CC BY
32
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2007 Юридические науки Выпуск 8 (13)
II. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
К ИЗМЕНЕНИЯМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ НАДО ПОДХОДИТЬ ОСТОРОЖНО
А.Н.Лебедев
Пермская областная избирательная комиссия, 614000, Пермь, ул.Ленина, 51
В Российской Федерации очевиден процесс ограничения принципа выборности. Поправки, внесенные в избирательное законодательство в 2005-2006 гг., понижают интерес избирателя к выборам.
«Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и выборы. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», - провозглашено в Конституции Российской Федерации. Именно суверенная воля народа, выраженная на референдуме, выборах, определяет легитимность властных полномочий органов публичной власти в государстве.
Легитимация власти исходит либо непосредственно от народа, который избирает органы публичной власти, либо восходит к нему, когда органы, избранные народом, формируют иные органы, необходимые для осуществления государственной власти и местного самоуправления.
Если говорить о формировании органов государственной власти непосредственно народом, т.е. путем свободных выборов, то следует отметить, что на федеральном уровне народ не избирает членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в 1993 г. единственный раз члены Совета Федерации были избраны всенародным голосованием).
На уровне субъекта Российской Федерации народ также не участвует в выборах высшего должностного лица исполнительной власти. Последний раз выборы губернатора Пермской области состоялись 3 декабря 2000 г. Это свидетельствует о том, что на государственном уровне идет процесс ограничения принципа выборности.
© Лебедев А.Н., 2007
Аналогичная картина наблюдается на уровне местного самоуправления. Главы городских округов и муниципальных районов в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут избираться депутатами представительных органов из своего состава, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Напомним, что когда депутаты Пермской городской Думы хотели внести в Устав такой порядок избрания главы города, в Перми поднялась огромная волна протеста. Избиратели отстояли свое право избирать главу всенародным голосованием.
Земское собрание Лысьвенского муниципального района приняло новый устав, в котором записано, что глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава. Значит, с 2008 г., с момента окончания полномочий Земского собрания, глава не будет избираться всенародным голосованием.
Если федеральный законодатель захочет сделать такой порядок избрания глав правилом, он может внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 совсем небольшие изменения: главой муниципального образования является председатель представительного органа. Тогда повсеместно главы муниципальных образований будут избираться депутатами, а главы местных администраций будут приниматься на работу по конкурсу и с ними будет заключаться контракт. В соответствии с указанным выше законом органы государственной власти субъектов Российской Федерации
вправе назначать половину членов конкурсной комиссии, которая будет проводить конкурс и представлять на утверждение представительного органа муниципального образования кандидатуру главы местной администрации.
Имея такие полномочия, региональная государственная власть может существенно влиять на формирование органов местного самоуправления. Это противоречит Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно или через органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.
На муниципальном уровне принцип выборности может быть ограничен еще в большей степени. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. содержит норму о порядке формирования представительных органов муниципальных районов. В ней предусмотрены два варианта: а) депутаты представительного органа муниципального района избираются всенародным голосованием; б) представительный орган муниципального района формируется из представителей городских и сельских поселений, без использования процедуры свободных выборов.
При желании федеральный законодатель может закрепить в законе этот второй вариант как единственно возможный, и тогда процедура свободных выборов будет применяться только на выборах депутатов городских и сельских поселений.
В Совете Федерации в 2006 г. создана рабочая группа, которая займется усовершенствованием законодательства об укрупнении регионов. Эта рабочая группа обсуждает вопрос об отказе от проведения референдумов при объединении субъектов Российской Федерации. Если эта поправка будет принята, укрупнять регионы федеральная власть сможет вне зависимости от мнения жителей этих регионов.
За последние два года в законодательство о выборах внесено ряд существенных изменений:
- выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации будут проводиться только по пропорциональной системе;
- выборы депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации могут проводиться либо по смешанной, либо пропорциональной системе (отказ от мажоритарной, которая была в большинстве субъектов Российской Федерации);
- повышение проходного барьера для политических партий при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации;
- вначале снижение, а затем исключение вообще процента явки избирателей для признания выборов состоявшимися;
- запрещение партиям создавать блоки для участия в выборах;
- запрещение использовать эфирное время с целью агитации против других кандидатов и партий, описывать возможные негативные последствия в случае избрания гражданами политического соперника и в целом распространять информацию, создающую негативный образ конкурента у избирателей;
- ужесточение порядка перечисления средств коммерческими и некоммерческими организациями в избирательные фонды кандидатов и политических партий;
- исключение из бюллетеней для голосования графы «против всех».
Представляет интерес поправка, ограничивающая пассивное избирательное право: «Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства».
Проверить наличие второго гражданства либо вида на жительство избиркомы могут только через Министерство иностранных дел.
Однако МИД России такого учета не ведет и может принять запрос избирательной комиссии, если в запросе будет указана конкретная страна (МИД России обратится в МИД этой страны). А если избирком, не
зная точно о какой стране должна идти речь в запросе, ошибется? Это значит, что человек, имея второе гражданство либо вид на жительство, будет участвовать в выборах.
До июля 2005 г. общественные объединения имели право направлять на избирательные участки в день голосования своих наблюдателей для наблюдения за ходом голосования и подведением итогов. В настоящее время в п.4 ст. 30 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сказано: «Законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями».
Законодатели субъектов Российской Федерации, руководствуясь положениями Федерального закона, могут просто «забыть» об общественных объединениях, особенно тех, которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения. Анализ названного выше п. 4 показывает, что даже политическая партия, не участвующая в выборах, не имеет возможности направлять наблюдателей: «Наблюдатель может быть назначен зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов».
Статья 32 Конституции Российской Федерации провозглашает право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
В части третьей указанной статьи установлены два ограничения активного и пассивного избирательного права: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». О других ограничениях избирательных прав Конституция Российской Федерации не упоминает.
7 декабря 2006 г. в «Российской газете» опубликован Федеральный закон № 225-ФЗ, которым внесены поправки в Федеральный закон «Об основных гарантиях из-
бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Статья 4 названного Закона дополнена пунктом 3 , в котором изложены дополнительные ограничения пассивного избирательного права: «Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п.1 ст. 56 настоящего Федерального закона, либо совершения действий, предусмотренных пп. "ж" п. 7 и пп. "ж" п. 8 ст. 76 настоящего Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы».
В Уголовном кодексе Российской Федерации более 30 составов преступлений, отнесенных к тяжким, и около 40 составов отнесены к особо тяжким преступлениям. Более 70 видов преступлений становятся «политическими», поскольку совершение такого преступления на 6-8 лет ограничивает избирательные права граждан - они лишаются пассивного избирательного права.
Другие названные выше пункты касаются экстремизма. Действительно, с экстремизмом надо вести решительную борьбу. Но возникает вопрос: что такое экстремизм, какие преступления являются преступлениями экстремистской направленности?
Будут ли относиться к этой группе преступлений действия, направленные на унижение человеческого достоинства, например, по признакам национальности? Если исходить из анализа ст. 282 УК РФ, то ответ на вопрос должен быть положительным. А как оценивать вошедшую в нашу жизнь фразу «лица кавказской национальности», ее употребляют и высшие должностные лица Российской Федерации, и простые граждане.
Уголовный кодекс Российской Федерации не дает четкого определения преступлений экстремистской направленности. В диспозиции ст. 282 УК РФ перечисляется ряд преступлений - ст. 148, 149, части 1 и 2 ст. 213, ст. 214, 243, 244, 280, 282, которые при определенных условиях могут быть отнесены к преступлениям экстремистской направленности. Очевидно, что перечень этот не исчерпывающий. Будет ли относиться к этой группе преступлений, скажем, создание организованной группы для совершения изнасилований женщин определенной национальности или для организации занятия проституцией, организация объединения, посягающего на личность и права граждан. В правоприменительной практике появится больше вопросов, чем ответов. В одних случаях суды будут относить какие-то преступления к преступлениям экстремистской направленности, в других - нет. События в Кондопоге - яркое тому подтверждение. У власти появился рычаг по недопуску отдельных партий и кандидатов к выборным кампаниям.
Не случайно на замечание «Российской газеты» в беседе с председателем ЦИК России: «Дума приняла поправки, касающиеся экстремизма, то есть будут применяться санкции против партии за экстремистские высказывания. Но у нас понятие "экстремизм" законодательно толком не прописано и толкуется вольно. При желании можно многих поснимать с предвыборной гонки» А.Вешняков ответил: «Да, это
серьезный вопрос. Действительно, с одной стороны, то, что с экстремизмом нужно бороться и что он имеет вполне конкретные проявления, - это бесспорная вещь. И то, что депутаты ввели ряд санкций, довольно жестких санкций, - это шаг оправданный. Но не все эти нормы сформулированы юридически корректно и безупречно. И это, конечно, может создавать определенные сложности и для судебной системы и для избирательных комиссий» [Росс. газ. 2006. 30 нояб.]
Поскольку вопрос о формировании законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления является одним из важнейших, федеральному законодателю необходимо разработать и внести в УК РФ определение экстремизма, дать исчерпывающий перечень преступлений экстремистской направленности, используя при этом разработки ученых в области права.
Федеральным законом от 12 июля 2006 г. №106-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти» [Росс. газ. 2006. 15 июля] установлены ограничения для депутата, избранного в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Депутат не вправе выйти из депутатского объединения (фракции), в котором он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Несоблюдение указанных требований влечет досрочное прекращение депутатских полномочий. Решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы в таком случае оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий.
Возможность лишения депутатского мандата относится не только к депутатам Государственной Думы, но и к депутатам законодательных органов субъектов Российской Федерации, избранным по партийным спискам.
Даже «Юрьева дня» для депутатов не установлено.
Напрашивается вопрос: кому принадлежит депутатский мандат, каков характер мандата депутата? Поскольку при выходе из фракции депутат лишается мандата, надо полагать, что депутатский мандат принадлежит политической партии. В таком случае зачем составлять списки кандидатов, указывать данные трех кандидатов общефедеральной части списка и в каждой региональной группе, заинтересовывать избирателей. Проще было бы в бюллетене указывать только наименования политических партий - была бы большая экономия бумаги.
Многие избиратели, нейтрально относясь к политическим партиям, голосуют за партию только в связи с конкретными фамилиями, которые видят в бюллетенях.
Конституция Российской Федерации не устанавливает характер мандата депутатов Государственной Думы, не упоминает об институте отзыва депутата Госдумы. Анализ положений статей гл. 1 и гл. 5 Конституции Российской Федерации свидетельствует о том, что конституционный статус депутата Государственной Думы предполагает самостоятельность депутата в определении направлений своей деятельности, что обеспечивает «активную, независимую и свободную от воли избравших его граждан позицию при голосовании» [Вестник Центральной избирательной комиссии 2005. №4. С.36].
В части 2 ст. 1 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в редакции от 30 декабря 2006 г.)» сказано: «Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с Федеральным законом представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации».
Как видим, в названном законе закреплен принцип свободного мандата, из которого следует, что депутат Государственной Думы является представителем не политической партии, а всего народа.
Возникает еще один интересный вопрос: о фракциях в законодательных орга-
нах субъектов Российской Федерации. Поскольку как минимум половина депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации избирается по партийным спискам, то создаются и будут создаваться фракции. Вопрос заключается в том, сколько человек могут сформировать фракцию, какой при этом может быть минимум?
При проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермского края, 7%-ный барьер преодолели 5 политических партий.
По состоянию на 15 января 2007 г. число мандатов следующее (указаны только мандаты, разделенные между политическими партиями):
• Единая Россия - 13 мандатов;
• СПС - 6 мандатов;
• ЛДПР - 5 мандатов;
• Российская партия пенсионеров -
4 мандата;
• КПРФ - 2 мандата.
Депутаты установили: для создания фракции необходимо 3 депутата. Как видим, 4 партии создают фракции. А КПРФ?
Сахалинская областная дума после выборов установила планку: для создания фракции необходимо 5 депутатов. Сейчас в областной Думе существует одна-единственная фракция - "Единая Россия". Создана парламентская монополия.
Если партия участвовала в выборах и преодолела достаточно высокий барьер, значит, она участвовала в распределении депутатских мандатов. Неважно, сколько мест партия получила в законодательном органе, она имеет право на создание фракции.
Эта фракция даже в лице 1 депутата, будет отражать позицию не 1 человека, а позицию партии, позицию избирателей, которые за эту партию голосовали.
В заключение следует привести ответ председателя ЦИК России А.Вешнякова на вопрос: возможно ли в будущем как-то изменить принятые столь спорные поправки? "Изменить очень сложно. Я понимаю, что неприятный осадок у многих избирателей уже остался. Но чтобы граждане больше знали о выборах, о кандидатах, знали и понимали важность избирательного процесса, чтобы больше не принималось с точки зре-
ния граждан неприличных норм, надо избирать людей, которые не будут себе такого позволять. Нужно просто участвовать в выборах. Можно говорить о недопустимости некоторых поправок, но говорить о том, что
они полностью перечеркнули возможность проведения свободных демократических выборов, нельзя. Сейчас многое зависит от правоприменения" [Росс. газ. 2006 30 нояб.].
IN THE RUSSIAN FEDERA TION THERE IS A PROCESS OF RESTRICTION OF AN ELECTIVE PRINCIPLE
A.N.Lebedev
Perm State University, 614990, Perm, Bukireva st., 15
The amendments brought in the selective legislation in 2005-2006, lower interest of the voter to elections, suggest an idea the voter, that his(its) participation in elections unessentially.
