CC BY
28
Советское правительство неоднократно то запрещало, то разрешало частное предпринимательство. В статье даны результаты выполненного на основе архивных данных анализа одной из первых попыток либерализации частной инициативы в экономике СССР в начале послевоенных лет.
К 60-летию несостоявшейся налоговой реформы
И. А. ЧУДНОВ,
доктор экономических наук, В. А. ОСИПОВ,
кандидат исторических наук, Кемерово
E-mail: [email protected]
«...Правительство наказывает... за такие поступки, которые, если бы ему не вздумалось сделать их преступлениями, были бы совсем не противны законам. Запрещенный торг происходит... когда правительство определяет цены на рынках различным предметам. В таком случае по определенным ценам продаются на рынках одни только дурные товары, хорошие же продаются скрытым образом по цене возвышенной.
Для предупреждения или прекращения запрещенного торга правительство имеет два способа: первый состоит в уменьшении налога; второй - в затруднении торга посредством строжайшего надсмотра. Первый из сих способов гораздо легче, вернее и прибыльнее для правительства. Второй способ не столь верен в отношении к доходу, угнетателен для частных лиц и часто бывает сопряжен с жестокостью...
Несмотря на самый строгий присмотр и на самые жесткие постановления, запрещенный торг всегда будет продолжаться, если он представляет значительную выгоду».
Н. И. Тургенев. Опыт теории налогов, 1818 г.
Де-юре и де-факто
Проблема эффективного налогообложения частных предпринимателей стара как мир. Принято считать, что в СССР она отсутствовала. Действительно, отношение советской власти к частной собственности и предпринимательству в коммента-© ЭКО 2008 г.
166 ЭКО
Ь* fcl лМ
риях не нуждается. В. И. Ленин на сессии ВЦИК недвусмысленно дал понять: «Мы собираемся соблюдать грани между тем... что представляет собой злоупотребление нэпом, которое во всех государствах легально и которое мы легализовы-вать не хотим». Сторонники административной модели из Госплана, критикуя «рыночников» в середине 1920-х годов, говорили, что если дать частному капиталу развиться в дальнейшем, то он «может нас побить в условиях рыночной борьбы»1.
Господствующая идеология формировала свои способы экономического регулирования. «Нам нужен, - подчеркивал И. В. Сталин, - не всякий рост производительности труда.., а именно такой рост, который обеспечит систематический перевес социалистического сектора народного хозяйства над сектором капиталистическим». Соответственно и вопрос о частной собственности в советском праве «всегда был вопросом о пределах ее допущения». К середине 1930-х годов «вопрос о правоспособности частных предприятий, организаций и учреждений был полностью снят окончательной победой социализма»2.
С 1932 г. частная инициатива перестает существовать де-юре, но развивается и процветает де-факто, особенно в сфере торговли, услуг и бытового обслуживания. Действовавшие нормативные акты («Правила регистрации кустарей и ремесленников» 1936 г. и др.) ни в коей мере не могли охватить все многообразие частной деятельности. За их пределами она «регулировалась» УК РСФСР. Суды, за отсутствием других, чаще всего применяли универсальную в то время статью 107 (спекуляция).
Тыловое подполье
В военные годы частнопредпринимательская деятельность приобрела необычайный размах. Частник в значительной степени обеспечивал население продуктами (кроме хлеба), одеждой и промтоварами, используя как собственное производство, так и неисчерпаемые «резервы» социалистической экономики - бесхозяйственность и дефицит. ВЦСПС зимой 1943 г. вынужден был
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 248; Отечественная история. 1993. № 3. С. 27.
2 Сталин И. В. Сочинения. Т. 12. С. 79; Рубинштейн Б. М. Советское хозяйственное и гражданское право. М.: ОГИЗ, 1936. С. 63, 95.
констатировать, что «.значительная часть товаров, выдаваемых государством для снабжения рабочих и служащих, не доходит до потребителей и попадает в руки воров и спекулянтов»3.
К концу войны в стране сложилась прослойка людей, составивших на торговых, посреднических операциях и хищениях значительные состояния. Часть из них работала и реализовы-вала продукты своего труда по складывавшимся рыночным ценам (так называемые колхозные рынки в СССР не закрывались, несмотря на введение нормированного снабжения), другая -перепродавала товары из государственных фондов по повышенным ценам. Постановление ЦК ВКП(б) и Совета министров СССР от 14 декабря 1947 г., мотивируя необходимость проведения денежной реформы, подчеркивало, что «.спекулятивные элементы воспользовались наличием большого разрыва между государственными и рыночными ценами. для накопления денег в большом количестве в целях наживы за счет населения»4.
В военные и послевоенные годы частная инициатива реа-лизовывалась во всех сферах экономики, но более всего -в предприятиях бытового обслуживания, артелях и кооперативах, многие из которых были фактически частными предприятиями на основании фиктивных договоров. При этом предприниматель, делясь с кооперативом, основную часть прибыли оставлял себе. Частник мог от имени кооператива строить и оборудовать торговые помещения, приобретать средства производства и вести хозяйственную деятельность. Повсеместно в кооперативной сети продавались товары, принадлежащие частным лицам и производившиеся «лжекооперативами» или надомниками. В ателье и других предприятиях бытового обслуживания значительная часть работ (по России - до 60%) выполнялась без квитанций, на государственном оборудовании и сырье. Часть изделий затем уходила на рынок. Кооперативы и колхозы заключали договоры, весьма сомнительные с точки зрения закона, с перекупщиками на заготовку ими сельхозпродукции по доверенностям. В республиках Кавказа
3 Постановление ВЦСПС от 1 февраля 1943 г. «Об усилении борьбы профсоюзных организаций с расхищением и разбазариванием продовольственных и промышленных товаров».
4 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам (19171967). Т. 3. М.: Политиздат, 1968. С. 460.
и Средней Азии проявление частной инициативы носило массовый и повсеместный характер.
Попытки легализации
В первые послевоенные годы для частника было широчайшее поле деятельности. Товары народного потребления почти не производились или были крайне низкого качества, импорт отсутствовал. Остро стояли проблемы продовольственного снабжения, общественного питания. Частная инициатива могла в значительной степени ускорить дело восстановления и насыщения товарного рынка, вовлечь деньги из «кубышек» в легальный оборот, принести прибыль государству в виде налогов и пользу гражданам в виде товаров и услуг. Все это отчетливо сознавали финансовые работники на местах. К ним поступало большое количество предложений от предпринимателей, желавших легализоваться и работать, платя умеренные налоги без постоянного страха уголовных репрессий.
В регионах суммировали обращения, и в начале 1945 г. в Наркомат финансов (НКФ) СССР стали поступать многочисленные докладные и служебные записки от местных финансовых органов. С одной стороны, в них звучала озабоченность «активизацией частника», с другой - вносились предложения легализовать некоторые виды предпринимательской деятельности. В частности, начальник Управления налогов и сборов (УНС) Наркомата финансов Туркмении предлагал разрешить переработку масличных семян, производство для продажи на рынках головных уборов, одежды, белья, обуви, молочных изделий, хлеба, конфет и напитков. Его коллега из Киргизии, практически повторив вышесказанное, дополнил перечень готовыми блюдами - пельменями, пловом и пр. НКФ Узбекистана просил разрешить открытие частных караван-сараев, чайхан, столовых, торговлю хлебом и шашлыками. Наркомата финансов Армении сообщал, что в современных условиях кооперативная и местная промышленность не способна удовлетворить потребности населения и просил разрешить стекольный промысел, переработку шерсти и т. п. Аналогичные предложения поступали из РСФСР, Белоруссии, Грузии5.
5 ГАРФ. Ф. 8300. Оп. 11. Д. 220. Л. 26-44.
Народный комиссариат финансов СССР отреагировал быстро. Начальник Управления налогов и сборов Г. Л. Марьяхин известил республики о намерении войти в правительство с проектом изменений в «Правилах регистрации кустарей и ремесленников» 1936 г. В мае 1945 г. многие предложения республик были поддержаны, особенно в части производства и продажи одежды и обуви, мыла, галантереи, содержания постоялых дворов. После этого Г. Л. Марьяхин представил на рассмотрение коллегии Наркомфина соответствующий проект постановления. Предлагаемые меры мотивировались интересами стимулирования производства дефицитных товаров народного потребления, удовлетворением потребностей населения, созданием рабочих мест для инвалидов войны, пополнением доходной части бюджета.
В январе 1946 г. Управление налогов и сборов издает приказ № 70, согласно которому частники, ранее занимавшиеся нелегальным промыслом, должны были быть привлечены к налогообложению на общих основаниях, что фактически означало их легализацию. С другой стороны, тот же приказ предписывал одновременно привлекать их к уголовной ответственности. Данный документ, несмотря на его явную противоречивость, был продублирован приказом № 715 союзного Минфина «О выявлении лиц, занимающихся нелегальным кустарно-ремесленным промыслом и торговлей» за подписью заместителя министра Ф. А. Урюпина. В течение всего 1946 г. коллегия министерства откладывала рассмотрение этого важного вопроса.
Пока шли согласование и выяснение позиций, Министерство финансов РСФСР инициировало обсуждение «проекта Марь-яхина» на совещаниях начальников региональных отделов, признавших его «в основном правильным и своевременным». Аналогичную оценку дало Всероссийское совещание актива финансовых работников. Минфин РСФСР в соответствии с принятыми решениями разослал на места циркуляры, требующие проверить подсобные хозяйства предприятий, колхозы, кооперативы, артели на предмет выявления лиц, «занимающихся нелегальным. промыслом и торговлей». Параллельно было разрешено облагать налогами лиц, занимающихся выпечкой хлеба из покупной муки для продажи, торговцев
готовыми кушаньями, содержателей постоялых дворов и т. п.6 Принятые решения очевидно и прямо шли вразрез с идеологическими установками.
Победа социализма
В августе 1947 г., когда под флагом борьбы со спекулянтами, объявленными виновниками трудностей снабжения, полным ходом шла подготовка к денежной реформе и отмене карточек, Министерство финансов и Главное управление по делам кооперации внесли в Совмин СССР вопрос «Об извращениях в работе промысловой и потребительской кооперации». В октябре бюро Совмина поручает Министерству госконтроля провести масштабную проверку кооперативных органов по борьбе с частником. По сути, это был конец налоговой реформы, так и не успевшей по-настоящему начаться.
В докладных записках министру Госконтроля Л. З. Мехлису, его заместителю И. Е. Баранову, зампреду Совмина А. Н. Косыгину давалась развернутая картина «проникновения частника», «извращений и злоупотреблений». Кампания набирала обороты. Официальная пропаганда винила во всех трудностях снабжения спекулянтов, занявших временно пустующую нишу врагов социалистического строительства. Семена падали на благодатную почву, в инстанции и редакции шел поток писем и жалоб. Советский народ, как обычно, с энтузиазмом откликнулся на очередную погромную кампанию, выявляя не только спекулянтов, но и «притупивших политическую бдительность» руководителей: «Милиция спокойно созерцает, как спекулянты захватили рынки, а наши руководители засели в кабинетах и не хотят на денек превратиться в простого советского человека, который выносит на своих плечах все трудности»7.
Чего не было и, на наш взгляд, не могло быть - так это грамотного экономического анализа ситуации. Вместо этого по вовлеченным в кампанию ведомствам прошла серия приказов по «ликвидации частнопредпринимательской деятельности». Вопрос о частнике вышел на высокий политический уровень. В начале февраля 1948 г. А. Н. Косыгин направил
6 ГАРФ. Ф. 8300. Оп. 11. Д. 220. Л. 10.
7 ГАНО. Ф. П-4. Оп. 12. Д. 63. Л. 655.
СТРАНИЦЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ИСТОРИИ РОССИИ
В. М. Молотову записку о повторном рассмотрении вопроса на бюро Совмина. Свое заключение по деятельности Минфина дала Генеральная прокуратура. Интересовавший Л. З. Мех-лиса приказ № 715 был признан законным и полезным, за исключением п. 2 разд. 3, который одновременно с привлечением к уголовной ответственности разрешал налогообложение лиц, занятых нелегальным промыслом8.
Над Управлением государственных доходов Минфина (бывшее УНС) и главным образом над его начальником Г. Л. Марь-яхиным сгущались тучи. Последний как инициатор реформы был обвинен в том, что «скатился на позиции поддержки частника» и «дезориентировал местные органы». Попытки оправдания, ссылки на руководство, с которым согласовывались все решения Минфина, не принимались во внимание. «Частник» был далеко не единственной проблемой Министерства финансов. Серьезные просчеты в подготовке, массовые злоупотребления и технический брак в проведении денежной реформы 1947 г., фактический провал отмены карточной системы на периферии стоили поста министра А. Г. Звереву, которого 16 февраля 1948 г. на десять месяцев сменил А. Н. Косыгин. В воздухе отчетливо запахло «делом финансистов». Потеряли посты проявившие «политическую близорукость» Г. Л. Марьяхин и Ф. А. Урюпин.
В марте 1948 г. А. Н. Косыгин отменил приказ № 715 и другие документы, мешавшие бороться с частником. Завершающим аккордом стало постановление Совета министров СССР № 1229 от 14 апреля 1948 г. «О проникновении частника в кооперативы и предприятия местной промышленности». Руководители кооперативов «проявляли политическую слепоту», допускали «сращивание с частником». Совмин делал вывод, потрясавший основы государственного устройства: «В нарушение Конституции допускалась частная собственность на средства производства»9.
Постановление правительства было продублировано приказами Минфина и других вовлеченных в кампанию ведомств. Все крамольные приказы, циркуляры и инструкции «периода обсуждений» были отменены. В деле борьбы с частником были широко задействованы правовые инструменты. Верховный суд
8 ГАРФ. Ф. 5456. Оп. 50. Т. 2. Д. 3754. Л. 118; ГАРФ. Ф. 8300. Оп. 11. Д. 220. Л. 21-24.
9 ГАРФ. Ф. 5456. Оп. 50. Т. 2. Д. 3754. Л. 119-121.
СССР постановлением от 25 июня 1948 г. «О квалификации преступлений, связанных с проникновением частника...» значительно облегчил работу судей, до того проявлявших чудеса изобретательности. Стала шире применяться ст. 99 УК РСФСР, предусматривавшая ответственность за «изготовление, хранение и покупку с целью сбыта, а равно частный сбыт в виде промысла продукции, материалов, изделий, в отношении которых имеется специальное запрещение или ограничение». По применению данной статьи последовал ряд определений судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда СССР10.
Предприниматели, занимавшиеся приобретением, переработкой сырья и продажей своих изделий, привлекались как за занятие запрещенным промыслом (ст. 99 - до двух лет лишения свободы), так и за спекуляцию (ст. 107 - от пяти лет). Пленум Верховного суда СССР в специальном постановлении от 3 сентября 1954 г. «О судебной практике по делам о занятии запрещенным промыслом» указал, что применять указанные статьи в совокупности можно лишь в случаях, когда помимо занятия запрещенным промыслом лицо занималось скупкой и перепродажей товаров с целью наживы11.
Предпринимателям от этого легче не стало. В итоге все вернулось на круги своя: частник - в подполье, пустой прилавок - покупателю, деньги - в нелегальный оборот. Ещё в начале 1920-х годов А. И. Рыков и Г. Л. Пятаков в письме членам ЦК партии от 19 сентября 1923 г. предупреждали: «Решения, которые могут быть объяснены объективными политическими соображениями, диктуют необходимость принятия решений экономически явно неправильных.»12.
В июне 1949 г. постановление Совета министров СССР № 2883 ввело в действие «Правила регистрации некооперированных кустарей и ремесленников». Таковыми признавались портные, сапожники, часовщики, слесари, жестянщики, водопроводчики, столяры, плотники, электромонтеры, маляры,
10 Сборник действующих постановлений пленума Верховного суда СССР 1924-1951 гг. М.: Госюриздат, 1952. С. 17; Судебная практика Верховного суда СССР. 1949. № 3. С. 26.; 1950. № 1. С. 25.
11 Сборник действующих постановлений Пленума Верховного суда СССР, 1924-1957 гг. М., 1958. С. 32.
12 РГАСПИ. ф. 82. оп. 2. д. 540. л. 108.
печники, лудильщики, кровельщики, стекольщики, обойщики, переплетчики, парикмахеры, фотографы, полотеры, чистильщики обуви и извозчики. Они были обязаны регистрироваться в финансовых отделах и получать регистрационные удостоверения.
Новые правила запрещали какую-либо производственную деятельность для частных лиц: переработку сельхозсырья, производство предметов гигиены, пошив одежды и обуви из собственного материала. Под полный запрет попали выпечка хлеба, производство напитков, любая разновидность расфасовки, упаковки и других складских операций с покупными товарами. Запрещалось перевозить грузы и пассажиров на автомобилях, заниматься коммерческим посредничеством, содержание постоялых дворов, купален, весов, силомеров, проведение и устройство игр. Регистрационные удостоверения не выдавались двум и более лицам, занимающимся промыслом в одном помещении. Разрешалась лишь производственная деятельность по изготовлению мебели, искусственных цветов и музыкальных инструментов, а также художественные промыслы13.
Правила действовали около 30 лет. В середине 1970-х правительство вновь осознает необходимость их пересмотра. К тому времени частный сектор уже далеко вышел за пределы государственного регулирования, став органичной частью «теневой экономики».
* * *
Попытка либерализации частной инициативы в конце 1940-х годов дает богатую пищу для размышлений. Почему тогдашнее руководство заняло столь консервативную позицию? На первый взгляд, ответ очевиден - идеологические догмы оказались сильнее экономической целесообразности. Но это лишь на первый взгляд. Догмы у нас подчас оказывались весьма эластичными и хорошо приспосабливались к окружающей действительности. Военный комендант (а затем и до сих пор почетный гражданин) Берлина генерал Н. Э. Берзарин в приказе от 16 мая 1945 г. писал: «В интересах оживления хозяйственной деятельности и увеличения притока товаров на рынке
13 Правила регистрации некооперированных кустарей и ремесленников. М.: ОГИЗ, 1949.
для снабжения населения г. Берлина. приказываю: 1. Разрешить в г. Берлине частную свободную торговлю всеми товарами и не препятствовать ей»14.
В Берлине можно, а в Москве или Новосибирске с теми же целями - нельзя? Газета «Правда», говоря о денежной реформе в советском секторе Германии, напишет: «.денежная реформа должна создать широкие возможности для. использования частной предпринимательской инициативы, направленной на развитие мирного хозяйства»15. «Правда», в 1948 г. призывающая развивать частное предпринимательство, - не страшный сон марксиста, а политическая реалия.
После войны в идеологических догмах произошли явные изменения. Советская юридическая наука считала, что «.в СССР в условиях социалистического общества остатки допустимого законом мелкого частного хозяйства не могут порождать капитализм...». Это находилось в очевидном противоречии с В. И. Лениным, у которого мелкое хозяйство рождало капитализм ежедневно и ежечасно. Вождь был недалек от истины. Запретить частную инициативу - цель утопическая и недостижимая. «"Сухаревка" (огромная барахолка в Москве. - авт.) закрыта, .ее закрыть не трудно. Страшна "сухаревка", которая живет в душе и действиях каждого мелкого хозяина. Эту "сухаревку" надо закрыть. Эта "сухаревка" есть основа капитализма»16.
«Сухаревка» с честью выдержала испытание советской властью. Циклические попытки регулирования в 1936 г., 1949, 1961, 1976, 1986 г., каждая из которых была небольшой, но уступкой частнику, давали кратковременный результат. Миллионы частников «своей повседневной, будничной, невидной, неуловимой, разлагающей деятельностью осуществили те самые результаты, которые нужны буржуазии, которые реставрировали буржуазию»17. Новая российская буржуазия в 1990-е годы встала у власти и сама регулировала экономическую политику государства в своих интересах.
14 Коммунист. 1981. № 8. С. 72-73.
15 Правда. 1948. 24 июня.
16 Советское гражданское право. Т. 1. М.: Госюриздат, 1950. С. 344; Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 42. С. 158.
17 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 41. С. 27-28.
