CC BY
3КРИМИНАЛИСТЪ. 2023. № 1 (42). С. 125-131 • CRIMINALIST. 2023;1(42):125-131
СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Научная статья УДК 343.163
К ИСТОРИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (1802-1917 гг.)
Олег Альбертович КОЖЕВНИКОВ
Уральский государственный юридический университет им. В. Ф. Яковлева, Екатеринбург, Россия, o-kozhevnikov@yandex.ru
Аннотация. В статье анализируются нормативные акты, регламентировавшие прокурорский
надзор за законностью оперативно-разыскной деятельности в 1802 — 1917 гг. (Устав уголовного судопроизводства, закон «Об организации сыскной части», определения Сената, циркуляры Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Штаба Отдельного корпуса жандармов), а также рассматриваются полномочия прокуроров, взаимоотношения прокуроров и органов полиции.
Ключевые слова: прокурор, полиция, законность, оперативно-разыскная деятельность Для цитирования: Кожевников О. А. К истории прокурорского надзора за законностью оперативно-разыскной деятельности (1802 — 1917 гг.) // Криминалистъ. 2023. № 1 (42). С. 125 — 131.
Original article
ON THE HISTORY OF PROCURATOR'S SUPERVISION OVER THE LEGALITY OF OPERATIONAL INVESTIGATIVE ACTIVITIES (1802-1917)
Oleg A. KOZHEVNIKOV
Ural State Law University named after V. F. Yakovlev, Russian Federation, Ekaterinburg, o-kozhevnikov@yandex.ru
© Кожевников О. А., 2023
Abstract. The article analyses the regulative enactments governing the procurator's supervision over the legality of operational investigative activities in 1802 — 1917 (The Charter of Criminal Proceedings, the law «On organization of the Detective Department», the Senate Rulings, directives of the Ministry of Justice, the Ministry of Internal Affairs, the Headquarters of the Separate Corps of Gendarmes), as well as considers the powers of procurators, the relationship between the procurators and the police.
Keywords: prosecutor, police, legality, operational detective and investigative activities For citation: Kozhevnikov O. A. On the history of procurator's supervision over the legality of operational investigative activities (1802 — 1917) // Criminalist. 2023;1(42):125-131. (In Russ.).
Деятельность прокурора в досудебном производстве по уголовным делам была выделена в виде отдельного направления деятельности прокуратуры в Циркулярном ордере первого министра юстиции Г. Р. Державина от 8 сентября 1802 года. Сенатский указ от 15 декабря 1802 года подтвердил Циркулярный ордер, и он стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами Империи1.
До 60-х годов XIX века прокурорский надзор за осуществлением сыска не нашел заметного отражения в нормативных правовых актах, возможно, в связи с тем, что соответствующее правовое регулирование только «набирало обороты», находилось на стадии становления и надзор еще не приобрел достаточной актуальности [1].
Возложенные в 1862 году на прокуратуру обязанности наблюдения за точным и единообразным исполнением законов Российской империи путем принятия Государственным советом по рескрипту Александра II «Основных положений о прокуратуре», по словам И. Я. Фойницкого, указали на необходимость «дать прокурорам надлежащую степень власти по надзору за производством уголовных следствий и в особенности подчинить им все полицейские чины по предмету производимых последними дознаний о преступлениях и проступках» [2, с. 517 ].
При этом надзорные органы в лице прокуратуры также подверглись реформированию и, по сути, перестали быть исключительно надзорными, получив право участия в уголовном преследовании и административного контроля за деятельностью
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е : в 33 т. СПб., 1885-1916. Т. 27. № 20553.
органов предварительного расследования и полиции. Судебные уставы 1864 года преобразовали прокуратуру из надзорного органа в орган уголовного преследования, подчинив полицейское дознание прокурору [3, с. 40]. Отделение третье главы первой раздела второго Устава уголовного судопроизводства (далее также — УУС) названо «Существо обязанностей и степень власти прокуроров и их товарищей» (ст. 278 — 287), особенностям прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания посвящены ст. 1035 — 1035(33).
Анализ положений Устава уголовного судопроизводства, регламентировавших полномочия прокурора, позволил некоторым авторам сделать вывод о том, что на данном историческом этапе прокуратура не только не утратила своих надзорных полномочий, а напротив, они были расширены благодаря регламентации прав по надзору за органами предварительного следствия и дознания в лице полиции и жандармерии. При этом посредством уголовно-процессуальных норм регулировалось осуществление и оперативно-разыскной деятельности, поскольку под термином «дознание» понимали как форму предварительного расследования, так и осуществление сыска. Например, ст. 254 Устава гласила: «При производстве дознания полиция все нужные ей сведения собирает посредством розысков, словесными расспросами и негласным наблюдением, не производя ни обысков, ни выемок в домах». Таким образом, Устав уголовного судопроизводства 1864 года стал первым законом, в котором было регламентировано проведение отдельных видов негласных оперативно-разыскных мероприятий.
У полиции появились разные функции в досудебном производстве: уведомительная (о совершенных иреступлениях), розыска
и производства дознания. Розыск являлся чисто полицейской деятельностью, при этом как розыск, так и дознание полиция выполняла негласно. В то же время полиция имела право в необходимых случаях осуществлять и неотложные следственные действия, проводимые гласно, в том числе по поручению следователя и прокурора (ст. 271, 312 УУС). Отсюда можно сделать вывод, что прокурорский надзор за осуществлением дознания в то время одинаково означал как надзор за предварительным расследованием в форме дознания, так и надзор за осуществлением сыска, т. е. оперативно-разыскной деятельностью по выявлению и раскрытию преступлений в современном понимании [1].
В Устав вошла ст. 279 следующего содержания: «По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Однако уже в мае 1869 года по докладу министра юстиции состоялось высочайшее повеление императора об образовании под председательством сенатора К. К. Петерса из чиновников Министерства юстиции и Министерства внутренних дел особой комиссии, которой было поручено отправиться в губернии уже открытых судебных округов для исследования на местах недостатков следственной части, с тем чтобы потом внести в Министерство юстиции соображения о необходимых по этой части преобразованиях. Комиссия нашла, что прокуратура весьма редко и в слабой степени пользуется своим правом возбуждения уголовного преследования, имеет лишь незначительное влияние на разыскную деятельность полиции [4, с. 408—415, 451].
Организуя работу полиции в сфере уголовного преследования, прокурор обращался к полицейским чинам с обязательными для исполнения предложениями1. Предложения
1 Участие полиции в производстве предварительного следствия // Инструкция прокурора Казанской судебной палаты С. Гончарова о порядке действий лиц прокурорского надзора округа Казанской судебной палаты, а также чинов полиции по участию последних в производстве предварительного следствия. С приложением свода замечаний и разъяснений по поводу недостатков, обнаруженных при обзоре в 1878-1879 гг. делопроизводства следователей округа Казанской судебной палаты. Казань : Тип. Штаба Казанского воен. округа, 1880.
прокурора могли быть направлены как на получение дополнительных сведений, необходимых для принятия решения о возбуждении уголовного преследования, так и на побуждение полиции к проведению конкретных оперативно-разыскных мероприятий [5].
Рассматривая полномочия прокурора по надзору за исполнением законов полицией, И. Я. Фойницкий писал, что право направления непосредственного или ближайшего надзора, принадлежащее прокуратуре, выражается: а) в праве возлагать на полицию в сомнительных случаях собрание сведений посредством негласного разведывания (ст. 312 УУС); б) в праве не только предлагать приступить к деятельности (как при наблюдении за предварительным следствием), но даже определять сам характер ее, выбирая из нескольких возможных подозрений какое-либо одно и требуя разъяснения его, притом требование это при дознании имеет большую обязательность, чем при наблюдении за предварительным следствием (ст. 250, 253, 255, 261, 282, 284 УУС); в) в праве получать от полиции сообщения о всяком происшествии, имеющем признаки преступного деяния (ст. 250 УУС), и о результатах произведенных ею дознаний (ст. 253, 255 УУС) [2, с. 377]. При этом общие распоряжения прокурора палаты, относящиеся к производству дознаний и арестантской части, прокуроры суда немедленно, по получении сих распоряжений, сообщают надлежащим административным властям2.
Прокурору могло обжаловаться всякое следственное действие, произведенное органами полиции, нарушающее или стесняющее права (ст. 491 УУС). Устав уголовного судопроизводства не ограничивал круг подающих жалобу лиц только участниками уголовного судопроизводства [6].
Если деятельность органов прокуратуры в большинстве регионов страны существенно не различалась [7], то в отдельных регионах некоторыми авторами были выделены особенности прокурорского надзора за исполнением законов полицией. В частности, А. В. Карякин указывает, что прокуратура после введения судебных уставов на территории Кубанской области имела преимуще-
2 Там же.
ства в судебном процессе перед стороной защиты до 1906 года. Это было связано с отсутствием в этот период на Кубани института присяжных заседателей. Вердикт Екатеринодарского окружного суда не был окончательным. Прокурор мог обжаловать и приостановить действие оправдательного приговора. Используя свое влияние на полицию, он мог произвести дополнительное дознание и выявить новые факты, доказывающие вину обвиняемого [8, с. 15].
В Нижегородской губернии было положено начало формированию нового средства надзора органов прокуратуры за исполнением законов полицией. Так, с 1872 года нижегородская прокуратура ввела практику разъяснения работниками прокуратуры сотрудникам полиции их прав и обязанностей при проведении следственных действий. По-видимому, такое положение дел вызвало раздражение у полицейских чинов, и те обратились с жалобой к прокурору Московской судебной палаты. Тот, в свою очередь, в письме от 12 апреля 1872 года потребовал разъяснений у прокурора Нижегородского окружного суда об отношениях нижегородской прокуратуры и полиции. Соответствующие разъяснения были даны. Они были признаны удовлетворительными, и нижегородский опыт в дальнейшем был распространен и на другие губернии [9, с. 8].
В Западной Сибири практическая деятельность лиц прокурорского надзора происходила в условиях более тесного, чем в европейской части России, сотрудничества с судебными следователями и полицейскими учреждениями: в условиях дефицита судебных следователей и текучести полицейских кадров практическая помощь со стороны прокурорских работников была крайне необходима [10, с. 21—22].
Осуществляя надзор за исполнением законов таким органом дознания, как полиция, сами прокуроры обладали правом на производство дознания [11]. При этом имелась разнообразная практика использования данного полномочия. Так, как писал прокурор Рижского окружного суда А. Н. Познан-ский, за самыми редкими, ничтожными исключениями чины прокурорского надзора никакого участия в розыске или дознании
не принимают, о результатах же его узнают чаще всего при направлении оконченного предварительного следствия, иногда при обозрении дел, в том числе в следственном участке, и, наконец, при рассмотрении переписок, поступивших в порядке ст. 253 и 309 Устава уголовного судопроизводства [12, с. 4].
С данными выводами не согласен А. Ф. Кони, которому в бытность прокурором Петербургского окружного суда неоднократно приходилось самому или через своих товарищей проводить дознание по серьезным делам, в том числе по делу миллионера Овсянникова [13, с. 400].
Практика проведения прокурорами дознания имела место и в последующие годы. Прокурорское дознание позволяло не только выявить признаки преступления, но и собрать первоначальные подлежащие процессуальному закреплению доказательства причастности к нему подозреваемого, было, таким образом, формой реализации прокурором полномочий в сфере уголовного преследования. По результатам дознания прокурор мог возбудить в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, уголовное дело. Непосредственная реализация прокурором названной функции выступала одновременно гарантией объективности и беспристрастности дознания в тех случаях, когда заподозренные лица были чинами полиции и других органов власти. Особую значимость прокурорское дознание приобретало в том случае, когда потерпевший самостоятельно не мог защитить свои права в силу беспомощного состояния — малолетства или ослабленного здоровья [5, с. 21 — 22]. При этом были факты, когда прокуроры злоупотребляли своими правами [14, с. 19].
В борьбе с революционным движением прокуратура поддерживала Департамент полиции. Так, при решении вопроса об аресте Петербургского Совета рабочих депутатов в декабре 1905 года, узнав мнение начальника охранного отделения в Петербурге А. В. Герасимова, министр юстиции М. Г. Акимов его поддержал, заявив: «Положение действительно таково, что медлить нельзя: или мы их, или они нас», и уже в ка-
честве генерал-прокурора тут же на своем блокноте написал полномочие Герасимову на производство тех обысков или арестов, которые последнему покажутся необходимыми [15, с. 177].
Обычно же между начальством охранных отделений и прокуратурой шла межведомственная борьба: прокуратура в той или иной степени противодействовала попыткам охранных отделений расширить пределы своих прав. Это не помешало одному из высокопоставленных лиц прокурорского надзора Москвы, в последующем директору Департамента полиции А. А. Лопухину, до тонкости изучить дело постановки агентуры, бывая даже на конспиративных квартирах [16, с. 232]. Хорошее знание методики работы полиции показал и генерал-прокурор К. И. Пален, указав в своих мемуарах, что основной упор необходимо делать на агентурную работу, обеспечив проникновение во все слои общества [17].
Нужно согласиться с тем, что прокуроры не только сотрудничали с органами Министерства внутренних дел при осуществлении уголовно-процессуальных действий, предусмотренных законом, но и способствовали им в оперативно-разыскной работе [18, с. 23].
Особый аппарат борьбы с уголовной преступностью в России начал создаваться в начале ХХ века, 6 июля 1908 года был принят специальный закон «Об организации сыскной части». Как указывал А. Ю. Шумилов, после принятия этого закона никаких аналогичных нормативных актов высшей юридической силы ни в имперской России, ни в Советском Союзе не принималось [19]. В последующем на его основе 9 августа 1910 года была принята Инструкция чинам сыскных отделений по обнаружению и исследованию преступлений. В 89 городах Российской империи при полицейских управлениях были созданы сыскные отделения, отдельная служба сыскной полиции существовала лишь в таких крупных городах, как Санкт-Петербург, Москва, Киев1. При этом лица прокурорского надзора получили и процессуальные, и некоторые организаци-
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е : в 33 т. СПб., 1885 — 1916. Т. 28. № 30672.
онные полномочия [20]. Сказанное давало возможность не только надзирать за законностью уголовного сыска, но и руководить оперативной работой.
Зависимость чинов полиции прослеживалась через право прокуроров давать им необходимые разъяснения о порядке производства по расследуемым преступлениям (Определения Общего собрания и Первого и Кассационного департаментов Сената от 25 мая 1871 года и от 7 марта 1883 года; Указ Уголовного кассационного департамента Сената от 13 июля 1872 года; Циркуляры Министерства юстиции от 22 июня 1872 года и от 31 января 1881 года) [21]. Прокуроры претендовали на практике даже на то, чтобы лично определять, кому из полицейских чиновников поручить дознание. Потребовалось специальное определение Сената, которое запрещало им требовать, чтобы уездные начальники, полицмейстеры и их помощники лично исполняли поручения прокуроров по производству дознаний и следствий по уголовным делам. Прокурорам было предоставлено право только давать непосредственные поручения чинам сыскных отделений в отношении производства розыска [18, с. 21].
Именно тогда впервые появилось упоминание о передаваемых и непередаваемых полномочиях прокурора. В частности, в нормативных актах говорилось, что товарищи (помощники) прокурора вправе от своего имени и за своей подписью составлять обвинительные акты и заключения, возвращать от имени прокурора судебной палаты прокурорам окружных судов те из дел, по которым письменные заключения составлены с нарушениями закона, вносить в Судебную палату за своей подписью все остальные подведомственные ей дела. При этом товарищи прокурора, как и прокурор Окружного суда, вели соответствующие канцелярские книги, в том числе возбужденных и расследуемых, а также оконченных производством дел2.
Взаимоотношения прокурора с органами полиции и жандармами при осущест-
2 Инструкция чинам прокурорского надзора округа С.-Петербургской судебной палаты /сост. прокурор С.-Петербургской судебной палаты / Н. В. Муравьев. 2-е изд., испр. и доп. СПб. : Тип. А. Суворина, 1884. 49 с.
влении дознания регламентировались также приказами и циркулярами Департамента полиции и Штаба Отдельного корпуса жандармов. Они касались достаточно большой сферы отношений, в том числе возбуждения дознания о воспитанниках и воспитанницах средних и низших учебных заведений (Циркуляр МВД по Департаменту полиции от 5 сентября 1884 года № 1200), о сочинениях противоправительственного характера (Циркуляр Департамента полиции от 17 июля 1903 года № 2660), о производстве обысков в средних и низших учебных заведениях (мужских и женских), а также у их воспитанников (Циркуляры МВД по Департаменту полиции от 5 сентября 1884 года № 1900 и 12 ноября 1885 года № 2669), о справках по обвиняемым (Циркуляр МВД по Департаменту полиции от 15 декабря 1897 года № 4430), о мерах пресечения (Циркуляр Департамента полиции от 3 июня 1895 года № 1160).
Некоторые вопросы разрешались циркулярами Штаба Отдельного корпуса жандармов. Так, Циркуляром № 790 1904 года разъяснялись положения ст. 1035-2 Устава уголовного судопроизводства (по Закону от 7 июня 1904 года) о том, что начальник губернского жандармского управления по соглашению с прокурором Окружного суда может поручать чинам общей полиции производство по делам о государственных пре-ступлениях1.
Оценивая итоги развития правоохранительной системы и ее нормативно-правового регулирования в период существования Российской империи, обоснованно делаются
следующие выводы. Во-первых, законодателем в силу общественно-политического развития государства была признана необходимость осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности полиции, жандармерии и контрразведки, связанной с негласными методами получения информации, которую современное российское право называет оперативно-разыскной деятельностью. Законодательное закрепление прокурорского надзора в целом и, в частности, за деятельностью оперативно-разыскных органов заложило основу возникновения и развития специальной отрасли прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-разыскной деятельности. Во-вторых, прокурорский надзор за осуществлением сыска сочетался с осуществлением прокуратурой функций руководства уголовным преследованием и обвинения в суде, что позволяет говорить как о надзорных, так и о контрольных функциях прокуратуры того времени. Сочетание же надзорной и контрольной функций вместе с повышением эффективности прокурорской деятельности породило проблему объективности надзорной деятельности и проблему определения места и роли прокуратуры в системе правоохранительных органов [1 ].
Все сказанное позволяет сделать вывод, что прокуратура Российской империи уже в XIX веке при производстве дознания (и, по сути, оперативно-разыскной деятельности) имела властные полномочия не только по выявлению нарушений законности в деятельности полиции, но и по реагированию на них путем личного участия.
Список источников
1. Дытченко Г. В. Предпосылки возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. № 1 (65). С. 76—81.
2. Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. Санкт-Петербург : Альфа, 1996. Т. 2. 607 с.
3. Прокурорский надзор : учебник / Ю. Е. Винокуров, А. Ю. Винокуров, К. Ю. Винокуров [и др.] ; под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 9-е изд., перераб. и доп. Москва : Юрайт, 2010. 490 с. (Основы наук).
4. Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности : пособие для прокурорской службы. Москва : Универ. тип., 1889. Т. 1.
1 Систематический сборник циркуляров Департамента полиции и Штаба Отдельного корпуса жандармов, относящихся к обязанностям чинов Корпуса по производству дознания / сост. коллеж. советник С. В. Савицкий, чиновник особых поручений 5 кл. при Деп. полиции. СПб. : Тип. Штаба Отд. корп. жанд., 1908. 308 с.
5. Жуков Г. К. Руководство дознанием и личное его производство как форма реализации прокурором функции уголовного преследования в пореформенный период 1864 — 1917 гг. // Законность. 2021. № 4. (1038). С. 30 — 34.
6. Горак Н. В. Вопросы обжалования прокурору действий и решений лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство по Уставу уголовного судопроизводства 1864 г. и УПК РФ 2001 г. // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 11 (48). С. 2459 — 2464.
7. Мхитарян Л. Ю. Особенности реформирования судебной системы на Западном Урале во второй половине XIX века (по материалам Пермской и Вятской губерний) : специальность 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Мхитарян Людмила Юрьевна. Омск, 2015. 32 с.
8. Карякин А. В. Становление и развитие органов прокуратуры на Кубани в 1801 — 1924 гг. : специальность 07.00.02 «Отечественная история» : автореф. дис. ... канд. ист. наук / Карякин Андрей Владимирович. Краснодар, 2013. 28 с.
9. Кириллов М. М. Прокуратура Нижегородской губернии. Региональные особенности устройства функционирования и практической деятельности в 1864 - 1917 гг. (Историко-правовой анализ) : специальность 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Кириллов Максим Михайлович. Нижний Новгород, 2012. 24 с.
10. Серафимович А. Е. Прокуратура в Западной Сибири в XIX — нач. XX в. (историко-правовое исследование) : специальность 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Серафимович Анна Евгеньевна. Москва, 2016. 27 с.
11. Бессарабов В. Г. Пореформенная российская прокуратура (1864 — 1917) // Журнал российского права. 2002. № 10. С. 141 — 152.
12. Познанский А. Н. Записка о реорганизации прокурорского надзора. Рига : Тип. В. Ф. Геккера, 1895. 114 с.
13. Кони А. Ф. Из прошлого петербургской прокуратуры // Избранные произведения. Москва : Госюриздат, 1959. Т. 2. С. 401—422.
14. Кони А. Ф. Воспоминания о деле Веры Засулич // Избранные произведения. Москва : Госюриздат, 1959. Т. 2. С. 7—248.
15. Николаевский Б. История одного предателя. Москва : Высш. шк., 1991. 368 с.
16. Лурье Ф. М. Политический сыск в России: 1649—1917. Москва : Центрполиграф ; Санкт-Петербург : Мим-Дельта, 2006. 398, [1] с.
17. Пален К. И. Записки министра юстиции графа Палена // Былое. 1907. Вып. 9. С. 268 — 277.
18. Дореволюционные юристы о прокуратуре / науч. ред., сост., авт. ввод. ст., биогр. слов и рек. лит. С. М. Казанцев. Санкт-Петербург : Юрид. центр Пресс, 2001. 285, [1] с. (Государственный надзор и контроль).
19. Шумилов А. Ю. Из научного архива: «Десять лет оперативно-разыскному закону: ожидания, реалии и надежды» // Оперативник (сыщик). 2015. № 1 (42). С. 7 — 9.
20. Заславский В. Б. К вопросу об обжаловании прокурором судебных решений о производстве оперативно-разыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан // Законы России: опыт, анализ , практика. 2017. № 7. С. 76 — 79.
21. Маматов М. В., Снегирёв А. А. Прокуратура и СМИ в царской России // Законность. 2009. № 9 (899). С. 50 — 54.
Информация об авторе
О. А. Кожевников - кандидат юридических наук.
Information about the author
O. A. Kozhevnikov - Candidate of Science (Law).
