CC BY
424
ИЗМЕНЕНИЯ В СТРАТЕГИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОТНОШЕНИИ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Мурат ЛАУМУЛИН
доктор политических наук, главный научный сотрудник Казахстанского института стратегических исследований (Алматы, Казахстан)
Введение
С момента распада СССР Центральная Азия (ЦА), как и все постсоветское пространство, стала частью «политической Европы», то есть попала в сферу геостратегических интересов ЕС. Одним из оснований для подобного геопо-
литического «расклада» стало членство всех постсоветских государств в ОБСЕ.
Стратегия и политика ЕС в отношении ЦА не затрагивают напрямую безопасности региона в традиционном, военностратегическом смысле, но способны опос-
редованно влиять на нее несколькими способами:
1) через общеевропейские институты (ОБСЕ, Еврокомиссия, Европарламент и др.);
2) через политику конкретных европейских держав (как правило, это Великобритания, ФРГ и Франция);
3) через такой военно-политический институт, как НАТО, в который входит большинство стран ЕС.
Говоря о центральноазиатской политике ЕС, следует отметить еще два важных момента.
■ Во-первых, Евросоюз, в отличие от США, Китая и даже России, единственный связанный с ЦА геополитический актор, который располагает полноценным концептуальным документом на этот счет — речь идет о Стратегии ЕС для Центральной Азии, принятой в 2007 году. Правда, вопрос об эффективности и результативности данной стратегии остается открытым.
■ Во-вторых, Евросоюз подчеркнуто (на концептуальном и практическом уровне) отдает предпочтение «мягкому давлению» перед традиционными методами геопо-
литической проекции силы. Впрочем, данный принцип используется не только в отношениях со странами ЦА, но и во внешнеполитической активности ЕС в целом.
Европейские политики искренне считают, что установление стабильных демократических и светских режимов в странах ЦА и Южного Кавказа (ЮК) позволит создать своего рода «пояс безопасности», отделяющий Европу от нестабильных регионов исламского мира. В целом же среди европейских аналитиков нет единого мнения о том, насколько ЦА действительно важна для ЕС.
Однако само собой разумеется, что страны ЕС активно поддерживают участие своих компаний, прежде всего энергетических, в разработке ресурсов региона, чтобы обеспечить бесперебойные поставки нефти и газа из республик ЦА1.
1 См.: Болгова И.В. Политика ЕС в Закавказье и Центральной Азии. Истоки и становление. М.: На-вона, 2008. 184 с.; Лаумулин М.Т. Стратегия Европейского союза в Центральной Азии: основные этапы и цели // Казахстан в глобальных процессах (Алматы, ИМЭП), 2009, № 2. С. 72—85; Малышева Д. Центральная Азия и Европейский союз // Россия и новые государства Евразии (ИМЭМО), 2010, №11. С. 24—34; Salvagni L.A. Quel role pour l’Union européenne en Asie centrale? // Le Courrier des Pays de l’Est, 2006, No. 1057. P. 17—29; Peyrouse S. Business and Trade Relationships between the EU and Central Asia // EUCAM Working Paper, June 2009, No. 1. 16 рр.
Стратегия ЕС для Центральной Азии как фактор безопасности
В первой половине 2007 года Германия в порядке очередности заняла пост председателя Совета ЕС. Одной из основных задач в повестке дня ее председательства стал пересмотр и переформулирование политики ЕС в ЦА2. В июне 2007 года Совет ЕС принял новый Стратегический документ по ЦА (подготовленный, в основном, германской сто-
2 См.: Туякбаева А.Б. Политика Германии в Центральной Азии. Алматы: КазНУ, 2009. 137 с. (на каз. яз.).
роной), в котором ясно отразились недостатки и положительные стороны европейской политики в регионе.
Документ, получивший название «ЕС и Центральная Азия: стратегия для нового партнерства», был представлен 31 мая 2007 года и рассчитан на период 2007—2013 годов. В нем отражены следующие цели ЕС в регионе:
1) обеспечение стабильности и безопасности его стран;
2) содействие сокращению бедности и повышению жизненного уровня в контексте программы «Цели развития тысячелетия»;
3) всемерное содействие региональному сотрудничеству как между государствами самой ЦА, так и между ними и ЕС, особенно в сфере энергообеспечения, транспорта, высшего образования и защиты окружающей среды3.
Стратегические цели ЕС и практические задачи по их достижению были сформулированы следующим образом.
1. Следует со всей серьезностью отнестись к угрозе исламского радикализма и помочь государствам региона (особенно Узбекистану) в укреплении их правоохранительных органов и в радикальных реформах всей системы безопасности.
2. Необходимо уделить значительно больше внимания Афганистану и его роли в экономике и безопасности республик ЦА, в то время как трансконтинентальная торговля должна развиваться по всем направлениям, а не только в направлении России и Европы.
3. Турция могла бы стать критически важным связующим звеном, обеспечивающим Европе возможность влиять на процессы в ЦА, и потому сотрудничество с Анкарой должно резко усилиться.
4. Необходимо укреплять сотрудничество с реформистскими силами в правительствах и парламентах государств ЦА.
В настоящее время европейские эксперты отдают себе отчет в возможности провала вышеупомянутой центральноазиатской стратегии ЕС: в Брюсселе все чаще говорят, что оценивать ее эффективность слишком рано и нужно запастись терпением, поскольку для достижения заметных результатов и укрепления взаимного доверия потребуется гораздо больше времени4.
Фактически ЕС не удалось достичь ни одной из поставленных еще в 1990-х годах стратегических целей: не устранена бедность, не сломлено сопротивление реформам, а положение с правами человека и уровень демократии остались на прежнем уровне. Кроме того, не защищены энергетические интересы ЕС.
В сфере безопасности ЕС также топчется на месте. Как считают сами европейские аналитики, ЕС должен, наконец, выступить в качестве серьезной силы, а не в образе «беззубого бумажного тигра»: в энергетической политике Европа должна вести себя более уверенно, а в области демократии — проявлять больше реализма5. Кроме того, ЕС мог бы
3 О предыстории вопроса см.: Эшмент Б. Региональная интеграция в Центральной Азии: взгляд из Европы // Центральная Азия: состояние и перспективы регионального взаимодействия. Материалы 6-й Алматинской международной конференции по безопасности. Алматы: КИСИ, 2008. С. 19—24.
4 См.: Стратегия Европейского союза для Центральной Азии. Три года спустя. Алматы: ФФЭ, 2010. 243 с.; EU-Strategie für Zentralasien. Drei Jahre danach. Almaty: FES, 2010. 243 S.
5 См.: Akiner Sh. Partnership Not Mentorship: Re-appraising the Relationship between the EU and the Central Asian States // The China and Eurasia Forum Quarterly (Stockholm, ISDP), 2010, Vol. 8, No. 4. P. 17—40; De Pedro N. The EU in Central Asia: Incentives and Constraints for Greater Engagement. В кн.: Great Powers and
теснее координировать свою стратегию с другими международными акторами, в частности с НАТО и ОБСЕ6.
Основной изъян в стратегии и практической реализации политики ЕС в ЦА — отсутствие единого скоординированного концептуального подхода (хотя бы на уровне крупных держав). Вместо этого мы видим спорадические попытки Берлина оформить стратегические интересы ЕС и выработать некое подобие единой политики, но при этом Г ерма-ния стремится соблюсти в первую очередь собственные интересы, которые выдаются за общеевропейские.
Ведущие европейские эксперты по ЦА в свое время представили Евросоюзу набор рекомендаций двух типов: общие стратегические и более узконаправленные технические7.
Стратегические аспекты сотрудничества ЕС и ЦА включают следующие направления.
1. Стратегия ЕС в новой редакции, по их мнению, могла быть запущена в 2011 году, когда должна была начать функционировать Европейская внешняя служба.
2. Очевидно, что в отношении ЦА для ЕС особенно актуальны проблемы безопасности (его собственная энергетическая безопасность и, как следствие, необходимость диверсификации энергетических поставок) и афганский вопрос. Эксперты не согласны с утверждением, что интересы ЕС в ЦА находятся в непримиримом конфликте с его моральными ценностями из-за того, что «функционирование» стран региона идет вразрез с декларируемыми Евросоюзом методами управления. По их мнению, у ЕС в сложившейся ситуации есть два пути: он может либо пожертвовать некоторыми из своих принципов, либо попытаться адаптироваться к сложным политическим условиям ЦА, выработав более реалистичные и эффективные методы.
3. Особое место в планах Евросоюза занимает сотрудничество с такой ключевой страной региона, как Казахстан, который также стремится укрепить связи с ЕС — эта задача документально закреплена в его стратегической программе «Путь в Европу». Председательство Казахстана в ОБСЕ в 2010 году и европейское направление многовекторной внешней политики страны открыли возможности для большей экономической и политической конвергенции с ЕС, в частности, путем укрепления отношений с Советом Европы. В ответ на озвученный Казахстаном курс на дальнейшее сближение с ЕС Брюссель выразил готовность качественно обновить двустороннее соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС). В данный момент ведутся переговоры о заключении нового соглашения.
Regional Integration in Central Asia: A Local Perspective / Ed. by M. Esteban, N. de Pedro. Madrid: Exlibris Ediciones, 2009. P. 113—135.
6 См.: Исаев К. Актуальные вопросы взаимодействия ЕС с государствами Центральной Азии в контексте председательства Казахстана в ОБСЕ // Analytic (КИСИ), 2009, № 2. С. 5—8; Isaev K. Current Issues of Interaction between the EU and Central Asian Countries in the Context of Kazakhstan’s Chairing of the OSCE // Central Asia’s Affairs (Almaty, KazISS), 2009, No. 2. P. 3—4.
7 См.: Emerson M., Boonstra J., Hasanova N., Laruelle M., Peyrouse S. Into Eurasia: Monitoring the EU’s Central Asia Strategy. Report of the EUCAM Project. Brussels: CEPS; Madrid: FRIDE, 2010. III+143 pp. [http:// www.ceps.be/book/eurasia-%E2%80%93-monitoring-eu%E2%80%99s-central-asia-strategy] (Русский перевод см.: Эмерсон М., Бунстра X., Хасанова Н., Лярюэль М., Пейруз С. К Евразии: мониторинг стратегии ЕС в Центральной Азии. Brussels: CEPS; Madrid: FRIDE, 2010. IV+172 pp. [http://www.eucentralasia.eu/fileadmin/ user_upload/PDF_RU/Final_Report_RU/Final_Report-RU.pdf|).
В то же время ЕС неизменно подчеркивает, что ожидает от Астаны серьезных политических решений и перемен, которые смогут позитивно повлиять на весь Центрально-Азиатский регион (ЦАР) (в частности, способствовать прорыву в развитии отношений ЕС с Узбекистаном) и станут большим стратегическим достижением.
4. Концепция регионального сотрудничества, применяемая ЕС в ЦА, должна быть пересмотрена. С точки зрения обеспечения своих геополитических интересов (например, в сфере энергетики, транспорта и безопасности) ЕС следует обратить более пристальное внимание на возможности, которые сулит сотрудничество государств ЦА со своим «дальним зарубежьем» (Восточной Европой, Россией, Китаем и Южной Азией). На практике ЕС уже применяет концепцию более открытого регионализма, но, в основном, через проекты, связывающие ЦА с «Восточным партнерством». По мнению стратегов ЕС, в дальнейшем это может способствовать выработке общей евразийской политической стратегии, призванной заменить собой ряд ныне существующих изолированных друг от друга элементов Европейской региональной политики соседства. Евразийская концепция, которая учитывала бы все основные политические силы континента, отлично вписывается в идею превращения многополярного динамичного мироустройства в новый мировой порядок, то есть может выйти далеко за рамки ЦА. Тем не менее остается очевидным, что данный регион всегда будет важнейшим пунктом пересечения различных политических и экономических интересов.
Технические аспекты.
1. ЕС намерен усилить дипломатическое присутствие в регионе; в свете принятого Лиссабонского договора этот процесс должен быть ускорен, с тем чтобы создать полноправные, адекватно укомплектованные представительства во всех пяти странах.
2. Создан и функционирует налаженный механизм дискуссий в области прав человека между ЕС и странами ЦА (как на официальном уровне, так и на уровне гражданского общества). Однако, как считают европейские аналитики, здесь необходим более решительный подход, чтобы эти диалоги не превратились в пустую формальность. Предлагается усилить взаимосвязь между конференциями с участием НПО и диалогами с официальными лицами. Согласно этой концепции негосударственные институты могли бы взять на себя постоянный мониторинг прогресса в области прав человека для европейских институтов.
3. Учитывая отсутствие у ЕС открытой повестки по демократизации ЦА, предлагается развивать инициативу «Верховенство закона».
4. Санкции в отношении Узбекистана, введенные после андижанских событий 2005 года, не принесли желаемых результатов и были отменены ради активизации отношений с режимом. В будущем, если в повестке вновь возникнет вопрос о введении санкций как против стран этого региона, так и против любых других государств, ЕС необходимо будет выработать более согласованный подход. Причем принятые решения должны безоговорочно исполняться, так как в противном случае репутация ЕС может оказаться под угрозой.
5. Еврокомиссии необходимо провести оценку эффективности программы «Эраз-мус Мундус», которая, возможно, не вполне соответствует центральноазиатским реалиям, а также пересмотреть содержание образовательной инициативы.
ЕС мог бы сфокусироваться на создании в ЦА кластера передовых и независимых образовательных центров и исследовательских институтов, а также на поддержке реформ школьного образования.
6. Европейские стратеги отмечают, что в ЦА существуют благоприятные условия для инвестирования в проекты стран верховья (которые были бы также выгодны и странам низовья), что позволило бы избежать возникновения межгосударственных «водных» конфликтов. ЕС так и не занял четкой позиции относительно существующих водных конфликтов в ЦА. Евросоюз мог бы более открыто высказаться в пользу крупных инвестиций в те проекты, которые были бы выгодны всем странам региона8.
7. ЕС в силах оказать техническую поддержку тем привлекательным с технической и экономической точки зрения инвестиционным проектам по наращиванию гидроэлектромощностей, которые были бы выгодны всем странам региона, и предоставить экспертную оценку оптимальных механизмов регулирования водных вопросов в ЦА. Кроме того, ЕС в альянсе с другими международными организациями должен регулярно обращаться к водной проблеме на политическом уровне.
Специальный доверительный грантовый фонд под эгидой ЕС позволил бы таким организациям, как Всемирный банк, Центр превентивной дипломатии ООН в ЦА и Азиатский банк развития (АБР), проводить необходимые расчеты и исследования для оптимизации проектов. Более того, в ЦА существует широкое поле возможностей для инвестирования в нейтральные инициативы, к которым можно отнести проекты по улучшению управления водными ресурсами, создание мини-гидроэлектростанций, развитие индустрии возобновляемых источников энергии и др.
8. В области энергетической политики ЕС ведет диалоги по широкому кругу вопросов с Казахстаном и Туркменистаном. Между ЕС и Туркменистаном подписан меморандум о взаимопонимании, который предусматривает покупку туркменского газа, необходимого для диверсификации энергетических маршрутов. Следует отметить, что, в то время как в политических кругах ЕС шли дискуссии по поводу различных маршрутов поставок энергосырья, Китай действовал гораздо более решительно, в сжатые сроки проложив трубопроводы из ЦА на свою территорию. Евросоюзу необходимо энергичнее вести переговоры и в ускоренном порядке согласовывать общую энергетическую политику; в противном случае ему грозит перспектива утратить позиции на мировой арене9.
9. Система транспортных коридоров и осей ЕС, проходящих через ЦА с востока на запад и с севера на юг, должна быть пересмотрена в соответствии со сложившимися реалиями трансконтинентального сообщения. Транспортный департамент Еврокомиссии совместно с Европейским инвестиционным банком (ЕИБ) могли бы начать предварительные переговоры с представителями программы «Региональное экономическое сотрудничество в Центральной Азии» АБР. Это необходимо для гармонизации в рамках этих двух программ сети транспортных коридоров, связывающих или способных связать Центральную и Восточную Азию с
8 См.: Крамер М. Интегрированное и ориентированное на устойчивость управление водными ресурсами. Потенциал сотрудничества между Германией и Центральной Азией. Алматы: Идан, 2010. 332 с.
9 См.: Azarch L. Central Asia and the European Union: Prospects of an Energy Partnership // The China and Eurasia Forum Quarterly, 2009, Vol. 7, No. 4. P. 55—72.
Европой. Существует также американская программа «Северная сеть поставок», направленная на развитие проходящих через ЦА маршрутов от портов Балтийского и Каспийского морей в Афганистан. Эти коридоры имеют стратегическое значение не только для ЕС, но и для России, КНР и США; совершенно очевидно, что все страны заинтересованы в согласованных действиях.
К настоящему моменту стратегия ЕС в ЦА, по большому счету, игнорировала необходимость пересмотра транспортной политики в регионе с учетом увеличивающихся товаропотоков и инвестиций в инфраструктуру региона из Китая. Рационализация всех обозначенных маршрутов в конечном счете может привести к созданию Центрального трансевразийского коридора. Это позволит создать оптимальный маршрут в ЕС, проходящий по югу России и Украине и пересекающийся в западной части Казахстана с коридором «Север — Юг». Для объединения усилий на этом направлении Еврокомиссия и ЕИБ должны начать консультации с Программой Центрально-Азиатского экономического сотрудничества (ЦАРЭС) и поддерживающими ее международными институтами. Заслуживает внимания и возможность сотрудничества с упоминавшейся программой «Северная сеть поставок».
10. Одна из приоритетных задач ЕС — обеспечение и поддержание безопасности и стабильности в ЦА, однако большинство проектов не затрагивают эту область напрямую. Самыми крупными проектами ЕС являются программа пограничного контроля БОМКА и программа по борьбе с распространением наркотиков КАДАП. Обе они достаточно успешно реализуются и получают положительные оценки; до недавнего времени они управлялись офисами ПРООН. Сейчас КАДАП переходит под контроль Европейского агентства по оказанию помощи, что позволит улучшить имидж ЕС как партнера стран региона.
Что касается обеспечения эффективности правоохранительных органов и/ или сил безопасности, то модель работы БОМКА применима и к другим секторам безопасности в регионе (по крайней мере, в Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане). Необходимо также расширять сотрудничество с похожими программами в Афганистане.
Кроме того, возможно сотрудничество с активно работающей в той же области ОБСЕ, а также привлечение ключевых стран — членов ЕС; очевидно, что обе стороны должны максимально координировать свои действия. Помимо дальнейшего развития этих программ Европе необходимо произвести ряд изменений в структуре управления.
11. С точки зрения технической помощи Брюсселю следует сосредоточиться на нескольких приоритетных направлениях, особенно учитывая тот факт, что 719 млн евро, выделенных для ЦА на семилетний период, явно недостаточно для каких-то ощутимых изменений во всех областях сотрудничества, обозначенных Стратегией. По-прежнему необходимо всеми силами добиваться реальной эффективности сотрудничества, а не гнаться за формальными показателями. Эксперты предлагают поддержать наметившееся смещение акцентов в сторону образовательных проектов.
12. В Кыргызстане и Таджикистане сохраняется наиболее острая потребность в донорской помощи. У ЕС есть определенные рычаги управления некоторыми процессами в этих странах: имеются в виду программы секторной бюджетной поддержки. При самом мрачном сценарии результатом финансового кризиса в Таджикистане может стать масштабная дестабилизация, и поэтому программы ЕС по поддержке социального сектора совершенно оправданы.
ЕС должен всячески способствовать согласованности работы других международных доноров. Так, помощь богатому нефтью Казахстану должна ограничиваться образовательными программами и проектами по поддержке гражданского общества, поскольку Астана вполне в состоянии самостоятельно оплачивать работу необходимых ей экспертов. Туркменистан и Узбекистан сейчас не проявляют особого интереса к программам ЕС; в этих странах следует сосредоточиться на образовательных проектах.
13. В ближайшее время размеры помощи ЕС странам ЦА будут удвоены, и вполне разумно было бы отследить эффективность работы программ в регионе за последние годы. Необходимо и далее сокращать предоставление грантов богатым нефтью Казахстану и Туркменистану, концентрируясь в основном на образовательных инициативах. Узбекистан должен проявить больше заинтересованности в сотрудничестве с ЕС, прежде чем можно будет увеличить объемы предоставляемой ему помощи.
Еврокомиссии необходимо создать доступную для ознакомления базу данных мониторинга эффективности проектов. Эксперты также считают важным административно отделить мониторинг от исполнения проектов, что поможет повысить объективность отчетов. Европейскому парламенту стоит более серьезно подходить к своим надзорным функциям по отношению к работе Комиссии в ЦА.
14. Эксперты рекомендуют Евросоюзу упростить процедуры поддержки институтов гражданского общества в ЦА.
Оценивая причины неудач политики ЕС в ЦА, европейские аналитики приходят к выводу, что проблема заключается в потере фокуса из-за слишком широкого обозначения стратегических интересов. Что же касается так называемых инструментов деятельности, то они представляют собой разнообразный и обширный набор нормативных целей и технических механизмов. ЕС не располагает потенциалом для осуществления жесткой политики безопасности и потому основывает свою стратегию в ЦА на содействии развитию нормативного мирового порядка с особым акцентом на защите прав человека (с точки зрения международных стандартов), региональном сотрудничестве и международных учреждениях.
Европейские стратеги отмечают, что ЦА — единственный регион на планете, к которому проявляют интерес все ведущие мировые акторы, прежде всего Россия, Китай, Южная Азия и Европа (при само собой разумеющемся политическом присутствии в регионе США).
Дифференцированный подход к странам Центральной Азии
ЕС и Казахстан
В Брюсселе исходят из того, что в настоящее время открываются уникальные возможности для углубления отношений между ЕС и Казахстаном. Цель такого сближения — добиться, чтобы экономическое развитие Казахстана шло в ногу с эволюционными про-
цессами в его общественной и политической сферах, что предполагает и более активное участие Республики в прогрессивной системе международных отношений10.
По мнению европейских экспертов, система власти в Казахстане представляет собой комплексную структуру и включает разнообразные группы с различными приоритетами. Тем не менее власти страны нацелены на модернизацию государства, а мультивекторная внешняя политика предусматривает и европейское направление. Кроме того, очевидно, что Казахстан всеми силами пытается уменьшить зависимость от соседей — России и Китая11.
Показателями интереса Казахстана к сотрудничеству с Европой можно считать программу внешней политики, принятую в начале 2009 года, а также председательство страны в ОБСЕ в 2010 году. Программа «Путь в Европу» представляет собой план действий, напоминающий по структуре документы ЕС12.
ЕС и Казахстан готовятся начать переговоры по новому соглашению о стратегическом партнерстве. Содержание этого соглашения можно качественно улучшить и приблизить к документам, заключаемым в формате Европейской политики соседства и «Восточного партнерства» (таким, как договор, подписанный ЕС с Марокко, а также соглашение с Украиной)13.
Основным отличием новых соглашений является то, что отныне они могут включать все компетенции ЕС, то есть сочетать оговоренные в предыдущих соглашениях компетенции Европейского сообщества со сферами внешней политики, безопасности, правосудия и внутренних дел. Однако на данном этапе перспективы в области торговли ограничены, так как Казахстан объединился в Таможенный союз с Россией и Беларусью. Подписание договора о свободной торговле между ЕС и Казахстаном станет возможным лишь в том случае, если он будет заключен со всеми тремя участниками упомянутого союза.
ЕС также собирается рассмотреть возможность более широкого участия Казахстана в инициативе «Восточное партнерство»: уже на данном этапе страну можно было бы приглашать на совещания рабочих групп, поскольку это разрешено регламентом. Более амбициозным планом стало бы приглашение Казахстана к партнерству на полноценной основе.
В целом, ЕС планирует активно поощрять Казахстан в его стремлении развивать отношения с Советом Европы и участвовать в Парламентской ассамблее в статусе наблюдателя (а также добиваться полноправного членства в Совете Европы, предполагающего серьезные политические реформы и более строгое и последовательное соблюдении прав человека). Образовательные инициативы ЕС в Казахстане должны выйти за пределы программы ТЕМПУС, успешно работающей над внедрением в республике норм Бо-
10 О предыстории вопроса см.: Казахстан и Европейский союз: результаты и горизонты сотрудничества. Брюссель, 2007. 315 с.; Казахстан, Россия, Европейский союз: перспективы стратегического партнерства. Материалы международной конференции. Алматы, КИСИ, 2009. 200 с.; Лаумулин М.Т. Стратегия ЕС в Центральной Азии и интересы Казахстана. В кн.: Стратегия Европейского союза для Центральной Азии. Три года спустя. С. 150—163; Серик Р.С. Казахстан и стратегия ЕС в Центральной Азии: проблемы и перспективы. В кн.: Центральная Азия в условиях геополитической трансформации и мирового экономического кризиса. 7-я ежегодная Алматинская конференция. Алматы: КИСИ, 2009. С. 224—233.
11 См.: Le Kazakhstan: Partnaire Stratégique de l’Europe. В кн.: Diplomatie. Affaires Stratégiques et Relations Internationales. Paris: AREION, 2009. 16 p.
12 См.: См.: Политические и экономические интересы Германии в Казахстане и Центральной Азии. Алматы: КИСИ, 2010. 132 с.; Путь в Европу: модель сотрудничества ЕС и Центральной Азии. Алматы: КНУ, 2010. 176 с.
13 См.: Isaev K. Coopération between Kazakhstan and the European Union // Central Asia’s Affairs (Almaty, KazISS), 2010, No. 1. P. 8—11; Лаумулин М.Т. Стратегия ЕС в Центральной Азии и интересы Казахстана.
лонского процесса. Еврокомиссия должна активнее способствовать участию европейских институтов в работе нового технического университета в Астане, не ограничиваясь одним лишь предоставлением стипендий.
В рамках программы для диалогов по правам человека в Казахстане ЕС намерен требовать от Астаны выполнения следующих условий: усложнение процедуры выдачи ордера на арест (необходимость одобрения ордера судебным органом), невмешательство исполнительной власти в отправление правосудия, защита прав граждан на этапе досудебного разбирательства, исключение из уголовного законодательства понятий «оскорбление» и «клевета», развитие законодательства о свободе собраний и приведение законодательства о свободе ассоциаций в соответствие с международными нормами, продвижение свободы выражения, либерализация законодательства о СМИ, укрепление института омбудсмена14.
ЕС и Кыргызстан
Европейские эксперты, оценивая ситуацию в Кыргызстане, полагают, что экономика страны, не считая, может быть, столицы, достаточно слаба. Объединение Казахстана и России в Таможенный союз весьма негативно отразилось на экспорте товаров из Кыргызстана, а в гидроэнергетическом секторе страны, несмотря на крупные инвестиции, все еще сохраняются масштабные проблемы.
После революции в 2005 года, приведшей к смене одного клана другим, пространство для политических свобод постоянно сокращается15.
В рамках программы для диалогов по правам человека в Кыргызстане ЕС намерен требовать от Бишкека выполнения определенных условий: это прекращение преследования членов оппозиции, либерализация законодательства о свободе собраний, прекращение практики преследований правозащитников и правозащитных организаций, независимое расследование случаев пыток в тюрьмах, прекращение практики преследования журналистов и гарантирование их безопасности, прекращение практики запугивания НПО со стороны властей16.
ЕС и Таджикистан
Вопреки мнению некоторых экспертов, Брюссель считает Таджикистан не несостоятельным государством, а просто слабым. Эта бедная страна страдает от последствий нищеты, а также от нехватки электроэнергии в зимние периоды, хотя и обладает громадным гидроэнергетическим потенциалом. Кроме того, существует угроза дестабилизации, поскольку Таджикистан находится в непосредственной близости от Афганистана, население которого на 35% состоит из этнических таджиков17.
14 См.: Emerson M., Boonstra J., Hasanova N., Laruelle M., Peyrouse S. Op. cit. P. 104.
15 См.: Омаров H. Кыргызстан — Европейский союз: основные направления сотрудничества и перспективы его развития // Центральная Азия: внешний взгляд. Международная политика с центральноазиатской точки зрения. Берлин: Фонд им. Ф. Эберта, 2008. С. 222—253; Омаров H.M. Внешняя политика Киргизстана после 24 марта 2005 г.: основные тенденции и перспективы. В кн.: Внешнеполитическая ориентация стран Центральной Азии в свете глобальной трансформации мировой системы международных отношений / Под ред. А.А. Князева, А.А. Мигранян. Бишкек: ОФАК, 2009. С. 155—161.
16 См.: Emerson M., Boonstra J., Hasanova N., Laruelle M., Peyrouse S. Op. cit. P. 106.
17 См.: Хайдаров P. Таджикистан — ЕС: проблемы и возможности сотрудничества. В кн.: Центральная Азия: внешний взгляд. С. 360—367.
Европейская помощь Таджикистану осуществляется в основном Европейской комиссией, а также германским правительством. Основными целями ЕС в этой сфере являются снижение уровня бедности и поддержание функциональности госаппарата; в частности, проводится масштабная программа бюджетной поддержки в социальном секторе. У данной программы есть как сторонники, так и горячие противники; последние считают, что при существующем уровне коррупции все усилия такого рода обречены на провал.
В стране существуют возможности для работы организаций гражданского общества, что делает проводимые ЕС диалоги по правам человека потенциально полезными. В то же время есть свидетельства, что гражданские свободы в стране ущемляются.
Одним из проектов ЕС могла бы стать поддержка политического диалога с представителями исламистского движения.
Важным приоритетом таджикского правительства является завершение строительства Рогунской плотины, невозможное без иностранных инвестиций. Рогунская ГЭС могла бы быть объединена с проектами по поставке электроэнергии в Южную Азию (через Афганистан в Пакистан и Индию). Несмотря на амбициозность проекта, он мог бы быть поддержан ЕС, так как открывает большие возможности по оживлению экономики и укреплению связей с Южной Азией.
В рамках программы для диалогов по правам человека в Таджикистане ЕС планирует потребовать от Душанбе выполнения таких условий, как открытие доступа представителям гражданского общества и Красного Креста к заключенным в тюрьмах, ратификация дополнительных протоколов к Конвенции против пыток, ратификация Конвенции против дискриминации женщин, декриминализация понятия «клевета», запрет на использование детского труда при сборе хлопка, введение в уголовное законодательство статьи о пытках, реформирование системы бесплатного доступа малоимущего населения к услугам юристов, компенсирование насильственного переселения людей в связи с государственными нуждами18.
ЕС и Туркменистан
Как отмечают европейские специалисты, второй президент Туркменистана, сменивший своего печально знаменитого предшественника, предпринял ряд весьма ограниченных мер по улучшению положения в стране19. В частности, население теперь имеет право свободно передвигаться внутри страны; отменены решения предыдущего лидера о сокращении продолжительности школьного обучения и высшего образования.
Тем не менее Туркменистан во многих отношениях еще остается авторитарным государством, в котором отсутствуют возможности для существования политической оппозиции, свободы слова и работы НПО, занимающихся политическими вопросами и защитой прав человека. Единственными неправительственными структурами остаются организация по решению семейных проблем и бюро, консультирующее по гражданским вопросам. Многие эксперты свидетельствуют, что местное население отлично выучило «правила» отношений с государством, и потому в стране совершенно отсутствуют предпосылки для зарождения политического диалога или возникновения оппозиционных движений.
18 См.: Emerson M., Boonstra J., Hasanova N., Laruelle M., Peyrouse S. Op. cit. P. 107.
19 См.: Horak S., Sir J. Dismantling Totalitarianism? Turkmenistan under Berdimuhamedow. Washington, D.C.: Central Asia-Caucasus Institute & Silk Road Studies Program, 2009. 97 pp.
В целом Туркменистан вошел в XXI век полностью изолированным от окружающего мира, при этом на грандиозные стройки в столице страны были истрачены огромные ресурсы. В данных обстоятельствах углубление отношений между ЕС и Туркменистаном представляется крайне сложной задачей, даже учитывая тот факт, что с недавнего времени вступило в силу временное соглашение о торговле, а также были запущены диалоги по правам человека с властями страны20.
Первым шагом на пути укрепления имиджа ЕС является открытие в стране полноправного представительства. Сегодня в Туркменистане действует «Дом Европы», чей персонал целиком состоит из нанятых по контракту работников. Он выполняет некоторые функции дипмиссии, но без официального дипломатического статуса.
Что касается возможных путей предоставления Туркменистану европейской помощи, то усилия должны быть сконцентрированы на стипендиальных программах для студентов, обучающихся за пределами страны. Между тем в 2009 году правительство пошло на новые экстраординарные меры: туркменским студентам был запрещен выезд из страны на учебу. Причем студенты, уже находившиеся к тому моменту за рубежом, были вынуждены вернуться, так как туркменские спецслужбы оказывали давление на их семьи; по возвращении эти студенты были занесены в «черные списки».
ЕС мог бы выступить с предложением закупать туркменский газ, который затем мог бы транспортироваться через Каспийское море в Баку. Сейчас складывается относительно благоприятный момент для подобного рода предложений, учитывая последствия взрыва на газопроводе, связывающем Туркменистан с Россией, в апреле 2009 года, после которого прием туркменского газа в России резко сократился. Хотя все ремонтные работы на месте инцидента закончены, а Москва и Ашхабад заключили новое коммерческое соглашение в январе 2010 года, однако с тех пор Туркменистан проявляет все больший интерес к проведению мультивекторной политики в области газового экс-порта21.
Кроме того, вступил в строй новый газопровод из Туркменистана в КНР, построенный Китаем. Он проходит через территорию Узбекистана и Казахстана и позволяет транспортировать до 40—50 млрд куб. м газа в год. Ожидается, что будут увеличены поставки туркменского топлива в Иран (с 8 до 14 млрд куб. м).
На тендер выставлено строительство внутреннего газопровода «Запад — Восток», который будет доставлять газ к побережью Каспия. Оттуда «труба» протянется либо на север, где соединится с российской сетью газопроводов, либо через Каспийское море и вольется в «Набукко». Новые скважины находятся на большой глубине, что потребует применения иностранных технологий. Именно поэтому Туркменистан, возможно, будет вынужден отказаться от своей жесткой политики в отношении иностранных инвестиций.
20 См.: Ионова Е. Многовекторность внешней политики Ашхабада // Россия и мусульманский мир (ИНИОН ИВ РАН), 2009, № 9. С. 98—105; Лаумулин М.Т. Международное и внутриполитическое положение постниязовского Туркменистана // Казахстан в глобальных процессах, 2010, № 2. С. 111—123; № 3. С. 26—39; Anceschi L. Analyzing Turkmen Foreign Policy in the Berdymuhammedov Era // The China and Eurasia Forum Quarterly, 2008, Vol. 6, No. 4. P. 35—48; Pomfret R. Turkmenistan’s Foreign Policy // The China and Eurasia Forum Quarterly, 2008, Vol. 6, No. 4. P. 9—34. Anceschi L. External Conditionality, Domestic Insulation and Energy Security: The International Politics of Post-Niyazov Turkmenistan // The China and Eurasia Forum Quarterly, 2010, Vol. 8, No. 3 (Special Issue: Turkmenistan). P. 93—114.
21 См.: Тимофеенко Л. Проблема экспорта энергоресурсов Туркменистана // Россия и новые государства Евразии (ИМЭМО), 2010, № 11. С. 93—100; Он же. Туркменистан: диверсификация маршрутов экспорта энергоресурсов // Россия и мусульманский мир, 2010, № 9. С. 85—91; Федоров Ю. Туркменские газовые игры // Индекс безопасности (Москва, ПИР-Центр), 2010, № 2. С. 73—86.
В рамках программы для диалогов по правам человека в Туркменистане ЕС намерен требовать от Ашхабада выполнения нижеперечисленных условий: это прекращение практики коллективного наказания, освобождение из тюрем членов семей заключенных, прекращение практики использования принудительного труда заключенных в опасных для здоровья условиях, создание благоприятной среды для развития культуры и традиций национальных меньшинств, создание условий для работы независимых СМИ и запрет госцензуры, гарантия возможностей для создания общественных организаций, изменение закона о НПО, прекращение преследований диссидентов и общественных деятелей, разрешение для граждан (особенно для студентов) на свободный въезд и выезд из страны, установление норм экономической прозрачности в области использования доходов от газового экспорта22.
ЕС и Узбекистан
Как считают европейские эксперты, снятие с Узбекистана в октябре 2009 года последних санкций, введенных после андижанских событий 2005 года (запрет на продажу оружия), явилось весьма противоречивым решением. ЕС надеялся, что данный шаг станет стимулом для проведения реформ; правозащитники же придерживаются диаметрально противоположного мнения, полагая, что отказ от санкций дает неправильный «сигнал» узбекскому режиму. Тем не менее ЕС продемонстрировал, что готов искать наиболее эффективные пути сотрудничества с Узбекистаном.
Следующим шагом должно стать открытие представительства ЕС (работа в данном направлении уже ведется), в составе которого будет активно работать отдел общественной информации, призванный повысить осведомленность населения о Евросоюзе.
Как полагают в Брюсселе, Узбекистан с его секретной службой и КПП внутри страны (на границах между областями) остается крайне «сложным» партнером. Тем не менее эта самая многонаселенная страна региона, занимающая в нем центральное положение, по понятным причинам претендует на лидерство и на улучшение своего имиджа за рубежом. А удовлетворить подобные притязания возможно лишь при условии «открытия» Узбекистана для внешнего мира и либерализации сельского хозяйства и коммерческой деятельности внутри страны. Подобные изменения ЕС может активно лоббировать в политических диалогах с Ташкентом; следует также убеждать режим занять более терпимую позицию в отношении регионального сотрудничества, особенно в вопросах водных ресурсов. Однако до сих пор Узбекистан либо отказывается от участия в проектах ЕС по управлению водными ресурсами, либо блокирует их.
Государство вкладывает большие средства в инфраструктуру, в том числе и учебные заведения. Промышленность целиком зависит от протекционистских мер в тарифной политике (к примеру, в автомобильной индустрии налог на импорт машин составляет 200%). Исключением является лишь зона свободной торговли между странами СНГ, которая выгодна индустриальному сектору Узбекистана. В Узбекистане открыта новая железнодорожная ветка в город Термез, расположенный на границе с Афганистаном, связывающая эту часть страны с портом Бендер-Аббас (Иран). Узбекистан заинтересован в укреплении связей с Южной Азией, что прекрасно вписывается в новую концепцию транспортных коридоров, предлагаемую ЕС.
22 См.: Emerson M., Boonstra J., Hasanova N., Laruelle M., Peyrouse S. Op. cit. P. 109.
Европейские аналитики отмечают, что деятельность ЕС в Узбекистане характеризуется минимальным уровнем сотрудничества. Исключение составляет спонсируемый ЕС проект ПРООН по повышению уровня жизни в сельской местности, эффективность которого высоко оценивается наблюдателями. Учитывая трудности работы с Узбекистаном, ЕС должен сконцентрировать усилия на образовательных программах. К примеру, Британский Совет и немецкий культурный центр оказывают активную образовательную поддержку узбекским студентам. Кроме того, несмотря на репрессивную политику режима, в Ташкенте процветает Вестминстерский университет23.
В рамках программы для диалогов по правам человека в Узбекистане ЕС намерен требовать от Ташкента выполнения таких условий, как освобождение из тюрем правозащитников и узников совести, либерализация процесса аккредитации и работы НПО, гарантия свободы слова и независимых СМИ, принятие конвенций, запрещающих детский труд, приведение избирательного законодательства в соответствие с требованиями ОБСЕ, сотрудничество с ООН в вопросах прав человека, отмена ограничения въезда и выезда из страны, прекращение практики заключения в тюрьмы религиозных лидеров на основе сфабрикованных обвинений в террористической деятельности, независимое расследование сообщений о пытках в тюрьмах и наказание виновных, принятие закона, разрешающего свободное освещение в прессе любых сфер (политики, экономики и культуры), либерализация сотрудничества гражданского сектора с международными организациями, принятие законодательства, регламентирующего работу правоохранительных органов24.
От Центральной Азии к Евразии
Важнейшим аспектом пересмотра европейских подходов к ЦА является идея о необходимости рассматривать страны региона в контексте всей Евразии в целом. Стремясь продвигать региональное сотрудничество в ЦА, ЕС выделяет для этих целей 30% бюджета, предназначенного для оказания помощи центральноазиатским странам. ЕС отдает явное предпочтение принципу взаимного сотрудничества, перспективы которого крайне туманны. Кроме того, учитывая возрастающую роль Китая и Индии, уместно поставить вопрос, насколько элемент регионализма в стратегии ЕС в ЦА отвечает реалиям XXI века.
Стратегия ЕС уже внесла значительные коррективы в применявшуюся к ЦА концепцию регионализма. Так, введена практика региональных встреч на высоком уровне, в том числе конференций министров иностранных дел, по политическим вопросам и проблемам безопасности, а также встреч разного уровня для обсуждения более специфичных областей — таких, как образование, экология и верховенство закона (данная практика носила спорадический характер и была характерна для короткого отрезка времени, охватывающего 2008—2010 гг.). Практический эффект этих мероприятий оценить сложно, но очевидно, что ЕС неизменно выступает в пользу регионального сотрудничества, даже несмотря на обратные процессы, происходящие за рамками конференций (к примеру, распад единого энергокольца).
23 См.: Иномжонов X. Отношения Узбекистана с Европейским союзом // Центральная Азия: внешний взгляд. С. 464—486; Лаумулин М. Внешняя политика Узбекистана на современном этапе // Казахстан в глобальных процессах, 2010, № 1. С. 56—72.
24 См.: Emerson M., Boonstra J., Hasanova N., Laruelle M., Peyrouse S. Op. cit. P. 111.
Тем не менее регионализм в ЦА имеет свои ограничения; уменьшение бюджетов региональных программ в пользу двусторонних инициатив свидетельствует о том, что это осознают и в ЕС.
Однако в отношении ЦА могла бы быть применена еще одна региональная концепция, воплощающая не «внутренний» (распространяющийся только на пять стран ЦА), а «внешний» регионализм, подразумевающий сотрудничество с соседними с регионом странами. Принимая во внимание малонаселенность ЦА, можно утверждать, что региональное сотрудничество имеет перспективы только в том случае, если является частью более широкой экономической открытости. Такие важнейшие вопросы сотрудничества в ЦА, как охрана границ, транспортные коридоры и водные ресурсы, не ограничиваются рамками региона — они выплескиваются за его пределы и приобретают трансконтинентальные масштабы. Так, управление границами подразумевает в первую очередь борьбу с перевозкой наркотиков в ЦА, которая, по сути, является лишь перевалочным пунктом на пути, ведущем из Афганистана в Россию, Европу и Китай.
Еврокомиссия ищет пути для укрепления связей между ЦА и странами, участвующими в инициативе «Восточное партнерство». Такие связи предполагается устанавливать, в частности в энергетической, транспортной и экологической сферах. В этой системе отсутствуют евразийские проекты, которые связывали бы ЦА с Россией, Китаем или Южной Азией.
В Брюсселе считают, что можно также обратиться к политическим приоритетам государств ЦА.
Так, Казахстан, вставший на путь модернизации, для снижения зависимости от России и Китая развивает связи с Западом и внедряет программу «Путь в Европу».
Туркменистан, где господствует репрессивный и закрытый режим, тем не менее намерен расширять газовый экспорт по всем направлениям: в Россию, Китай, Иран и, возможно, в Европу (в случае, если ЕС все-таки решится сделать серьезное предложение Ашхабаду).
Экономика Кыргызстана напрямую зависит от потоков китайских товаров, проходящих через территорию страны в Казахстан и Россию.
Таджикистан и Узбекистан заинтересованы в развитии отношений с южными странами посредством транспортных коридоров, проходящих через Афганистан и Пакистан и ведущих к Персидскому заливу и Индийскому океану.
В более широком, евразийском контексте ЕС считает важным налаживать отношения с Россией, Китаем и Индией, а также искать пути решения афганской проблемы. В этом направлении уже предприняты определенные шаги — речь идет об идее исключения ЦА из группы «бывших советских республик» и ее объединении с регионом Южной Азии (в управлении Еврокомиссии по оказанию помощи ЦА и Южная Азия сгруппированы в один регион).
Однако ведущие эксперты ЕС считают, что в данном случае более уместной была бы именно евразийская концепция. При этом учитывается и то обстоятельство, что ЦА как регион не имеет выхода к морю и «втиснута» между четырьмя геополитическими гигантами: Россией, Китаем, Индией и ЕС.
Одна из важных задач, стоящих перед ЕС, — более пристальное внимание к новой картине многополярного мира: на евразийском пространстве сформировались (или «переоформились») новые геополитические игроки, в числе которых можно назвать в первую очередь Россию, КНР, Индию и сам Евросоюз. В данной ситуации главным стратегическим вызовом становится сохранение нормативного порядка и духа сотрудничества.
У ЕС есть все основания и дальше развивать свою концепцию региональных отношений. Каждая из инициатив ЕС, к которым относятся «Северное направление», «Вос-
точное партнерство», «Средиземноморский союз», «Черноморская синергия» и «Центральноазиатская стратегия», достаточно хорошо обоснована. Недостающим элементом является обобщающая концепция, которая отвечала бы реалиям нового многополярного мира и развивала механизмы сотрудничества и между этими регионами, и на всем евразийском пространстве в целом. Такая инициатива послужила бы также примиряющим жестом в сторону России, отношения с которой чуть было не зашли в тупик после принятия инициативы «Восточное партнерство», воспринятой в Кремле как попытка очередного «дробления» бывшего советского пространства.
Европейские аналитики уверены, что современная внутрирегиональная концепция может, как и прежде, служить механизмом укрепления диалога внутри ЦА. Однако основные вопросы должны решаться в формате внешнего регионализма, который мог бы стать элементом обобщающей Евразийской стратегии.
Центральная Азия и проблемы безопасности Евросоюза
Основной смысл стратегии ЕС в отношении ЦА заключается в поиске возможностей включить регион в глобальную концепцию европейской внешней политики. У ЕС сложилась налаженная система отношений со многими регионами мира: Тропической Африкой, Юго-Восточной Азией, Латинской Америкой, ближайшими соседями единой Европы, а также такими крупнейшими странами, как Китай, Индия и Россия.
Брюссель ищет пути объединения существующих направлений и связей в единую систему, в которой предстоит найти место и для ЦА.
Европейские стратеги отдают себе отчет в том, что в глобальном масштабе ЦА является крайне малонаселенным регионом. Тем не менее в эпоху смены мирового порядка она приобретает огромную геополитическую важность из-за своего географического расположения на перекрестке интересов всех глобальных политических игроков. Кроме того, именно в ЦА (опять же в силу ее специфики) существуют наибольшие возможности для быстрого достижения консенсуса между основными политическими силами, тогда как в других точках земного шара данный процесс может быть крайне затруднен. Следует ожидать, что чрезвычайная ценность ЦА с точки зрения перспектив установления мирового порядка со временем только возрастет.
Согласно выводам европейских аналитиков, мир входит в новую эпоху многополярности, точками притяжения которой являются многочисленные акторы (Китай, Россия, Индия, Бразилия и ЕС). Европа провозглашает стремление посильно поддерживать нормативный мировой порядок; более того, с недавнего времени этот принцип является неотъемлемой частью политики ЕС, так было определено Лиссабонским договором.
Что касается других акторов, то они больше ориентированы на силовой подход. Особенно четко диссонанс между различными акторами проявляется именно в ЦА, где ведущие позиции занимают Россия и Китай; сам регион далек от европейских стандартов в сфере прав человека и демократии. В то время как Москва нацелена на ультра-реалис-тичный подход, Пекин усиливает свое экономическое присутствие, воздерживаясь от всякого нормативного влияния, как выходящего за пределы китайской доктрины невмешательства во внутренние дела других государств.
В Брюсселе исходят из того, что ЦА не представляет прямой угрозы безопасности ЕС. Однако существуют три фактора, которые могут косвенно влиять и на Евросоюз.
■ Первая проблема для ЕС — это нестабильность энергетических поставок. ЦА может стать источником диверсификации импорта нефти (в частности, Казахстан) и газа (в частности, Туркменистан). Добыча этих ископаемых должна регламентироваться нормами экологической устойчивости, корпоративного управления и распределения доходов. Как с экономической, так и с политической точек зрения диверсификация поставок энергосырья является важным позитивным шагом, так как позволяет противостоять монополизации природных ресурсов. Кроме того, уменьшается угроза использования поставок энергосырья в качестве механизма геополитического манипулирования (что в настоящее время характерно для политики России).
■ Вторая проблема — деятельность «Аль-Каиды» и «талибанизация». ЦА находится в непосредственной близости от зоны военных действий в Афганистане, ведущихся с целью оградить Европу и весь остальной мир от террористической угрозы со стороны «Аль-Каиды». Снабжение войск коалиции под командованием НАТО, находящихся в Афганистане, осуществляется по маршрутам, которые пролегают через территорию ЦА.
В силу того что ЦА не подвергается талибанизации (как, например, Пакистан), утверждения о необходимости охранять вышеупомянутые маршруты вряд ли может расцениваться как беспринципное преследование ЕС собственных интересов. Тем не менее в ЦА существует угроза исламистской радикализации; поэтому Европа склонна к ведению диалогов с умеренными исламскими движениями с целью включения их в политические процессы.
■ Третья проблема — контрабанда наркотиков. Через ЦА проходят маршруты поставок наркотических средств из Афганистана в Европу. ЕС поддерживает борьбу с распространением наркотиков и наркотической зависимостью в ЦА. Нуждаются в исследовании возможности сотрудничества в данной сфере с Россией и странами Восточной Европы25.
Программа ЕС, затрагивающая вопросы экспорта европейских ценностей, представляет собой сложную систему документов. Однако, рассуждая о политических ценностях, следует иметь в виду, что в странах с неблагоприятной экономической ситуацией основной упор делается прежде всего на снижение уровня бедности, обеспечение продовольствием, экономическое развитие и экологическую безопасность. ЕС оказывает помощь во всех этих сферах, но поддержка весьма скромна, особенно в сравнении с инвестициями, которые предоставляет КНР (в частности, в экономическую инфраструктуру).
ЕС необходимо обзавестись своим донорским «профилем», что могло бы способствовать активному предоставлению грантов по социальным и образовательным программам. Расширение образовательных инициатив в долгосрочной перспективе могло бы стать основной гарантией экспорта европейских гражданских, профессиональных и культурных ценностей в ЦА.
Очевидно, что ЕС прилагает большие усилия для улучшения ситуации с правами человека в ЦА. Основой для этих усилий служит Всеобщая декларация прав человека
25 По данной проблеме см.: Кыдырхаиова Г.К. Борьба с наркотрафиком и международным терроризмом в сотрудничестве стран Центральной Азии и Европейского союза. Алматы: КазНУ, 2009. 121 с.
1948 года, которую подписали как государства ЕС, так и страны ЦА, изъявившие желание вступить в диалог по этим вопросам.
ЕС обладает достаточной компетенцией и в правозащитной области, поскольку основывает свою работу на Конвенциях Совета Европы, ссылающихся на Всеобщую декларацию, а также на деятельности Европейского суда по правам человека. Стоит заметить, что ни один из других внешних партнеров ЦА (будь то Россия, Китай или даже США) не стремится или не в состоянии вести подобные диалоги со странами региона.
В отличие от прав человека, демократия не подпадает под действие каких-либо международных законов. По-прежнему неясно, когда следует ожидать масштабных политических сдвигов в ЦА; ЕС осторожен в продвижении здесь западного стиля демократии. ЦА и ЕС далеки друг от друга в политическом и культурном плане, и любые перемены должны возникать внутри самих стран. Поэтому главной миссией ЕС остается помощь в создании благоприятной нормативной основы для каких-либо политических изменений.
Двусторонние отношения ЦА с ЕС должны все больше опираться на европейское и международное законодательство (помимо законодательных систем самих центральноазиатских стран). В распоряжении ЕС имеются проверенные инструменты, а вся его внешняя политика целиком базируется на договорной основе. Отношения с центральноазиатскими государствами определяют СПС, и их содержание необходимо обновлять и углублять (примером может служить Казахстан).
По мнению ряда европейских аналитиков, ЕС должен поддерживать внутрирегиональное сотрудничество в наиболее выгодных сферах. Однако не стоит заблуждаться по поводу возможностей применения модели интеграции ЕС в ЦА. ЦАР недостаточно велик, чересчур разнообразен и окружен слишком «влиятельными» соседями, и вряд ли региональная интеграция станет здесь основным двигателем прогресса, как это произошло в Европе. ЕС должен благосклонно относиться к идеям поиска общей центральноазиатской идентичности, поскольку в будущем это может перерасти в нормативные акты. Свою позитивную роль в таких поисках могут сыграть региональные диалоги стран ЦА и ЕС.
Концепция регионализма, применяемая ЕС в ЦА, может принять более «экстравертные» формы при рассмотрении региона в более широком географическом контексте. Все это ведет к проблемам трансконтинентального и многополярного сотрудничества вокруг ЦА (или Евразийского направления внешней политики ЕС).
Мировая гегемония США уходит в прошлое; в первые ряды выходят и другие державы, большинство из которых имеют свои интересы в ЦА. Причем подход заинтересованных держав характеризуется разбросом политических мировоззрений от недемократичных (у России и Китая, состоящих в ШОС вместе со странами ЦА на основе жесткой доктрины невмешательства во внутренние дела) до демократичных (у ЕС, США, Турции и Индии, которые в разной степени стремятся продвигать иной, нормативный подход к внешней политике).
По мнению европейских аналитиков, насчитывается по крайней мере три возможных направления для совместной работы между ЕС, странами ЦА и другими державами (Россия, Китай, США, Индия и др.).
■ Во-первых, это сотрудничество по предотвращению угроз, исходящих со стороны Пакистана и Афганистана (в частности, в виде экспорта наркотиков и радикального экстремизма).
■ Во-вторых, водный вопрос, который может быть решен с помощью международного консорциума с участием всех крупнейших акторов.
■ В-третьих, это оптимизация трансконтинентальных транспортных маршрутов торговли.
Кроме того, в случае поступления соответствующего приглашения ЕС мог бы получить статус наблюдателя в ШОС. В качестве альтернативы возможно расширение формата региональных встреч ЕС со странами ЦА за счет включения представителей Афганистана, Пакистана и Индии.
И, наконец, европейские аналитики полагают, что поскольку ЕС уже обзавелся Центральноазиатской стратегией, она должна стать неделимой частью его видения мира.
Заключение
Вполне понятно, что ЕС прежде всего заинтересован в ЦА как в стабильном источнике природных ресурсов. В то же время для Брюсселя важно и распространение своих нормативных ценностей на регион.
С другой стороны, европейские государства, в частности члены НАТО, играют немаловажную роль в борьбе с угрозами, исходящими из Афганистана. Кроме того, ЕС не приветствует доминирующую роль США в Евразии и склонен считаться с интересами России. Наряду с этим в последнее время некоторые эксперты говорят о том, что именно ЕС способен сыграть в будущем роль противовеса растущему доминированию Китая в ЦА (поскольку Россия самоустранилась). Все эти факторы следует учитывать при формировании позиции стран ЦА в отношении ЕС26.
Очевидно, что на отношения ЕС и ЦА в ближайшее время будут оказывать влияние геоэкономическая ситуация и геополитические факторы, к которым можно отнести новую стратегию США в ЦА, неясность перспектив развития военно-стратегической ситуации в Афганистане, состояние отношений между Россией и Западом, мировой экономический кризис, а также возросшее значение энергетических ресурсов и продовольственной безопасности.
Все вышеперечисленное может как позитивно повлиять на развитие отношений между Европой и ЦА, так и негативно сказаться на их дальнейшей судьбе. Многое будет зависеть от политической воли самих акторов этой сложной геополитической ситуации. Однако нет никаких сомнений, что между Европой и ЦА существует объективная взаимная заинтересованность.
26 Cm.: Laumulin M.T. The EU and Central Asia: The View from Central Asia // Central Asia’s Affairs, 2009, No. 4. P. 20—24; Idem. Central Asia in the Foreign Policy Strategy of the European Union // New Europe (Brussels). Special Report: Kazakhstan, 2010, No. 878. P. 20—21.
