CC BY
190
№ 3 (27) 2012 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Кошиков Арман Болбакович,
ведущий научный сотрудник НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, кандидат юридических наук
к анализу результатов правового мониторинга законодательства в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности
Руководством страны уделяется серьезное внимание дальнейшему развитию строительной отрасли Казахстана. На эти цели выделяются значительные бюджетные средства. Так, в 2011 году объем строительных работ составил более 2 трлн. 82 млрд. тенге. Кроме того, в Послании народу «Социально-экономическая модернизация - главный вектор развития Казахстана» Глава государства H.A. Назарбаев поручил Правительству принять новую программу «Доступное жилье-2020», обеспечив ее финансирование из республиканского бюджета. Поэтому от эффективности принимаемых мер по противодействию коррупции в рассматриваемой сфере зависит успешная реализация поставленных задач. В выступлении председателя Агентства по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства (далее по тексту - «Агентство») на заседании Комиссии при Президенте Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией (11 мая 2012 г.) подчеркивалось, что в целом все преобразования, проводимые Агентством, направлены на устранение административных барьеров и сокращение процедур, как возможных коррупцио-генных факторов1.
вместе с тем, на вышеупомянутом заседании отмечалось, что сферы ЖКХ, строительства и землепользования остаются одними из наиболее подверженных коррупции.
В ходе работы, проведенный Центром правового мониторинга, выявлены дефекты в компе-тенционных нормах Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» (далее по тексту - «Закон»). Кроме того, необходимо указать на то, что при регулировании указанным Законом отдельных видов общественных отношений дублируются нормы других законодательных актов2.
Так, анализ компетенционных норм Закона свидетельствуют о наличии внутренних противоречий как в отдельных сферах полномочий субъектов государственного управления в области архитектуры, градостроительства и строительства, так и между сферами компетенций государственных органов в целом. Так, например, первоначальная концепция Закона предусматривала такое дискреционное по своему характеру полномочие, как «разработка, утверждение и введение в действие в установленном законодательством порядке нормативных правовых актов, нормативно-технических документов в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» (пп. 6 ст. 20). Однако, в связи с поправками, внесенными в Законы «Об административных процедурах» и «О частном предпринимательстве» касательно установления требований к проверяемым субъектам только на уровне законов, указов Президента и постановлений Правительства, роль уполномоченного органа должна была быть существенно скорректирована. Так, в соответствии с Законом от 5 июля 2011 года № 452-1У «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам пересмотра компетенции уполномоченных государственных органов и Правительства Республики Казахстан на принятие нормативных правовых актов, устанавливающих требования к проверяемым субъектам», сфера полномочий уполномоченного органа по делам архитектуры, градостроительства и строительства закреплялась лишь в пределах осуществления функций, возложенных «Законом, иными законами Республики Казахстан, актами Президента Республики Казахстан и Правительства
1 htp://wwwмds.gov.kz/ru/mdexphp?option=com_content&view=article&id=1169:-11-2012&catid=43:2010-04-23-12-02-43&Itemid=298
2 Более подробный анализ изложен в рамках аналитической справки по Закону Республики Казахстан от 16 июля 2001 года N 242 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан»
Республики Казахстан». Однако до настоящего времени каких-либо поправок в содержание вышеизложенного пп. 6 ст. 20 Закона не вносилось. Вместе с тем, высокая степень дискреционности полномочий указанного государственного органа также обусловлена наличием полномочия, закрепленного в пп. 5 ст. 20 Закона. Указанные выводы подтверждаются также результатами анализа правоприменительной практики, свидетельствующими о том, что уполномоченным органом по делам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности принимаются документы, не предусмотренные законом.
Уполномоченным органом на протяжении длительного периода принимались нормативные документы, содержащие в себе положения нормативно-правового характера: 1) Положение Министерства строительства от 30 июня 1994 г. № 7-5 «Положение о взаимоотношениях организаций - генеральных подрядчиков с субподрядными организациями»; 2) РДС РК 1.04-05-2003 «Положение о проектировании, порядке организации ритуального (похоронного) обслуживания населения и содержания кладбищ в населенных пунктах» (утверждены приказом Комитета по делам строительства от 26 мая 2004 года № 251); 3) РДС РК 1.03-02-2010 «Положение о заказчике-застройщике» (утвержден Приказом Агентства от 29 декабря 2010 года № 606); 4) СН РК 1.0300-2011 «Строительное производство. Организация строительства предприятий, зданий и сооружений» (утвержден Приказом Агентства от 29 декабря 2011 года № 536) и др. Так, в п. 5.СН РК 1.03-00-2011 предусмотрена обязанность предоставления документов, не предусмотренных законодательством Республики Казахстан. Необходимо указать, что если действие РДС РК «Положение о заказчике-застройщике» приостановлено на основании протеста Генеральной прокуратуры РК (от 14.11.2011 г. №2-7/235911) и письма Министерства юстиции РК (от 28.09.2011 г. №4-1-6/3Т-И-716), то указанные СН РК 1.03-00-2011 продолжают действовать. Необходимо также отметить, что несмотря на отмену вышеприведенного «Положения о взаимоотношениях организаций - генеральных подрядчиков с субподрядными организациями», в принятых позднее нормативно-технических документах указанный нормативный акт сохранял свое действие. Так, в утвержденных приказом Комитета по делам строительства от 20 января 2003 года № 21 СНиП РК 3.05-09-2002 «Технологическое оборудование и технологические трубопроводы» порядок передачи оборудования устанавливается
указанным «Положением о взаимоотношениях организаций-генеральных подрядчиков с субподрядными организациями РК». Необходимо отметить, что вслед за уполномоченным органом другие квазигосударственные субъекты сферы архитектурной, градостроительной и строительной деятельности принимают собственные акты, накладывающие на граждан дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством Республики Казахстан. Так, например, согласно приказу РГП «Государственная вневедомственная экспертиза проектов» от 08 июня 2009 г. № 30, при предоставлении материалов для проведения экспертизы заказчики должны руководствоваться следующей нормой: «все исходные материалы должны представляться в оригинале, или же по усмотрению заказчика (инвестора) или генерального проектировщика могут быть представлены в копиях удостоверенных надписью и печатью заказчика (инвестора), либо засвидетельствованных нотариально»3.
Значительная часть отношений, возникающих в процессе осуществления архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, законодателем отнесена к предмету регулирования технических нормативных документов. При этом, согласно п. 5 ст. 28 Закона, государственные нормативы в рассматриваемой области признаются «обязательными для соблюдения всеми субъектами архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, а также собственниками и пользователями объектов недвижимости в части их эксплуатации и содержания». Кроме того, с момента принятия Закона в неизменном виде действует редакция п. 6 ст. 28: «Государственные нормативы в области архитектуры, градостроительства и строительства являются основанием для вынесения в установленном законодательством порядке решений центральными и местными исполнительными органами, иными органами государственного управления и контроля по вопросам прав, обязанностей и ответственности субъектов архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.». Таким образом, на протяжении длительного времени существует явное противоречие вышеизложенных норм рассматриваемого Закона как Закону «О нормативных правовых актах» (часть первая п. 1 ст. 38), так и Конституции Республики Казахстан (пп. 1, 2 ст. 61). В связи с этим обращаем внимание на необходимость скорейшего законодательного разрешения вопросов соотношения системы нормативно-технического регулирования, предусмотренной Законом, и системы нормативно-правового регу-
3 Отметим, что указанное предприятие было организовано на базе упраздненного Департамента государственной вневедомственной экспертизы проектов в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 января 1996 года № 88 «О совершенствовании архитектурно-градостроительного контроля в Республике Казахстан».
№ 3 (27) 2012 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
2
лирования, закрепленной в Законе «О нормативных правовых актах».
Системный характер противоречий в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, свидетельствует о недостаточности законодательного регулирования, обусловленной несоответствием концепции рассматриваемого Закона современным требованиям. Анализ вышеизложенных и иных подобных дефектов законодательства в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности свидетельствует о том, что в настоящее время Закон не выполняет функцию базового отраслевого закона, возглавляющего иерархию нормативных актов в указанной сфере. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемой Закон, занимая верховенствующее положение в системе «строительных» нормативных актов, должен выполнять не только регулятивные функции, но и другие возложенные на него «обязанности». Речь здесь идет об организационных задачах, которые призван решать базовый отраслевой закон по отношению к иным видам «специальных» нормативно-правовых актов. Применительно к специфике рассматриваемой сферы можно утверждать, что с учетом охвата в наименовании действующего Закона взаимосвязанных, но в той же мере самостоятельных направлений как архитектурная, градостроительная, строительная деятельность, мы вправе ожидать от него выполнения функции организующего начала, центра, ядра всего нормативного массива.
К настоящему времени автор может предположить, что в сфере ведомственного нормотворчества Республики Казахстан наблюдается тенденция, если не по обходу базовых отраслевых законов, то, по крайней мере, игнорирования со стороны уполномоченных органов роли подобного рода законов. Указанные явления становятся все более отчетливыми при анализе результатов мониторинга не отдельного Закона, а при мониторинге системы законодательства в той или иной сфере общественных отношений.
Так, 2 ноября 2011 года было принято Постановление Правительства № 1278 «Об утверждении Правил приемки построенного объекта в эксплуатацию собственником самостоятельно и формы акта приемки построенного объекта в эксплуатацию собственником самостоятельно». При этом указанный подзаконный акт был принят на основании Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан», а не на основании и соответствии со «специальным» Законом «Об индивидуальном жилищном строительстве». Указанный факт не относится к роду технических ошибок стилистического характера, так как в целях принятия вышеупомянутого подзаконного акта статья 74 Закона
была дополнена Законом Республики Казахстан от 5 июля 2011 года № 452-1У пунктом 4, закреплявшим соответствующее «прямое» полномочие. Результатом дальнейшего следования указанной логике является вопрос о фактической роли Закона «Об индивидуальном жилищном строительстве» в системе законодательства в рассматриваемой сфере... Иными словами, если указанный закон продолжает действовать, то по отношению к нему Закон «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» можно было бы назвать «зонтичным», так как сохранение подобной структуры системы законодательства предполагает, что под его базовыми концептуальными нормами можно развернуть уже специальные отраслевые законы.
Необходимо отметить, что на верность вышеизложенного предположения указывает изучение практики законопроектной деятельности и иных уполномоченных органов. Так, например, в результате реализации поручений Главы государства, изложенных в Послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана, г. Астана, 28 января 2011 года «Построим будущее вместе!», была разработана и принята принципиально новая программа занятости, имеющая стратегический характер. В свою очередь, пункт 8 Программы изначально предусматривал в Плане мероприятий по реализации Программы внесение изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам занятости и социальной защиты населения». Вместе с тем, Законом Республики Казахстан от 27.06.2011 года № 444-1У «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам занятости и социальной защиты населения» не было предусмотрено внесение соответствующих поправок в перечень принципов и направлений государственной политики в сфере занятости. Статья 4 базового Закона в сфере занятости Республики Казахстан, посвященная данным вопросам, до настоящего времени изложена в редакции Закона Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 222!
Действительно, для поддержания правопорядка в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности первостепенное значение имеет стройная иерархическая выверенная система нормативных регуляторов. С другой стороны, не менее верным является и допущение наличия дефектов в отдельных видах нормативных регуляторов, которые возникали и могут возникать вследствие действия разного рода факторов. Однако выгодным отличием нормативно-правового регулятора является наличие так называемых «системосохраняющих механизмов» в тех или иных отраслях законодательства, включающих в
себя соответствующие принципы и задачи отраслевого права, отраслевые коллизионные и пробельные правила, правовые презумпции, преюдиции и т.п.4. Безусловно, указанный механизм должен был быть закреплен в рамках базового отраслевого закона в качестве реальной гарантии преодоления всевозможных дефектов в сфере, где можно наблюдать воочию переплетение различного рода, вида и уровня нормативных регуляторов5.
Мацалада автордъщ Куцыцтыц мониторинг орталыгында жург1зген зерттеулертщ б1рцатар нэтижелер1 бершген. Автордъщ niKipi бойынша, улттыцзацнама жуйеанде зац жобалау жумысын уйымдастыру мэселеамен байланысцан mepic багыт орын ала бастады.
Туйт свздер: цуцыцтыц мониторинг, зацнама жуйеа, нормативтЫ цуцыцтыц акттер сатысы.
В данной статье представлен ряд результатов исследований, проведенных автором в Центре правового мониторинга. По мнению автора в системе национального законодательства наметился ряд негативных тенденций, связанных с проблемами в организации законопроектной работы.
Ключевые слова: правовой мониторинг, система законодательства, иерархия нормативных правовых актов.
In a scientific paper presents the results of a study conducted at the Center for legal monitoring. In the system of national legislation identified negative trends that have arisen due to problems in the organization of legislative work.
Keywords: legal monitoring, legal system, the hierarchy of legal acts.
Арман Болбакулы Котиков,
F. Сапаргалиев атындагы мемлекет жэне FЗИ жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к.
Сэулет, кала курылысы жэне курылыс кызмет саласындаFы заннаманын кукыктык мониторинг нэтижелерш талдау
Котиков Арман Болбакович,
ведущий научный сотрудник НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, к.ю.н.
К анализу результатов правового мониторинга законодательства в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности
Koshikov Arman Bolbakovich,
leading research fellow of State and Law Research Institute named after G. Sapargaliyev, c.j.s.
To апа^е the results of the legal monitoring of legislation in the field of architecture, urban planning and construction activities
4 Несмотря на отсутствие в современной теории правового мониторинга цельной концепции о дефектах в системе законодательства, еще в советский период рядом автором достаточно четко очерчена структура системосохраняюще-го механизма законодательства, включающего конкретный перечень средств преодоления разнообразных деформаций. Указанное «ноу-хау» советской теории права, апробированное при решении ряда правоприменительных проблем в российском уголовном праве, может являться прочной основой для выстраивания иного подхода к процессу строительства национальной системы правового мониторинга. Подробнее о понятии «системосохраняющий механизм законодательства» см.: Заец А.П. Система советского законодательства (проблема согласованности). - Киев, 1987; Власенко Н.А. Логико-структурные дефекты системы советского права //Правоведение. 1991. - № 3. - С. 21-29.
5 В связи с этим возникает также вопрос о форме базового отраслевого нормативного правового акта, от решения которого зависит структура системы законодательства в соответствующей сфере. В интервью в газете «Казахстанская правда» генерального директора РГП «Госэкспертиза» Б. Ережепова отмечалось, что «главным отраслевым документом должен стать Строительный кодекс с техническими регламентами, соответствующими международным стандартам». Еще ранее в 2009 году в ходе интервью председатель Агентства С.К. Нокин, отмечая необходимость изучения опыта западных стран, в которых есть строительный кодекс, оговаривал, что на разработку строительного кодекса уйдет не меньше пяти лет. Не предрешая вопрос, ограничимся лишь констатацией того, что в действующей Концепции правовой политики указывается, что «следует использовать и другие инструменты, например, консолидацию, представляющую собой объединение норм права, регулирующих в одном законодательном акте определенные отношения».
