конца 90-х гг. ХХ в.
По мнению судей Конституционного Суда Российской Федерации, рассматриваемые положения Федералыного закона «О прокуратуре Российской Федерации» лишы подтверждают нормативные положения о полномочии прокурора обращатыся в суд с заявлением о проверке нормативных актов представителыных органов субъекта РФ и соответствующем полномочии судов об-
щей юрисдикции, которые до вступления в силу Конституции РФ уже были предусмотрены названным процессуальным законодательством [5].
Судьи Конституционного Суда РФ в обоснование своей позиции отмечали, что сложившаяся правоприменительная практика исходит из того, что суд по заявлению прокурора может вне связи с каким-либо другим гражданско-правовым или административно-правовым спором проверить закон субъекта Российской Федерации и признать его противоречащим федеральному закону в порядке, установленном для рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, с теми особенностями, которые дополнительны к общим правилам, в т.ч. допускающим возможность использования аналогии процессуального закона и аналогии процессуального права, предусмотренные для этой категории дел в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР. Указанная аргументация используется и в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21, 22 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» [6].
Однако снова приходится констатировать неточность данных суждений судей Конституционного Суда РФ: никаких правовых оснований полномочий прокуроров для обращения в суд с заявлением о проверке нормативных актов представительных органов, соответствующих полномочий судов общей юрисдикции по разрешению рассматриваемой категории дел, в понимании законов субъекта федерации, до вступления в силу Конституции Российской Федерации не было.
Изначально пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» имел следующее содержание: «Решая вопрос о принятии заявления прокурора о несоответствии закону правового акта, необходимо иметь в виду, что в силу пункта 3 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» судам, в частности, подведомственно рассмотрение заявлений прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, принятых представительными органами власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга <...>» [7; 8]. Данная формулировка была сохранена в редакции от 25 октября 1996 г. [9]. Лишь согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2000 г. № 19, данный пункт был изложен в новой редакции: «В соответствии с пунктом 2 статьи 1, пунктом 1 статьи 21 и пунктом 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в той части, в которой они признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г.) судам подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. К таким делам относятся, в частности, дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации <...>» [10; 11].
В целом, указанное постановление и соответствующая правоприменительная практика основываются на законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №№ 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (с изменениями от 24 июня 1992 г., 2 апреля, 23 июля, 22 декабря 1993 г., 16 ноября 1997 г.) [12]. Часть 1 статьи 61 указанного закона устанавливала, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему краевые, областные прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РСФСР, законов РФ, актов, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ, краевым, областным Советом и краевой, областной администрацией, их органами и должностными лицами.
В свою очередь, данный закон основывается на Конституции РСФСР [13] в редакции от 10 декабря 1992 г. Раздел III Конституции РСФСР проводил конституционно-правовое различие между статусом республик в составе РСФСР и статусом административно-территориальных об-
разований. Края, области, города федералыного значения, автономная областы и автономные округа в соответствии с Конституцией РСФСР принимали лишы «правовые акты», в то время как республики — «законы и иные правовые акты». Указанное различие связано с тем, что в СССР административно-территориалыные образования в отличие от союзных и автономных республик не признавалисы государствами — субъектами федерации. Соответственно, правовые акты краев, областей подлежали проверке так же, как и акты органов местного управления (правовые акты селыских, поселковыгх Советов и др.). Законы же союзных и автономных республик не подлежали опротестованию прокурорами в суды. Данная традиция асимметрии в конституционно-правовом статусе быша на конституционном уровне преодолена толыко с принятием Конституции Российской Федерации от 1993 г. Таким образом, нормативные основания и правоприменителыная практика о подведомственности судам общей юрисдикции дел о признании противоречащими федералыным законам законов субъектов РФ, соответствующие правомочия прокуроров по обращению в суды основаны на конституционном устройстве РСФСР.
Часты 1 статыи 5 Конституции Российской Федерации устанавливает, что республики, края, области, города федералыного значения, автономные области, автономные округа являются равноправными субъектами Российской Федерации. На наш взгляд, основываясы на данной норме, положениях главы 3 Конституции, вышеприведенном историко-правовом анализе, Конституционный Суд Российской Федерации должен был прийти к выводу об исключителыной подведомственности рассматриваемой категории дел конституционному правосудию. Считаем, что для предотвращения чрезмерной загруженности Конституционного Суда дела о соответствии законов субъекта Российской Федерации федералыному закону могли бы рассматриваты в качестве суда первой инстанции конституционные (уставные) суды соответствующих судов Российской Федерации. По отношениям к конституционным (уставным) судам Российской Федерации по данной категории дел Конституционный Суд Российской Федерации выступал бы в качестве суда высшей инстанции.
Как показывает опыт зарубежных федеративных государств, к примеру, Германии, в случае
учреждения конституционного суда, именно в его компетенцию входит разрешение дел о соответствии федерального права и права субъектов федерации [14, с. 146; 15, с. 10]. Необходимо отметить, что возникновение конституционного суда в странах с романо-германской правовой системой обусловлено и правосознанием юристов-правоприменителей. Как отмечает С.В. Боботов: «В Соединенных Штатах священна Конституция, имеющая прямое действие и охраняемая всей судебной властью; в Европе — свят закон, основанный на Конституции и действии общих принципов права, толкуемых высококомпетентными юристами» [16, с. 55]. Судьи романо-германской правовой семьи «обычно являются карьерными чиновниками судебного ведомства, не очень способными решать задачу контроля за законами, которая всегда является творческой и идет гораздо дальше из традиционной функции «простых толкователей» и «верныгх слуг» закона» [17, с. 32].
В целом, нам думается, осуществление Прокуратурой Российской Федерации полномочий по надзору за законностью законов субъектов Российской Федерации, соответствующие полномочия судов общей юрисдикции Российской Федерации по разрешению в порядке абстрактного нормоконтроля дел по оспариванию нормативных правовых актов субъектов РФ представляют собой атавизм советской системы государственного устройства, в которой края, области не признавались в качестве равноправных субъектов федерации (союза).
ЛИТЕРАТУРА
1. СЗ РФ от 25 июля 1994 г., № 13, ст. 1447.
2. Kelzen Н. Wer soll der Huter der Verfassung sein? Die Justiz. - 1931. - N 6. - S. 576-628.
3. Шайо Андраш. Самоограничение власти. — М., 2001.
4. Конституция Российской Федерации. Комментарий / под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М.: Юрид. лит., 1994.
5. СЗ РФ от 17 апреля 2000 г., № 16, ст. 1774 // Вестник Конституционного Суда. - 2000. - № 4.
6. СЗ РФ от 28 июля 2003 г., № 30, ст. 3101 // Вестник Конституционного Суда. - 2003. - № 5.
7. Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. - М., 1994.
8. Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. - М., 1997.
9. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1997. - № 1.
10. Российская газета. — 2000. — 1 июня (№ 105).
11. Приложение к Российской газете. — 2000. — № 23.
12. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26 марта 1992 г., № 13, ст. 663 // Российская газета. — 1992. — 20 марта.
13. Ведомости Верховного Совета Российской Федерации от 13 апреля 1978 г., № 29, ст. 407.
14. Иностранное конституционное право: учебник / под ред. проф. В.В. Маклакова. — М., 1997.
15. Павликов С.Г. Региональные органы конституционного контроля иностранных государств // Государственная власть и местное самоуправление. — 2004. — № 3.
16. Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). — М., 1994.
17. Брежнев О.В. «Американская» модель судебного конституционного контроля (генезис и основные черты) // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 6—7.
Ключевые слова: конституционное законодательство, федерализм, согласование законодательства. Key words: constitutional legislation, federalism, consistency of legislation.
Arsen Z. Enikeev
ON SOME PROBLEMS OF CONSTITUTIONAL LEGISLATION IN THE SPHERE OF ENSURING ITS CONSISTENCY
The article reveals existing Haws in the legal regulation of ensuring the consistency of legislation. It is underlined that the substantiation of powers of the Russian Federation Office of Public of Prosecutor and general jurisdiction courts to investigate cases connected with the contradiction of regional laws in respect of the federal legislation isn't irreproachable from the legal point of view. The author offers to entrust the consideration of that kind of cases to the constitutional courts of the Russian Federation's subjects.
