К дискуссии о соотношении дефиниций "механизм государства" и "государственный аппарат" Текст научной статьи по специальности «Право»

К ДИСКУССИИ О СООТНОШЕНИИ ДЕФИНИЦИИ «МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА» И «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

АППАРАТ»

TO THE DISCUSSION ON THE CORRELATION OF THE DEFINITIONS «MECHANISM OF THE STATE» AND «STATE

APPARATUS»

УДК 342.5

В.А. РЫЖИХ,

слушатель кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России, Россия, Москва) RizhVladimir@gmail.com

VLADIMIR A. RYZHIKH,

listener of department of state and legal disciplines (Academy of the Department of MIA of Russia, Moscow, Russia)

Аннотация: настоящая статья посвящена исследованию понятия и содержания дефиниции «механизм государства». Автор рассматривает широкий спектр вопросов, связанных с понятием терминов «механизм государства», «государственный аппарат» («аппарат государства»). Предпринята попытка обобщить сформировавшиеся на современном этапе развития юридической науки подходы ученых к вопросу о соотношении обозначенных терминов, что и выступило в качестве основной цели настоящей статьи. При этом автор не ограничился изучением только мнений специалистов в области теории государства и права. Приводятся также позиции специалистов отраслевых юридических наук, в том числе административного права, характеризующих механизм государства в рамках исследования управленческой системы, видов административно-правовых форм государственного управления, правового статуса исполнительных органов власти. Особое внимание уделено характеристике отдельных «материальных придатков» государственного аппарата. В частности, автор обосновывает неоднозначность подхода об отнесении полиции к таковым, подтверждая свои выводы положениями действующего российского законодательства. Автор приходит к выводам об отсутствии единообразия мнений относительно соотношения содержания терминов «механизм государства», «государственный аппарат» («аппарат государства») и выделения элементов механизма государства, а также о наличии узкой и широкой трактовки термина «механизм государства».

Ключевые слова: власть, механизм государства, механизм государственной власти, государственный аппарат, государственные предприятия, учреждения, организации, материальные придатки.

Для цитирования: Рыжих В.А. К дискуссии о соотношении дефиниций «механизм государства» и «государственный аппарат» // Проблемы правоохранительной деятельности. 2018. № 2. С. 64.

Abstract: this article is devoted to the study of the concept and content of the definition of «mechanism of the state». The authors consider a wide range of issues related to the notion of the terms «mechanism of the state «, «state apparatus» («apparatus of the state»). This paper provides an attempt to generalize the approaches of scientists, formed at the present level of the development of legal science, on the correlation of the indicated terms, which is the main aim of this article. At the same time, the authors do not confine themselves to studying only the opinions of specialists in the field of theory of state and law. There are also positions of specialists of branch legal sciences, including administrative law, which characterize the mechanism of the state in the framework of research on the management system, types of administrative and legal forms of state administration, legal status of executive bodies. Particular attention is paid to the description of certain «material appendages» of the state apparatus. In particular, the authors justify the ambiguity of the approach to assigning the police to such elements, confirming their conclusions by the provisions of the current Russian legislation. The authors come to the conclusion that there is no uniformity of opinions on the correlation of the terms «mechanism of the state», «state apparatus» («apparatus of the

state») and the separation of elements of the mechanism of the state, as well as the narrow and wide interpretation of the term «mechanism of the state.

Keywords: power, mechanism of the state, mechanism of state power, state apparatus, state enterprises, institutions, organizations, material appendages.

For citation: Ryzhikh V.A. To the discussion on the correlation of the definitions «mechanism of the state» and «state apparatus»// Problems of Law Enforcement Activity. 2018. № 2. P. 64.

Уже многие годы пристальное внимание российских и зарубежных ученых приковано к исследованию сущности механизма государства. Можно констатировать наличие значительного количества диссертационных исследований, научный интерес авторов которых привлекали различные составляющие механизма государства1. Несмотря на это, до настоящего момента учеными не выработано единого подхода относительно соотношения дефиниций «механизм государства», «государственный аппарат» («аппарат государства»). С определенной долей условности позволим себе говорить о сформированности нескольких подходов к данному вопросу. Первая группа авторов, в которую входят не только теоретики, но специалисты отдельных отраслей российского права, в частности, административного права, не проводят четкого разграничения исследуемых терминов, фактически отождествляя их. Более того, нередко в литературе встречается общая конструкция «механизм (аппарат) государства». Например, она используется в научном обороте известного теоретика В.С. Нерсесянца, по мнению которого механизм (аппарат) государства представляет собой систему органов власти, учреждений и должностных лиц, наделенных в установленном законодательством порядке государственно-властными полномочиями2. По данным на конец 2017 года численность работников федеральных органов государственной власти составила 521 тыс. чел., а органов государственной власти субъектов Российской Федерации

1 Григонис Э.П. Механизм государства: теоретико-правовой аспект: дис. ... д-ра юрид. наук. - Санкт-Петербург, 2000. 430 с.; Хесин Б.Л. Механизм современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2001. 200 с.; Гареева Ф.Г. Государственный аппарат российского государства: возникновение, становление, перспективы развития (историко-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук.

- Казань, 2003. 188 с.; Микшта Д.А. Государственный аппарат в политической системе общества: дис. ... канд. юрид. наук.

- Омск, 2009. 195 с.; Самойлюк РН. Методы осуществления государственной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2013. 154 с.; Иванченко Ю.А. Сущность, механизм и формы правовой легатимации государственной власти: дис. . канд. юрид. наук. - Москва, 2015. 180 с.

2 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник для вузов. - Москва: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2018. 560 с.

- 192,8 тыс. чел. [1]. Все они, в конечном итоге, в различных формах участвуют в реализации тех либо иных государственных функций. Именно поэтому нередко авторы подчеркивают, что деятельность органов государственной власти призвана обеспечивать практическое проведение в жизнь государственной политики3.

Общая конструкция механизм (аппарат) государства или государственный аппарат (механизм) встречается также в трудах Р.В. Енгибаряна, Ю.К. Краснова, Е.Г. Лукьяновой4, Е.В. Ковряко-вой [2, с. 77-90] и др. В учебнике под редакцией В.Д. Перевалова механизм (аппарат) государства определяется как специально сформированная, постоянно действующая иерархическая система государственных органов, учреждений и должностных лиц, призванных осуществлять государственную власть, выполняя государственные задачи и функции5.

На целенаправленный характер деятельности органов государственной власти, иерархичность управленческой системы в контексте исследования сущности государственного управления, видов его административно-правовых форм, а также правового статуса исполнительных органов власти указывают многие специалисты отраслевых наук, в том числе административно-правовой науки (например, А.Н. Миронов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, В.Я. Кикоть)6.

3 Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. - 2 е изд., перераб. и доп. - Москва: Норма: ИНФРА-М, 2018. 704 с.

4 Енгибарян Р.В. Теория государства и права: учебное пособие / Р.В. Енгибарян, Ю.К. Краснов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - Москва: Норма: ИНФРА-М, 2018. 560 с.; Лукьянова Е.Г. Теория государства и права. Введение в естестенно-пра-вовой курс: учебное пособие. - Москва: Норма: ИНФРА-М, 2018. 208 с.

5 Теория государства и права: учебник / отв. ред. В.Д. Перевалов. - 4-е изд., доп. - Москва: Норма: ИНФРА М, 2018. 496 с.

6 Миронов А.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2018. 320 с.; Россинский Б.В. Административное право и административная ответственность: курс лекций. - Москва:

Норма: ИНФРА-М, 2017. 352 с.; Административное право зарубежных стран: учебник / [В.Я. Кикоть и др.]; под ред.

В.Я. Кикотя, Г.А. Василевича, Н.В. Румянцева. - Москва: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015. 431 с.

При беглом ознакомлении с учебным пособием, подготовленным А.А. Акмаловой, В.М. Капи-цыным, может сложиться ощущение, что авторы идут по первому пути, рассматривая исследуемые категории «механизм государства» и «государственный аппарат» в качестве синонимов. Однако более детальное изучение содержания его различных параграфов свидетельствует об ином. Авторы трактуют механизм государства как властно-институциональный компонент государства. Наряду с системой властных и принудительных органов, учреждений в его структуре авторы выделяют консультативные и совещательные органы, а также функции государства в целом, функции органов государственной власти. Далее А.А. Акмалова и В.М. Капицын отмечают, что аппарат государства является частью механизма государства, в узком смысле представляя собой совокупность должностей управленческих кадров органов государственной власти. Авторы резюмируют, что при рассмотрении понятия «механизм государства» необходимо проводить четкое разграничение двух групп его компонентов: а) компонентов, которые отождествляются с понятием только аппарата государства; б) компонентов, выходящих за рамки такого институционального подхода, когда в структуре механизма государства выделяют не только государственный аппарат (совокупность органов государственной власти и государственных органов), но и государственных предприятий, учреждений и организаций7. Практически аналогичное мнение обосновывается также в трудах других авторов, например, Л.А. Морозовой8 .

Представители данного направления справедливо констатируют, что «механизм государства» следует рассматривать в узком и широком значении. Развивая схожую по своему содержанию мысль, А.А. Воротников обращает внимание на то, что в широком смысле в механизм государства также входят так называемые «материальные придатки» государственного аппарата, называя среди них вооруженные силы, полицию, исправительные учреждения и др., посредством которых государственный аппарат осуществляет свою деятельность [3, с. 117-118]. Не вступая в заочную дискуссию, полагаем уместным дать несколько авторских комментариев по вопросу об отнесении полиции к числу «материальных придатков» государственного аппарата.

7 Акмалова А.А. Теория государства и права: учебное пособие / А.А. Акмалова, В.М. Капицын. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: ИНФРА-М, 2017. 322 с.

8 Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. -5-е изд., перераб. и доп. - Москва: Норма: ИНФРА-М, 2017. С. 131-132.

Во-первых, конституционно провозглашенный и реализуемый в России принцип разделения властей предполагает наличие в механизме государства самостоятельных и независимых органов государственной власти, в том числе исполнительных, призванных осуществлять полномочия по управлению государственными делами, включая административное правотворчество, внешнеполитическое представительство, различные виды административного контроля и др. [3, с. 22].

Во-вторых, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»9 МВД России названо одним из федеральных органов исполнительной власти. А согласно Указу Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 (ред. от 03.05.2018) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»10 на МВД России возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в миграционной сфере, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел. Обратим также внимание, что в рамках проводимой административной реформы функции в сферах, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ (их прекурсоров), а также функции в миграционной сфере являются относительно новыми для нашего министерства, появившимися в результате упразднения двух иных федеральных органов исполнительной власти11. Согласимся с точным замечанием И.А. Василенко, что основной целью административной реформы является повышение эффективности деятельности и совершенствование качества решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти [4, с. 13].

9 Собрание законодательства РФ. 2018. № 21. Ст. 2981.

10 Собрание законодательства РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614.

11 См.: Указ Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 156 (ред. от 15.05.2018) «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.

Обозначенное направление реформирования в системе исполнительной власти было обусловлено рядом причин. В частности, первый принципиальный момент, на который справедливо обращено внимание В.П. Сальниковым и В.А. Силантьевой, состоит в том, что сотрудники существовавшей ранее ФМС России не были правомочными осуществлять розыск и задержание незаконных мигрантов. Поэтому на практике у них возникала вынужденная необходимость обращаться к сотрудникам МВД России [5, с. 15]. Уже через полгода после названного перераспределения функций федеральных органов исполнительной власти министр внутренних дел В.А. Колокольцев констатировал, что происходит процесс упорядочения миграционных потоков, повышения их прозрачности, а также сокращения количества нарушений миграционного законодательства [6].

Более того, передача МВД России полномочий в миграционной сфере была связана с необходимостью исключения дублирования контрольных полномочий различных ведомств в отношении оценки законности режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашего государства. Именно в этот период в условиях сложной геополитической ситуации наблюдалось значительное увеличение потоков незаконных мигрантов, и, как следствие, увеличение количества лиц, в отношении которых применено административное выдворение, депортация за пределы Российской Федерации. Учитывая актуальность и значимость названных аспектов, в последние годы они все чаще составляют

предмет самостоятельных научный изысканий [7, с. 58-65; 8, с. 43-49].

В-третьих, в ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 07.02.2011 № З-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О полиции»12 содержится однозначное определение места полиции в механизме современного российского государства. Полиция является «составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел». По нашему мнению, в сегодняшних реалиях не в полной мере корректно использовать в отношении полиции конструкцию «материальный придаток» государственного аппарата.

Резюмируем, что на современном этапе развития юридической науки учеными не выработано единого мнения относительно трактовки понятий «механизм государства» и «государственный аппарат» («аппарат государства»), а также их соотношения. Полагаем, что не является безусловным авторский подход, при котором происходит абсолютное отождествление данных терминов. Как мы смогли пронаблюдать, их смысловая нагрузка и содержание не совпадают в полной мере, поскольку механизм государства в широком смысле представляет собой совокупную систему наделенных государственно-властными полномочиями органов государственной власти, государственных органов (государственный аппарат), а также государственных предприятий, учреждений и организаций, создаваемых и функционирующих в целях реализации различных государственных функций.

12 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

Литература

1. Официальная статистика // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. Режим доступа - URL: http://www.gks.ru

2. Коврякова Е.В. Концепции представительных систем и их практическое воплощение в государственном механизме // Lex russica. 2016. № 11. С. 77-90.

3. Канунникова Н.Г. К вопросу о теоретических аспектах государственного управления // Административное право и процесс. 2017. № 12. С. 20-23.

4. Винокуров В.А. Тупик административной реформы и пути выхода из него // Административное право и процесс. 2017. № 10. С. 11-14.

5. Сальников В.П., Силантьева В.А. Правовое регулирование миграционных процессов в России // Миграционное право. 2017. № 3. С. 13-17.

6. Выступление В.А. Колокольцева о мерах по противодействию незаконной миграции [Электронный ресурс]. Режим доступа - URL: https://nnils.livejournal.com/3354768.html

7. Болгова В.В., Новопавловская Е.Е. Правомерные цели и принципы миграционной политики в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. 2018. Т. 1. № 2. С. 58-65.

8. Удальцов А.А., Новопавловская Е.Е., Лясович Т.Г. Тенденции защиты прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации посредством конституционного судопроизводства // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД. 2016. № 3 (71). С. 43-49.

= References =

1. Oficial'naya statistika // Oficial'nyj sajt Federal'noj sluzhby gosudarstvennoj statistiki [Ehlektronnyj resurs]. Rezhim dostupa -URL: http://www.gks.ru- URL: http://www.gks.ru

2. Kovryakova E.V. Koncepcii predstavitel'nyh sistem i ih prakticheskoe voploshchenie v gosudarstvennom mekhanizme // Lex russica. 2016. № 11. S. 77-90.

3. Kanunnikova N.G. K voprosu o teoreticheskih aspektah gosudarstvennogo upravleniya // Administrativnoe pravo i process. 2017. № 12. S. 20-23.

4. Vinokurov V.A. Tupik administrativnoj reformy i puti vyhoda iz nego // Administrativnoe pravo i process. 2017. № 10. S. 11-14.

5. Sal'nikov V.P., Silant'eva V.A. Pravovoe regulirovanie migracionnyh processov v Rossii // Migracionnoe pravo. 2017. № 3. S. 13-17.

6. Vystuplenie V.A. Kolokol'ceva o merah po protivodejstviyu nezakonnoj migracii [Ehlektronnyj resurs]. Rezhim dostupa - URL: https://nnils.livejournal.com/3354768.html

7. Bolgova V.V., Novopavlovskaya E.E. Pravomernye celi i principy migracionnoj politiki v praktike Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii // Vestnik Volzhskogo universiteta imeni V.N. Tatishcheva. 2018. T. 1. № 2. S. 58-65.

8. Udal'cov A.A., Novopavlovskaya E.E., Lyasovich T.G. Tendencii zashchity prav i svobod inostrannyh grazhdan i lic bez grazhdanstva v Rossijskoj Federacii posredstvom konstitucionnogo sudoproizvodstva // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD. 2016. № 3 (71). S. 43-49.

(статья сдана в редакцию 02.06.2018)