CC BY
296
УДК 343.156.23+343.15
НАДЗОРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО ПРОКУРОРА (ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ)
О. А. Кожевников, кандидат юридических наук, доцент кафедры судебной деятель-
ности Уральской государственной юридической академии
Рассматриваются вопросы осуществления прокурорского надзора по материалам надзорного (наблюдательного) производства прокурора, являющегося источником получения информации о расследовании уголовного дела.
Ключевые слова: прокурор, уголовное дело, надзорное производство.
В литературе зачастую ошибочно указывается, что прокуроры после 1864 года стали осуществлять только функцию поддержания обвинения в судах1. Как в исследованиях современников Судебных уставов 1864 года2, так и в более поздних монографиях3 указывалось, что участие прокурора в рассмотрении в судах уголовных дел являлось главной, но не единственной функцией прокуратуры. Помимо нее, прокуратура осуществляла надзор за производством дознания органами полиции, надзор за производством предварительного следствия судебными следователями, участие в рассмотрении судами гражданских дел, надзор в местах лишения и ограничения свободы и, правда, в очень ограниченных формах так называемый общий надзор.
В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства 1864 года4 существенно видоизменились взаимоотношения прокуратуры и органов дознания и следствия. Право проводить дознание получили полиция общая (городская, уездная, сельская), полиция специальная (отдельный корпус жандармов, полиция печати - инспекторы типографии и книжной торговли (ст. 1213-8)), ведомство путей сообщения, военное и гражданское начальство, духовенство, начальники сыскных отделений.
На полицию как на основной орган дознания возлагались доведение в суточный срок до сведения судебного следователя и прокурора о происшествиях, заключающих в себе все признаки преступного деяния или проступка (ст. 250 УУС), прокурора о произведенном дознании по фактам, когда было затруднительно установить признаки преступления (ст. 253 УУС), о передаче следователю материалов дознания (ст. 255 УУС), розыски (негласные полицейские разведывания, сло-
весные расспросы и негласное наблюдение) (ст. 254, 312 УУС), а в случаях, не терпящих отлагательства, осмотры, освидетельствования, обыски, выемки (ст. 258 УУС), а также первоначальные допросы обвиняемых в случае неприбытия следователя в течение суток по приводу обвиняемого к следствию (ст. 400 УУС). Во всех других случаях ей прямо запрещалось производство обысков и выемок в домах, а также проведение допросов (ст. 258 УУС). Полиция предупреждала уничтожение следов преступления и охраняла до прибытия следователя имеющиеся по делу доказательства, преимущественно вещественные (ст. 256 УУС), осуществляла привод обвиняемого и его задержание, если следователь отсутствует (ст. 257 УУС).
Рассматривая полномочия прокурора в надзоре за исполнением законов полицией, И. Я. Фойницкий писал, что право направления непосредственного или ближайшего надзора, принадлежащее прокуратуре, выражается, в частности, в праве получать от полиции сообщения о всяком происшествии, имеющем признаки преступного деяния (ст. 250 УУС), и результатах произведенных ею дознаний (ст. 253,255 УУС)5.
Осуществляя надзор за исполнением законов таким органом дознания, как полиция, сами прокуроры обладали правом на производство дознания6. Об этом писал также А. Ф. Кони, которому в бытность прокурором Петербургского окружного суда неоднократно приходилось самому или через своих товарищей проводить дознание по серьезным делам, в том числе по делу миллионера Овсянникова7.
Законом от 1 мая 1884 г. полиции по делам, ведаемым мировым судьям, была вменена обязанность об извещении прокурора о
случаях, когда ею не обнаружено признаков преступления, а прокуратуре предоставлено право прекращения производства по ним8.
По Судебным уставам основным органом предварительного следствия являлся судебный следователь (ст. 79 УУС), а надзор за исполнением законов органами предварительного следствия принадлежал прокуратуре. Вместе с тем в ст. 278 УУС указывалось, что «прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих действий». Это дало основание И. Я. Фой-ницкому подчеркнуть, что такую деятельность прокуратуры необходимо строго отличать от самого производства следствия9.
В ст. 296 УУС упоминалось, что «наблюдение за следственными действиями лежит на обязанности того прокурора, в ведомстве коего они должны быть произведены, хотя бы действия эти относились к преступному деянию, совершенному вне округа суда, при коем прокурор состоит».
При осуществлении надзора прокурор имел право на ознакомление с материалами дела путем изучения письменного производства следствия и тех письменных актов, представляемых ему следователем (прокурор не имел право истребовать материалы дела к себе для ознакомления, кроме сведений о положении арестантского дела). Следователь обязывался направлять прокурору или его товарищу сведения обо всех важнейших действиях следствия: о начатии следствия (ст. 263 УУС), в течении трех дней о принятии дела к производству (ст. 296-1 УУС), о приостановлении производства следствия (ст. 277 УУС), о применении меры пресечения в виде заключения под стражу (ст. 283 УУС) и о невозможности избрания этой меры пресечения (ст. 284 УУС), об отказе в производстве следствия (ст. 309 УУС), об отказе в производстве следствия при явке с повинной (ст. 310 УУС), о выявлении вновь открытого преступления (ст. 314 УУС), материалы об умственно отсталых или психически больных (ст. 353 и 356-2 УУС), о дознании через окольных людей (ст. 455 УУС). Прокурор изучал письменное производство полностью после того, как оно закончено производством дела и прислано ему следователем (ст. 478 УУС). Прокурор также лично присутствовал при производстве следственных действий (ст. 280 УУС).
После введения в действие Судебных уставов различными нормативными актами полномочия прокуроров по отношению к следователям стали расширяться. Статьей 23 Временных правил от 15 марта 1866 г. на судебных следователей была возложена обязанность представлять прокурору периодические отчеты о своей деятельности. По Циркуляру Министерства юстиции от 2 октября 1869 г. № 192 все прекращенные следственные производства хранились в ведении прокурорского надзора.
13 мая 1871 г. были утверждены Правила о доставлении судебными следователями тех мест, где Уставы 20 ноября 1864 г. введены в полном объеме, сведений о производящихся у них делах10, где в частности говорилось: все судебные следователи обязаны доставлять в департамент Министерства юстиции по каждому возникшему у них после 30 июня 1871 г. делу особые уведомления: одно - о начатии дела, а другое - об окончании следствия. «Первое из них одновременно с начатием производства следствия и во всяком случае никак не позднее трех дней со времени действительного приступа к производству оного, а второе - одновременно с окончанием следствия». За несвоевременное представление уведомлений и неправильное обозначение в них требуемых сведений, а равно неточное включение в протоколы допросов указанных судебно-статистических о каждом подсудимом данных и другие отступления от правил виновные в этом судебные следователи несли ответственность на основании ст. 417 Уложения о наказаниях.
Как указывалось в одном из ведомственных актов, чины прокурорского надзора обязаны доносить по начальству в порядке подчиненности до министра юстиции включительно обо всех происшествиях, которые по своему характеру или по сопровождающим их обстоятельствам обращают на себя внимание прокурорской власти или вызывают с ее стороны принятие чрезвычайных мер11.
Первоначально внутренний распорядок в прокуратуре регулировался утвержденными царем правилами, общими для всех судебных установлений, но со временем основным источником его регулирования становятся циркуляры министра юстиции. Иногда этими циркулярами решались и важные вопросы устройства прокуратуры. С целью единообразного ведения делопроизводства и переписки во всех органах прокуратуры в 1896 году
был издан специальный наказ министра юстиции. Он устанавливал правила регистрации документов, порядок ведения отчетности, хранения дел, вещественных доказательств и т.д., поскольку делопроизводство в прокуратуре, являвшейся важнейшим органом судебной и судебно-административной информации правительства, имело немаловажное значение. Из года в год рос объем «бумажной» работы прокуратуры. И все же, несмотря на обилие бумаг, деятельность прокуратуры в этот период уже не носила того формального характера, который был присущ ей до судебной реформы12.
19 мая 1871 г. император Александр II утвердил «Мнение» Государственного совета «О порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений»13. Целью этого закона было «с одной стороны предоставить судебной власти содействие жандармских чинов по обнаружению преступлений, а с другой - установить порядок действий сих чинов по производству дознаний, согласованных с Судебными Уставами 20 ноября 1864 года Узаконений взамен преподанных в прежнее время корпусу жандармов». В Устав уголовного судопроизводства Закон вошел как ст. 1035-1035 (33). Жандармские чины и полиция обязывались уведомлять лиц местного прокурорского надзора (прокурора окружного суда и участкового его товарища) о всяком злоумышлении, заключающем в себе признаки государственного преступления (ст. 1035). Производство дознаний офицеры Отдельного Корпуса Жандармов начинали как по предложению лица прокурорского надзора, так и по непосредственному их усмотрению, но в этом случае были обязаны немедленно уведомлять прокурора «о приступе к дознанию». Протоколы дознаний поступали к Прокурору судебной палаты, который передавал их министру юстиции14.
По правилам 1 сентября 1878 г. «чины прокурорского надзора, получая только для сведения копии постановлений о заарестованных лиц, никакого участия в распоряжениях по оным не принимают».
Как указывалось в литературе, значительное ограничение прокурорского надзора за законностью уголовного преследования государственных преступлений и возможности их реализации произошло после гибели императора Александра II в 1881 году. Изданное
14 августа 1881 г. «Положение о мерах по охранению государственного порядка и общест-
венного спокойствия» поставило прокуратуру в определенную зависимость от местных властей15. Статья 17 Положения предоставила право губернаторам требовать от прокурора представления для просмотра отдельного следственного производства или дознания на срок до двух недель. Статья 21 предоставляла полиции и жандармерии право без санкции прокурора производить обыски и выемки во всех без исключения помещениях, задержания на срок до двух недель по подозрению в причастности к государственным преступлениям. Примечание к ст. 21 обязывало препровождать к прокурорскому надзору копии со всех постановлений об аресте, состоявшегося на основании этого закона16. Таким образом, прокуратура лишь уведомлялась о действиях полиции и жандармерии. Таким образом, «прокурорский надзор не всегда имел возможность успешно осуществлять принадлежащие ему по закону права и вынужден был подчас пассивно относиться к таким действиям административных властей, которые не были основаны на законе»17.
По УПК РСФСР 1923 года прокурору не позднее суток сообщалось о приступлении органа дознания к производству дознания по делам, где обязательно производство предварительного следствия (п. 1 ст. 96), о приступлении следователя к производству следствия (ст. 109), в течение 24 часов об отводе следователя (ч. 2 ст. 122), о принятии мер пресечения (ст. 146, ст. 160). Кроме этого, в наблюдательном производстве отмечалось продление срока производства расследования (ст. 116)18. Следователь, ас 1936 года прокурор получил право знакомиться со всеми материалами дознания в любой момент и по любому делу давать указания органам дознания и предлагать им провести те или иные действия.
В соответствии со ст. 118 УПК РСФСР 1923 года (в ред. 16 октября 1924 г.19) надзор за производством предварительного следствия осуществлялся прокурором, который знакомился с актами предварительного следствия, при этом он был вправе давать указания следователю о направлении и дополнении следствия. Указания, сделанные прокурором, были обязательны для следователя. Прокурор мог истребовать от следователя производство по делу только в тех случаях, когда без этого не представлялось возможным разрешить принесенную жалобу (ст. 219).
Большие дебаты по поводу необходимости надзорного производства развернулись на
страницах Еженедельника советской юстиции в 1924 году. В частности, в статье Смородова «О низовом советском аппарате» указывалось, что наблюдательные производства, этот «осколок от делопроизводства дореволюционных прокуратур», в настоящее время не достигают своей цели «действительного надзора за ходом следствия и дознания, ибо в подавляющем большинстве содержат в себе одну обложку с одной-двумя бумажками о приступе к следствию и мере пресечения» и что необходимо «хотя бы на время отказаться от такой роскоши, как наблюдательное производство»20. В статье Назарова говорилось о сложности и трудоемкости проведения помощником прокурора наблюдательных производств и предлагалось их упразднить с введением «Реестра наблюдений по следственным делам»21.
При критике данной точки зрения указывалось, что периодическая цифровая отчетность следователей, личное ознакомление с материалами дел, доклады следователей носят периодический характер и не могут дать полное представление о производстве следствия. При этом говорилось о том, что само по себе безукоризненное ведение наблюдательных производств еще не есть надзор за следствием, а только является средством для надзора. Нельзя довольствоваться одними наблюдательными производствами, и в практике прокуратуры должны присутствовать периодические обозрения как отдельных следственных дел, так и всей совокупности находящихся в их производстве у следователя дел22.
Таким образом, имелось три предложения: 1) наблюдательные производства упразднить; 2) нынешние наблюдательные производства упразднить, заменив их «реестром»; 3) наблюдательные производства сохранить, уделив им большее внимание. При этом подчеркивалось, что наиболее эффективной будет работа прокурора с наблюдательными производствами, когда в производстве следователя будет не 100-150 дел, а 30-35 дел. Предлагаемый реестр с 28 графами по сути дела представляет собой суммированный реестр уголовных дел23. Но практика показала, что наблюдательные производства являются важным источником получения прокурором информации о законности производства расследования.
По УПК РСФСР 1960 года в наблюдательном (надзорном) производстве обычно находились копии следующих актов: о возбу-
ждении уголовного дела (ч. 3 ст. 112), принятии дела к производству (ч. 2 ст. 129), протокол задержания (ст. 122), о привлечении в качестве обвиняемого (ст. 144), об избрании меры пресечения (ст. 92), о приостановлении предварительного следствия и возобновлении предварительного следствия (ст. 195, 198), прекращении уголовного дела (ст. 209), обвинительное заключение (ст. 205), представление об устранении причин преступления и условий, способствующих их совершению (ст. 21-1), постановление о продлении срока следствия и содержания под стражей, о соединении и выделении уголовных дел. Помимо этого, в соответствии сп. 1 ст. 211 УПК РСФСР 1960 года прокурор имел право без каких либо ограничений требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установлении лиц, совершивших преступления.
В настоящее время в связи с тем, что прокурор лишился права на истребование материалов уголовного дела, ему предоставляется лишь возможность по мотивированному письменному запросу ознакомиться с материалами уголовного дела (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ). Поэтому основным средством прокурорского надзора стала проверка по копиям основных следственных документов, направляемых прокурору и находящихся в надзорном производстве. В нем в силу закона находятся копии следующих документов: постановления о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК), о принятии дела к производству (ч. 2 ст. 156 УПК), о привлечении в качестве обвиняемого (ч. 9 ст. 172 УПК), протокол задержания подозреваемого и постановление об освобождении подозреваемого (ч. 3 ст. 92, ч. 3 ст. 94 УПК), постановления о производстве осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, личного обыска, если эти действия были проведены без судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства (ч. 5 ст. 165 УПК), постановление об избрании меры пресечения и об отмене (изменении) меры пресечения (ст. 101, 110 УПК), постановление о выделении уголовного дела (ст. 154 УПК), постановление об отмене ареста на почтовотелеграфные отправления (ч. 6 ст. 185 УПК), постановления о приостановлении предварительного следствия (ч. 2 ст. 208 УПК) и возобновлении предварительного следствия или
дознания (ч. 3 ст. 211 УПК), постановление о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, в том числе в отношении лица, совершившего запрещенное законом деяние в состоянии невменяемости. Здесь же находятся все письменные указания прокурора, переписка по жалобам, выписки из уголовного дела, материалы назначаемых прокурором проверок. В последующем в надзорные производства включают акты суда по делу, жалобы и представления.
Законность производства расследования проверяется прокурором также при подписании статистических карточек на выявленное преступление (форма № 1) и о результатах расследования преступления (форма № 1.1), хотя это не предусмотрено законом.
В связи с тем, что многие вопросы прокурорского надзора за законностью производства расследования не регламентированы законом, необходимо издать совместный приказ Генерального прокурора РФ и руководителей тех министерств и служб, в состав которых входят подразделения дознания и предварительного следствия, с указанием на обязанность этих органов представлять прокурору копии соответствующих процессуальных актов.
1 Концепция судебной реформы в России. М., 1992. С. 57; Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 16-17.
2 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. С. 369-373, 402-404, 435, 446, 463 и др.
3 Ефремова Н. Н. Министерство юстиции Российской Империи (1802-1917). М., 1983; Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 15-16; Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993; Катаев К. А. Прокурор - гарант соблюдения прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве России. М., 2008. С. 92.
4 Далее-УУС.
5 Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1996. Т. 2. С. 377.
6 Викторский С. И. Русский уголовный процесс. М., 1997. С. 349-350.
7 Кони А. Ф. Приемы и задачи прокуратуры // Собрание сочинений: в 8 т. Т. 4. 1967. С. 172-173 и др.
8 Собрание узаконений. 1884. № 56. С. 437.
9 Фойницкий И. Я. Указ. соч. Т. 2. С. 390-391.
10 ПСЗ. Т. ХЬУ1. 1871. № 49596.
11 Циркулярный ордер Министерства юстиции 15 марта 1870 г. № 4739 (ст. 212).
12 Щербаков А. А. Прокуратура Ростовской области на рубеже веков. Ростов-на-Дону. 2000. С. 22-32.
13 ПСЗ. Изд. 2. Отд. 1-Т. ХЬУ1. № 49615.
14 О практике применения этого закона см: Оржехов-ский И. В. Самодержавие против революционной России 1826- 1880. М., 1982. С. 163-164; Казанцев С. М. Указ. соч. С. 174 и др.; Чельцов-Бебутов М. А. Курс уголовно-процессуального права. СПб., 1995. С. 795; Виленский Б. В. Судебная реформа и контрреформа в России. Саратов, 1969. С. 308-316; Троицкий Н. А. Безумство храбрых. Русские революционеры и карательная политика царизма. 1866-1882. М., 1978. С. 60.
15 Бриль Г. Г., Корняков А. А. Правовое регулирование прокурорского надзора в пореформенной России (вторая половина XIX века) // История государства и права. -2008. -№2. -С. 27.
16 Свод законов 1892. Т. 14. приложение 1.
17 Гредингер Ф. Прокурорский надзор за 50 лет. Пг., 1915. С. 39.
18 СУ РСФСР 1923. - № 7. - Ст. 106.
19 СУ РСФСР 1924. - № 78. - Ст. 784.
20 Еженедельник советской юстиции. - 1924. - № 21.
21 Еженедельник советской юстиции. - 1924. — № 43.
22 Лаговиер Н. О средствах надзора за следствием // Еженедельник советской юстиции. - 1924. — № 41.
23 Траскович Ф. К вопросу о наблюдательных производствах // Еженедельник советской юстиции. - 1924. -№48.
Статья поступила в редакцию 25 марта 2010 г.
