CC BY
15
© 2008 г. А.Б. Алиева
К ИСТОРИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИК СЕВЕРНОГО КАВКАЗА В СВЕТЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Вскоре после победы Октябрьской революции 2 (15) ноября 1917 г. была принята «Декларация прав народов России» [1], где первое Советское правительство провозгласило равенство и суверенность народов России и их право на свободное самоуправление и образование самостоятельного государства.
Руководство Дагестана всегда проводило политику по созданию устойчивой структуры административно -территориального устройства республики. Оно всегда отстаивало ее интересы, даже находясь в структурах, создаваемых на Северном Кавказе (Юго-Восточное объединение 1922-1924 гг., Северо-Кавказский край 1931-1937 гг.). И хотя были продекларированы соблюдения всех прав автономии, тем не менее ее права ущемлялись, нарушались экономические, транспортные, торговые связи, затягивались решения многих проблем национально-государственного строительства, финансирование республики осуществлялось по остаточному принципу.
Следует отметить, что проблема национально-го -сударственного строительства, административно-территориального переустройства республики постоянно находилась в центре внимания исследователей. Однако многие из них при освещении проблемы обходили острые углы. Изучение литературных источников показывает, что имеются определенные наработки по рассматриваемой теме [2].
Опыт национально-государственного строительства, административно-территориального переустройства республик краев и областей Северного Кавказа положительно сказывается на проведении нынешних административных реформ в Южном федеральном округе (ЮФО). Наше исследование освещает те проблемы национально-государственного и административного устройства региона, которые необходимо учитывать ученым и практикам при подготовке проектов административных реформ. В перспективе это позволит не допускать ошибок и промахов в осуществлении аналогичных реформ, которые предлагаются сегодня.
Новизной исследования является то, что в нем освещены вопросы, связанные с историей включения Дагестана в состав краевых организаций, причины выхода из них, положительные и отрицательные последствия этих реформ; обосновывается необходимость использования этого опыта в национально-го -сударственном и административно-территориальном переустройстве северокавказских республик в свете проводимых административных реформ в Российской Федерации.
В принятой 26 июля 1994 г. Конституции РД в ст. 1 Республика Дагестан провозглашалась как суверенное демократическое государство в составе Российской Фе-
дерации, государственная власть осуществлялась Государственным Советом, Народным Собранием и Правительством Республики Дагестан. В 2006 г. вместо Государственного Совета был введен институт Президентства и внесена соответствующая поправка в Конституцию РД.
Современный этап государственного устройства всех республик Северного Кавказа, в том числе и Дагестана, является результатом распада СССР и суверенизации автономных республик на рубеже конца 80 -начала 90-х гг. XX в.
Предлагаемое сегодня многими авторами, политическими деятелями, в том числе и регионов Северного Кавказа, объединение этих народов и республик в одну Северо-Кавказскую республику, в один край или губернию в рамках проведения административно-территориальных реформ в стране чревато опасными последствиями.
23 ноября 2004 г. председатель Госсовета Чеченской Республики Таус Джабраилов на пресс-конференции в Москве при обсуждении темы о возможностях решения территориальных споров между Чечней и Ингушетией заявил, что все национальные республики Северного Кавказа должны быть объединены в одну единую Северо-Кавказскую республику или Северо-Кавказский край с центром в г. Владикавказе: «Идеальным способом избежать территориальных споров между братскими народами Северного Кавказа было бы укрупнение субъектов Федерации ЮФО. Только в таком случае отпадут территориальные конфликты и споры между республиками по земельным вопросам. Сначала в это объединение должны войти Чечня и Ингушетия, а потом включить в его состав Дагестан, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкесию и Осетию» [3, с. 1, 2].
Мысли об объединении Чечни и Ингушетии в ближайшие 10-15 лет допускал и бывший Президент Чечни А. Алханов: «Я считаю, - сказал он, - что это возможно, но уверен, что не следует торопить события, выбор должны сделать сами народы. Возможно, это произойдет в ближайшие 10-15 лет» [4].
Такую же идею укрупнения региона и объединения Чечни и Ингушетии допускал ныне покойный Президент Чечни А. Кадыров, а также А. Аслаханов и др. С идеей возрождения Горской АССР, куда входили Кабарда, Балкария, Чечня, Ингушетия, Карачай и Осетия, выступали А. Аслаханов и А.-Х. Султыгов.
Созданная в ноябре 1920 г. Горская АССР способствовала консолидации сил входивших в нее народов. Однако она не смогла преодолеть имевшуюся национальную отчужденность. Не все народы, объединенные в Горскую АССР, правильно воспринимали характер проводимых общегорских мероприятий, не-
редко рассматривали их как ущемление собственных национальных интересов. Поэтому выделение из состава ГАССР и образование самостоятельных административно-территориальных единиц отвечало насущным интересам народов, населяющих объединенную республику. В итоге в октябре 1924 г. ГАССР перестала существовать, а входившие в ее состав Кабарда, Балкария, Чечня, Ингушетия, Карачай и Осетия получили статус автономных областей.
К идее объединения северокавказских республик отрицательно отнеслись президенты Ингушетии, Карачаево-Черкесии, Адыгеи и Дагестана.
Президент Карачаево-Черкесии М. Батдыев заявил, что «сегодня сложно представить такой субъект, в который бы вошли национальные республики Северного Кавказа, потому что в каждой из них много сложных вопросов, которые с создания [объединенной] Горской Республики просто удвоятся, а возможно, удесятерятся и подобная мера не решит проблему межнациональных отношений и конфликтов на Северном Кавказе... с другой стороны, если необходимо объединиться, мы готовы объединиться со спокойным, стабильным Краснодарским краем, ибо у нас много общего в укладе жизни и в общественной сфере» [5].
Бывший Президент Адыгеи Х. Совмен заявил кратко, что «Адыгея [хотя и находится внутри Краснодарского края] должна развиваться как самостоятельный субъект» [6].
Один из руководителей Агентства прикладной и региональной политики В. Хомяков по поводу объединения северокавказских республик заявил: «Объединить Северный Кавказ в одну республику - это вообще невозможно. В Карачаево-Черкесии есть внутренние конфликты, есть межнациональные противоречия в Дагестане, просто межклановые конфликты. В заявлении Т. Джабраилова реальной политики нет» [3, с. 1, 2].
В интервью «Независимой газете» председатель Духовного управления мусульман Ростовской области и юга России муфтий Д. Бикмаев назвал «предложение Джабраилова скоропалительным и глубоко непродуманным». Он отрицательно высказался против предложения сделать центром объединенной по существу мусульманской республики христианский город Владикавказ. Муфтий считает, что такое укрупнение не только не решит существующие в регионе проблемы, а наоборот, их усугубит [3, с. 3].
Идея административно-территориального реформирования Российской Федерации сегодня ориентирована на построение вертикали власти и ликвидацию малых регионов путем создания больших.
Совет по изучению производительных сил страны при Министерстве экономического развития и торговли и Российской академии наук, созданный в 2004 г., подготовил концепцию реформирования государственно-территориального устройства Российской Федерации, которая предполагает и создание объединенного Северо-Кавказского края. Члены Совета, авторы концепции, видимо, исходили из теоретических предположений, что такое объединение может снять все межнациональные противоречия в регионе и облег-
чить управление им. Видимо, и в Совете, и в Правительстве РФ недостаточно изучили историю создания, функционирования и взаимоотношений северокавказских республик на протяжении всего XX в., истоки и глубину всех противоречий, сложившихся стереотипов мышлений и менталитетов народов.
Со времени начала перестроечных процессов идея создания объединенного северокавказского государственного образования стала объектом спекуляций различных политических сил, стремящихся к власти. С этой целью в октябре 1993 г. был проведен съезд горских народов Кавказа и на нем провозглашена Конфедерация. Целью создания Конфедерации, говорилось в заявлении съезда, является восстановление независимости Горской (Северо-Кавказской) Республики, провозглашенной 11 мая 1918 г. в г. Батуми.
На съезде был принят договор. Его субъектами являлись горские народы всего Кавказа, якобы выразившие согласие на своих общенациональных съездах на создание объединенной республики от моря до моря. Позже выяснилось, что никаких общенациональных съездов не проводилось. Собравшиеся от каждой республики по нескольку человек объявили о создании конфедерации горских народов Кавказа и избрали руководящие органы. На съезде была принята декларация с требованием денонсировать Российский федеративный договор, распустить правительственные органы, создать свои вооруженные силы.
Государственные руководители республик Северного Кавказа, их народы не приняли и не одобрили решения съезда, и потому так называемые конфедераты не смогли добиться того, что они задумали, однако способствовали осложнению политической обстановки на Северном Кавказе.
Вскоре они вместе с радикальными исламистами решили создать объединенную Северо-Кавказскую исламскую республику (Халифат). Для реализации этой идеи на Северном Кавказе появились террористические центры по подготовке бандформирований и групп ваххабитов, и в августе 1999 г. эти силы, находившиеся в Чечне, обученные международными инструкторами-боевиками при помощи финансовой поддержки исламских государств из-за рубежа, вторглись в Дагестан с шариатскими лозунгами и призывали к установлению шариатской монархии (Халифата) на всем Северном Кавказе.
Дагестанские народы восприняли этот акт как покушение на суверенитет республики. Ополченцы совместно с солдатами Российской армии разгромили международные террористические силы. Тем самым была похоронена идея создания исламского Халифата на Кавказе.
Абсолютно неправильным является утверждение, что объединение народов Северного Кавказа приведет к устранению межнациональных и межэтнических конфликтов. Такие попытки делались в 20 и 30-х гг. XX в. В 1921-1924 гг. был создан объединенный Юго-Восточный край с центром в г. Ростове-на-Дону, в 1931-1937 гг. -Северо-Кавказский край с центром сначала в Ростове, потом (с 1934 г.) - в г. Пятигорске. И ни одна из этих
территориальных единиц не прижилась. Более того, характерным является и образование двух самостоятельных республик: Чечни и Ингушетии уже в постсоветское время, хотя их народы, некогда жившие в объединенной Чечено-Ингушской АССР, составляют по существу один народ - вайнахи, язык которых различается в диалектах.
На современном этапе реформирования административной системы в Российской Федерации и укрепления вертикали власти за счет назначения Президентом РФ губернаторов и руководителей регионов многие авторы реформ считают, что настал момент для окончательного прорыва в новом административно-территориальном делении страны. Предлагаются варианты, где в Российской Федерации число губерний можно до довести 12-15, положив в основу территориально-экономические районы, созданные еще при Советском Союзе, в числе их (12 субъектов) предусмотрено и создание Северо-Кавказской губернии с центром в г. Краснодаре.
По мысли авторов проекта, создание таких крупных регионов позволит руководству страны разделить Российскую Федерацию на цельные экономические части. В их основе будут находиться территориально-производственные комплексы с сочетанием многих отраслей промышленности, сельского хозяйства и сферы услуг. Их объединят и общие экономико -географические положения, и историческое прошлое. Все это вместе обеспечит каждой губернии свою специализацию в экономике России, будет способствовать сокращению аппарата чиновников во всех субъектах федерации и даст огромную экономию бюджетных средств, связанных с проведением выборов в различные органы власти, значительно эффективнее станет малый и средний бизнес, в конечном итоге будут ликвидированы федеральные округа как промежуточные звенья, что даст экономию бюджетных средств. Авторы проекта при этом ссылаются на Европу, которая вплотную подступает к созданию единого многонационального, этнически объединенного государства, где вместо французов, испанцев, итальянцев, немцев, чехов, поляков, португальцев, венгров, словаков, болгар появятся европейцы (есть уже единая валюта «евро»). «И это уже историческая неизбежность в условиях глобализации мира, поскольку лишь мульти-культурная нация является единственно перспективной в третьем тысячелетии» [7].
Известный политик, в свое время ярый сторонник воссоздания Горской Республики 1918 г., доктор политических наук Д. Халидов высказался против объединения северокавказских республик в одну губернию. Он пишет, что «можно не сомневаться: при реальных сигналах по слиянию и поглощению площади столиц в Дагестане, Ингушетии, Татарстане и Башкорстане, да и в других республиках, моментально заполнят массы протестующих». В случае осуществления проекта и проведения его в жизнь «Российская Федерация останется без национальных республик» [8]. С ним нельзя не согласиться.
Национальная государственность народов СевероКавказского региона служит фактором, препятствующим этнизации общественной жизни. Нельзя политико-административные, экономические, социальные, культурные и другие функции и задачи государства, реализуемые на территории республик Северного Кавказа, сводить к этническим аспектам. Формирование собственной внутренней и внешней политики каждой республикой явилось препятствием к возникновению отдельных межнациональных конфликтов. Опыт работы органов власти и управления республик Северного Кавказа за последние 10-15 лет показал многообразие моделей общественно-политического развития. Важным является политика невмешательства во внутренние дела друг друга.
Наличие всех этих факторов позволяет сделать вывод, что в случае объединения северокавказских республик самостоятельность их в решении многих вопросов будет сведена к нулю и народы окажутся разобщенными, а не объединенными. Поэтому руководству страны и Президенту РФ нужно всё тщательно обдумать, прежде чем принять окончательное решение. Здесь речь не может идти о политическом (государственном) объединении республик, представляется целесообразным развивать лишь экономическое и культурное сотрудничество между ними.
Итак, для решения проблем реформирования административно-территориального переустройства республик Северного Кавказа в свете административных реформ, проводимых сегодня в Российской Федерации, необходимо изучить многолетний исторический опыт прошлого проведения административных реформ в регионе.
Объединение всех северокавказских республик в одну крупную республику или губернию является не реальным и чревато опасными последствиями. По этому поводу отрицательно высказались почти все руководители (президенты) северокавказских республик и представители духовенства.
Неправильным является и утверждение, что объединение всех народов Северного Кавказа приведет к устранению многих межнациональных, межэтнических конфликтов, земельных споров. Наоборот, в случае реализации этого проекта значительно обострятся межнациональные противоречия, конфликты, земельные споры. Примером тому являются возникновение и распад Юго-Восточного края, Северо -Кавказской Горской автономной республики, Северо-Кавказского и Азово-Черноморского краев, созданных в 20-30-х гг.
В случае реализации проекта северокавказские национальные республики окажутся поглощенными объединенной Северо-Кавказской республикой или губернией, будут потеряны этнические названия самих республик, Российская Федерация останется без национальных республик, сохранив лишь культурно-национальную автономию народов.
Сложившаяся за годы перестройки и рыночных отношений государственная и общественно-политическая система в республиках Северного Кавказа, наличие развитой инфраструктуры, нормативной и правовой базы,
конституций республик позволяют самостоятельно решать все проблемы каждой республики в рамках общегосударственного устройства многонационального Российского государства, и нет никакой необходимости в разрушении сложившегося устойчивого ныне положения.
Литература
1. Декреты Советской власти. Т. 1. 25 октября 1917 г. -16 марта 1918 г. М., 1957. С. 39-41.
2. См.: Казанбиев МА. Национально-государственное строительство Дагестанской АССР (1920-1940 гг.). Махачкала, 1960; Летифов А.Л. Исторический опыт национально-государственного строительства на Северном Кавказе в переходный период к социализму. Махачкала, 1972; Нечипурнова Н.С. Партийное руко-
водство опытом административно -хозяйственным районированием Северного Кавказа. Орджоникидзе, 1968; Эбзеева С.Э. Становление советской национальной государственности народов Северного Кавказа. М., 1976.
3. Независимая газета. 2004. 24 нояб. № 256.
4. Махачкалинские известия. 2006. 6 окт. № 39. С. 34.
5. Независимая газета. 2004. 23 дек. № 279. С. 4.
6. Северный Кавказ. 2004. № 15. С. 4.
7. Российская газета. 2004. 8 дек. № 272. С. 13.
8. Северный Кавказ. 2004. № 49.
Дагестанский государственный педагогический университет 13 декабря 2007 г.
