CC BY
6
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2023. Т. 64. № 2
НАУЧНОЕ СООБЩЕНИЕ
Научное сообщение УДК: 342. 8
д. и. дедов*
изменение границ избирательных округов в доктрине разделения властей в сша
Аннотация. Данная статья посвящена памяти уважаемого профессора кафедры конституционного и муниципального права Августа Алексеевича Мишина, его подходам к изучению права. Эти подходы помогали студентам и коллегам найти ключевые факторы в оценке тенденций развития конституционализма в зарубежных странах, находить недостатки и оценить достоинства. На этой основе проведен юридический анализ подходов и решений Верховного суда штата Висконсин и Верховного Суда США по делу Джонсона (Johnson v. Wisconsin Elections Commission) об изменении карты избирательных округов в связи с тем, что исполнительная власть в лице губернатора от демократической партии и представители законодательной власти штата, в которой доминируют республиканцы, не смогли договориться по этому вопросу. По результатам анализа делается вывод об отсутствии четких стандартов оценки и сдерживании судов штатов проводить комплексный анализ всех обстоятельств из-за давления, которое оказывается со стороны тех, кто формирует американскую доктрину конституционализма. Благодаря научному сообщению можно более внимательно взглянуть на процесс вовлечения судов в политическую деятельность, на место суда в системе разделения властей и на условия взаимодействия суда с другими ветвями власти с точки зрения конституционного права.
Ключевые слова: равные избирательные права, дискриминация, избирательные округа, комплексный анализ, справедливость, суд .
Для цитирования: Дедов Д. И. Изменение границ избирательных округов в доктрине разделения властей в США // Вестник Московского университета . Серия 11 . Право . 2023 . № 2 . С . 148-163 .
DOI: 10 . 55959/MSU0130-0113-11-64-2-9
* Дмитрий Иванович Дедов — доктор юридических наук, доцент; профессор кафедры конституционного и муниципального права, юридический факультет, МГУ имени М . В . Ломоносова (Москва, Россия); дтИтудедоу939@^а11 . сот © Дедов Д . И ., 2023 .
Образец личности ученого . История кафедры — это история людей, которые своим упорным и многолетним трудом создавали ее репутацию, авторитет, ее научный и творческий потенциал, академическую атмосферу и, наконец, научное наследие . Август Алексеевич Мишин — человек, с которым можно связывать все перечисленные достижения . Одновременно он обладал потрясающими человеческими качествами, присущими представителю академической науки юридического факультета МГУ имени М . В . Ломоносова: сбалансированный коктейль из харизмы и эксцентричности (это рождало многочисленные легенды, байки, анекдоты), благородства, особенно по отношению к женскому полу (это позволяло беременным девушкам сдавать автоматом), и беспощадной отповеди к проявлениям дилетантства («что вы разговариваете, как депутат Государственной Думы») . Он был одним из тех, кто устанавливал высокие личностные стандарты для ученого, на которые равняются следующие поколения юридического факультета МГУ. Глубокие и разносторонние знания позволяли Августу Алексеевичу не преклоняться перед Западом и находить слабые места в западной идеологии . Он видел баланс между Западом и Востоком, но при этом высоко ценил достижения западной юридической мысли, особенно в сфере конституционного надзора, но не кельзенскую доктрину, а скорее более живую — американскую .
Его учебник «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» пережил множество изданий1, но даже помимо него, профессор Мишин мог добавить что-то особенное и стремился к этому. Его лекции разительно отличались от того материала, который содержался в учебнике . Почему? Учебник был полон нужной информации, статистических данных о парламентаризме и государственном строительстве во многих странах мира с разными вариациями и особенностями . Но для настоящего ученого это был отработанный объемный материал, в котором студент мог утонуть и упустить главное . Август Алексеевич стремился постичь основные закономерности развития конституционализма и, главное, научить этому студентов, поднять их мышление на новый уровень . Поэтому его лекции производили незабываемое впечатление: живая плоть права передавалась помимо высоких концепций через его собственную личность и человеческие отношения, изображенные в виде скетчей и анекдотов . Он хвалился голландским табаком, который нигде нельзя было достать, он курил в аудитории, шокируя студентов, которые были удивлены необычным, приятным запахом . Это отвлекало многих, но не тех, на кого это было рассчитано . Он это делал не потому, что ему хотелось курить, и не потому, что
1 Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб . для вузов . 17-е изд . М ., 2013 .
хотелось похвастаться . Он создавал артхаусную атмосферу, которую бы сейчас назвали liberal arts, которая должна была помочь сконцентрироваться на главных научных достижениях, идеях, на смыслах и на игре смыслов . Мне случайно удалось попасть в эту атмосферу и получить пятерку (у Мишина!) за мой вопрос на «чистом» английском языке о проблемах американского правосудия, который я задал какому-то судье Верховного Суда США, который зашел к нам во время лекции Августа Алексеевича . Вопрос судье понравился (а ответ был для него уже не важен) . Как тогда заулыбался Август Алексеевич! Какой он был живой, как любил жизнь во всех ее проявлениях. Полагаю, все коллеги его тоже очень любили . Я был горд собой и тогда даже не думал о том, каким же образом в декабре 1988 г . у нас в аудитории мог появиться один из «богов» мировой юридической элиты — судья Верховного Суда США! Конечно, они были близкими друзьями . Иного не могло и быть .
Место суда в политическом процессе. В этом же ключе, воссоздавая «мишинскую» атмосферу и отдавая дань его интересу к американскому конституционализму, я попытаюсь сделать обзор методологических приемов и инструментов, которые приняты в американской юриспруденции в области конституционного права . Не претендую на полную картину и ограничусь одной категорией дел, которая, впрочем, имеет свои особенности системного и доктринального характера2 . Речь идет о полномочиях верховных судов штатов утверждать изменение границ избирательных округов в случае отсутствия консенсуса по этому вопросу среди законодателей штата . Начало исследования этого вопроса положено М . Л . Гальпериным, который отметил две особенности этого процесса: будучи вовлеченными в решение политических вопросов, суды тем не менее следят за тем, чтобы перекраивание властями штатов границ избирательных округов не использовалось в целях создания преимуществ для однои из политических партии (partisan gerrymandering)3 . На примере дела Johnson v. Wisconsin Elections Commission (дело Джонсона) можно более внимательно взглянуть на процесс вовлечения судов в политическую деятельность с точки зрения конституционного права .
Итак, в деле Джонсона Верховный суд штата Висконсин (далее — ВС, Суд) был вынужден перераспределить избирательные округа вместо законодательного органа. Это явление довольно редкое . Избирательные округа изменяются примерно раз в десять лет в связи с изменением состава населения в штате . И даже несмотря на такое
2 Election Law — Redisricting — Wisconsin Supreme Court adopts new election maps that change existing districts least, regardless of partisan bias — Johnson v. Wisconsin Elections Commission, 972 N .W. 2d 559 (Wis . 2022) // Harv. L. Rev. 2023 .Vol . 136 . P. 998-1005 .
3 См .: Гальперин М. Л. Политизация права или легализация политики? О justiciability и доктрине «политического вопроса» на примере международного правосудия // Международное правосудие . 2020. № 4 (36) . C . 45-58 .
редкое обращение законодателей, Суд старался сделать свое вмешательство в политический процесс минимальным . Он отказался рассматривать вопрос о политической справедливости существующих карт избирательных округов, вместо этого отдавая приоритет самому факту изменения карт . Редакция журнала Harvard Law Review нашла повод для критики в том, что Суд при этом отказался использовать справедливость как средство правовой защиты и найти, возможно, политически более справедливый вариант4 . Таким средством могло бы стать одобрение наименьших изменений существующих карт .
Как известно, судьи не любят решать политические проблемы за политиков и стараются не вмешиваться в политически чувствительные споры . Часто бывает, что, выбрав не ту сторону, судьи могут лишиться своих высоких постов . Такие неприятные истории, случавшиеся с судьями конституционных и других высших национальных судов, мы наблюдали во многих странах за последние годы, особенно они участились в последние десять лет, положив началу судебно-конституционных кризисов в нескольких странах, включая Молдову, Украину, Албанию, Венгрию, Польшу . В России конфликты в судебной сфере случаются регулярно, но с участием политиков открытым был лишь конфликт между Президентом РФ Б . Н . Ельциным и Председателем Конституционного Суда РФ В . Д . Зорькиным в 1993 г .
Судьи, скорее, боятся политических дел, которые могут привести вместо славы к лишению должности . Поэтому ВС был осторожен с подходами и выводами . Но все же, что ему оставалось делать, когда контролируемый республиканцами законодательный орган и губернатор-демократ зашли в политический тупик по вопросу об изменении избирательных округов? Поэтому, когда об этом стало известно, избиратели в ныне перенаселенных округах последовали знакомому сценарию: подали иск в Суд по Западному округу Висконсина и попросили его принять новые карты . Суд согласился принять дело к рассмотрению, сформулировав перед сторонами следующие вопросы: 1) какие факторы следует учитывать суду при оценке или создании новых карт; 2) должен ли суд учитывать последствия потенциальных карт с точки зрения создания партийных преимуществ; и 3) должен ли суд модифицировать существующие карты, используя подход наименьших изменений? Суд ответил положительно лишь на последний вопрос . И это неудивительно . Ведь ранее в 2019 г .в деле Rucho v. Common Cause Верховный суд США признал, что хотя создание преимуществ для одной из политических партий вследствие изменения границ округов несовместимо с демократическими принципами, рассмотрение таких обстоятельств находится вне компетенции суда, поскольку представля-
4 Election Law — Redistricting — Wisconsin Supreme Court adopts new election maps...
ют собои «неподведомственный им политическии вопрос»5 . Однако дело Джонсона опять опровергает этот тезис Как же непостоянна эта американская Фемида! Пока отметим, что в деле Джонсона на второй вопрос (о создании партийных преимуществ) Суд ответил отрицательно только потому, что ни одна партия не обжаловала округа по данному основанию, и он не стал изучать этот вопрос самостоятельно (из соображений сдержанности), хотя подозрения в таком нарушении были у судей, оказавшихся в меньшинстве
Сдержанность в осуществлении своей юрисдикции судами в отношении политических вопросов в общем приветствуется . Но сдержанность не может проявляться за счет гарантий, обеспечивающих право на участие в выборах Последняя перепись населения в штате Висконсин 2021 г . выявила изменения в численности населения, показывающие, что существующие округа, составленные в 2011 г ., теперь нарушают требование Конституции США о том, что каждый избиратель имеет один голос (оговорка о равных правах — Equal Protection Clause), и это требование может быть выполнено лишь при условии равного количества голосующих в каждом округе
Значит, суду необходимо действовать, но осторожно Уважение (deference) к законодательному органу является отправной точкой для участия судей в процессе определения границ избирательных округов . Это общее правило почтительности проявляется в разных формах в зависимости от возникающих политических вопросов, по которым привлекается суд На этапе обнаружения ошибок в построении границ округов суды обычно позволяют законодательному органу исправить свои ошибки, чтобы дать ему второй шанс и принять план без каких-либо юридических недостатков . Как указал Верховный Суд США в деле Wise v. Lipscomb6, когда верховный суд штата объявляет существующую схему распределения округов неконституционной, необходимо предоставить законодательному органу разумную возможность, насколько это представляется уместным и практически возможным, выполнить свое конституционное предназначение путем принятия необходимых мер для изменения границ округов, а суд должен воздержаться от того, чтобы взяться за разработку и утверждение своего собственного плана округов . При этом Суд пафосно (иного слова не подберешь) добавил: «Свобода штата разработать план по изменению карты округов, признанной неконституционной полностью или частично, не ограничена ничем, кроме четких предписаний оговорки о равных правах»7 .
5 US Supreme Court, Rucho et al. v. Common Cause et al. (No . 18-422), 588 U . S . (2019) .
6 Wise v. Lipscomb, 437 U . S . 535, 540 (1978); Abrams v. Johnson, 521 U . S . 74 (1997) .
7 "[А] state's freedom of choice to devise substitutes for an apportionment plan found unconstitutional, either as a whole or in part, should not be restricted beyond the clear commands of the Equal Protection Clause" (Wise v. Lipscomb).
Уважительное отношение к законодательному органу обычно связывается с тем, что он состоит из народных избранников, тогда как суд состоит из назначенных служащих, которые, впрочем, имеют особый статус . М . Ю . Гальперин также напоминает нам о том, что в американской судебной практике и доктрине суды должны проявлять сдержанность (prudency) и уважение к другим ветвям власти для обеспечения стабильного государственного управления, особенно если это касается жалоб о признании недеиствительными решении исполнительной власти8 . Только такой подход гарантирует действие принципа разделения властеи, поддерживает легитимность «неизбираемои» судебнои власти, одновременно позволяя еи участвовать в диалоге с другими ветвями власти и обществом по важным политическим вопросам9 . То есть в общем суды должны занимать очень скромное и второстепенное место в политическом процессе . В свою очередь американская доктрина уверена: законодатели, представляющие интересы различных слоев населения, лучше, чем суды справляются с задачей нахождения баланса (компромисса) между огромным количеством факторов и традиций в процессе легитимного определения границ избирательных округов10 . Так почему же жалобы на нарушение Оговорки о равных правах регулярно попадают в суды, а законодатели попадают в тупик (deadlock) и не могут самостоятельно нарезать округа так, чтобы это всех устраивало? Американская доктрина не может ответить на этот вопрос, но при этом рассуждает о том, что суды являются «последним оплотом» и подключаются к политическому процессу в самый последний момент, когда все возможные средства урегулирования политического компромисса исчерпаны
Кстати, в деле Джонсона были использованы интересные и необычные средства для достижения компромисса . При повторном рассмотрении дела Суд не стал самостоятельно нарезать округа, а предложил остальным ветвям власти сделать это самостоятельно . В итоге победил проект губернатора-демократа, в котором он намеренно создал дополнительный избирательный округ, в котором большинство составляют чернокожие11, что навело на подозрение о возможном нарушении Оговорки о равной защите . Но, посчитав, что Акт об избирательных правах 1965 г. может потребовать, чтобы в этом округе было большинство чернокожих, Суд постановил, что план был законным . Позволю себе напомнить, что чернокожие в США в настоящее время представляют
8 См .: Гальперин М . Л . Указ . соч .
9 Cole J. P. The Political Question Doctrine: Justiciability and the Separation of Powers // CRS Report Prepared for Members and Committees of Congress . Dec . 23, 2014. P. 2-5 .
10 Persily N. When Judges Carve Democracies: A Primer on Court-Drawn Redisricting Plans // Geo . Wash . L. Rev. 2005 . Vol . 73(5) . P. 1131 .
11 Voting Rights Act of 1965 // U. S . Code . Title 52 . § § 10101, 10301-10702 .
собой электорат демократов . Это стало результатом долгого процесса перехода чернокожих от республиканцев к демократам, начавшегося в эпоху великой депрессии, а затем борьбы за политические права в 60-х гг. прошлого века. Поэтому и ВС не случайно делает отсылку к указанному Акту 1965 г. Таким образом, забота о правах граждан, определенная по расовому признаку, приводит к противоречию с Оговоркой о равных правах.
Это не понравилось Верховному Суду США, который вернул дело на новое рассмотрение . После этого дело Джонсона закончилось тем, что ВС после третьего рассмотрения дела утвердил план «республиканского» парламента штата, в котором напомнил об отсутствии жалоб о преимуществе какой-либо политической партии в рамках предложенного и окончательно утвержденного плана избирательных округов . «Разочарованные» эксперты уверены, что этот утвержденный план округов дает преимущество республиканцам и является откровенным «партийным мошенничеством»12, а «разочарованные» судьи, оставшиеся в меньшинстве, настаивают на том, что «это преимущество теперь закрепилось на очень долгое время»
Доктринальные проблемы американского конституционализма в свете дела Джонсона. Вопрос о справедливости как о средстве правовой защиты сформулирован в деле Джонсона как вопрос о существовании субъективного права на справедливость . За этой доктринальной многословностью и непонятностью, по моему мнению, скрывается следующее . Если использование судебной защиты от заранее обусловленного «партийного преимущества» может быть основанием обращения в суд одной из политических партий, то право на справедливость предполагает обращение самих избирателей, чьи права могут быть нарушены . Такое разделение жалоб на отдельные виды исков на самом деле является искусственным . Не удивительно, ведь ВС в течение всего времени рассмотрения дела Джонсона пытается ограничить свою собственную компетенцию и продемонстрировать политическую сдержанность . Не получается . Потому что оказывается, что при этом страдает эффективность правовой защиты избирателей . Не случайно все время упоминается Оговорка о равных правах, поскольку всеобщее равное избирательное право является основой избирательного процесса и влияет на все его институты, но это не спасает от совершения доктринальных ошибок во вред этой базовой идее
Европейский Суд по правам человека давно справился с этой базовой проблемой13 . Его позиция по поводу применения ст . 3 Про-
12 Bowden B., Johnson S. With the Help of Two Supreme Courts, Republican Map Prevails: URL: https://www.wpr. org/mappedout/help-two supreme-courts-republican-map-prevails .
13 Постановление Европейского Суда по делу «Давыдов и другие против Российской Федерации» (Davydov and Others v. Russia) от 30 мая 2017 г ., жалоба № 75947/11; а также
токола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод заключается в том, что государство должно выполнять перед своими гражданами позитивные обязательства процессуального характера, в частности создание в стране системы эффективного рассмотрения индивидуальных жалоб по вопросам, затрагивающим избирательные права . Наличие такой системы является одной из главных гарантий свободных и справедливых выборов и важной гарантией против произвола в избирательном процессе . Данная система также обеспечивает эффективное осуществление права голосовать и выдвигать свою кандидатуру на выборах, поддерживает общее доверие к государственному управлению избирательным процессом и проведением демократических выборов . Гарантированные избирательные права были бы иллюзорными, если бы в ходе всего избирательного процесса конкретные случаи, указывающие на то, что не обеспечивается проведение демократических выборов, не могли бы обжаловаться частными лицами в уполномоченный независимый орган, способный эффективно рассмотреть дело . В деле Давыдова ЕСПЧ прямо сказал, что пересчет голосов в пользу одной из политических партий прямо затрагивает право граждан (а не только партий-конкурентов) избирать своих кандидатов от соответствующих политических партий, поэтому они не могут быть лишены права на обжалование результатов выборов
По делу Джонсона Верховный Суд США сделал краткое заключение (Per Curiam), чтобы продемонстрировать, что оно не носит прецедентного характера, т . е . основано на уже известных доктринах и принципах, которые требуют лишь напоминания14 . Это уже создает интригу, учитывая, что ВС свои решения принимал в жестких и непримиримых дискуссиях между прямо противоположными подходами и различными доктринами В Верховный Суд США со своими жалобами обратились как избиратели, так и законодательный орган штата Висконсин . Они утверждали, что ВС утвердил распределение избирательных округов по расовому признаку без достаточных к тому оснований в нарушение Оговорки о равной защите . Верховный Суд США отметил, что судьи штата ошиблись в применении его позиции о взаимоотношениях между конституционными гарантиями равенства избирательных прав (Оговорки о равных правах) и положениями Акта об избирательных правах 1965 г Такая позиция удивляет, ибо какие же противоречия или взаимоотношения могут существовать между
Постановление Большой палаты Европейского Суда по делу «Мугеманганго против Бельгии» (Mugemangango v. Belgium, no . 310/15, 10 July 2020.
14 Supreme Court of The United States, Per Curiam, No . 21A471 of March 23, 2022; Wisconsin Legislature, et al v. Wisconsin Elections Commission, et al, on application for stay and injunctive relief.
нормами права, регулирующими не просто однородные, а одни и те же общественные отношения?
По мнению федеральных судей, Оговорка о равной защите заставляет формировать такие карты округов, которые сортируют избирателей по признаку расы и которые по самой своей природе одиозны . Такие правовые нормы не могут быть поддержаны, если они не будут узко адаптированы для достижения насущных государственных интересов . Если расовый признак является преобладающим фактором, мотивирующим размещение избирателей в конкретном округе или за его пределами, то органы публичной власти штата несут бремя доказывания того, что структура этого округа выдерживает строгую проверку, т . е . сортировка избирателей по расовому признаку узко адаптирована для соблюдения Акта об избирательных правах 1965 г .
Верховный Суд США истолковал ст . 2 этого Акта 1965 г . как запрещающую распределение избирателей из числа меньшинств по округам таким образом, чтобы ослабить их право голоса («разбавить» их голоса)15 . В деле Шще такая практика также была увязана с вопросом о получении партийного преимущества и заключалась в размывании голосов этнической группы меньшинств (чернокожих) путем «упаковки» большого числа избирателей из числа меньшинств в небольшое количество округов или «взлома» групп меньшинств путем размещения небольшого числа избирателей из числа меньшинств в большом количестве округов Верховный Суд США установил определенные стандарты доказывания нарушения ст . 2 Акта 1965 г. путем демонстрации существования трех предварительных условий: (1) группа меньшинства должна быть достаточно большой и компактной, чтобы составить большинство в разумно сконфигурированном округе, (2) группа меньшинства должна быть политически сплоченной и (3) группа большинства должна голосовать как блок, чтобы иметь возможность обычно победить предпочтительного кандидата группы меньшинства . Органы публичной власти штата нарушают ст . 2 Акта, «если, исходя из совокупности обстоятельств, доказано, что политические процессы, ведущие к выдвижению или избранию в государственные политические органы, не в равной степени открыты для участия членов группы меньшинства, если ее члены имеют меньше возможностей, чем другие члены электората, участвовать в политическом процессе и избирать представителей по своему выбору»16 . Более детально этот подход борьбы с дискриминацией в сфере избирательного права разработан применительно к формированию избирательных округов и в системном плане представляет собой тест для определения того,
15 ТкотЪы^у. Gingles, 478 и . S . 30, 46-51 (1986) .
16 и . S . СМе . ТШе 52 . § 10301(Ь) .
является ли количество округов, в которых группа меньшинств составляет эффективное большинство, примерно пропорционально ее доле населения в соответствующем штате
Применительно к делу Джонсона федеральные судьи объяснили, как эти стандарты должны применяться . Они раскритиковали Суд штата за то, что он исходил из того, что Акт может поддерживать распределение округов по расовому признаку, а не из того, что Акт должен это требовать: «Мы не можем сказать наверняка, что целых семь мажоритарных избирательных округов требуются Актом об избирательны правах, но мы видим веские причины заключить, что может потребоваться седьмой мажоритарный избирательный округ с черным большинством»17 . Верховный Суд США считает иначе: распределение округов по расовому признаку может быть проведено, если у властей штата есть очень веские основания полагать, что Акт об избирательных правах требует такой меры Эти основания, по сути, изложены выше в виде трех условий . Но эти условия сформулированы таким образом, что учитывают намеренное этническое противостояние и должны применяться довольно редко, а население должно рассматриваться гомогенно независимо от этнического состава избирателей Но если власти штата обращают на это внимание, значит это кому-нибудь нужно . Все дело в том, надо ли обращать на это внимание . Вероятно, да — если речь идет о практиках, препятствующих конституционным правам граждан на равное участие в выборах . Для этого достаточно обратить внимание на те округа, в которых результаты голосования разительно отличаются в пользу одной, наиболее влиятельной партии .
Таких примеров немало, но как же бороться с такими проявлениями «партийных преимуществ»? В деле Джонсона судебные решения колебались из стороны в сторону, а верховные судьи спровоцировали такой сброд и шатание, где-то лишь кратко и довольно запутанно упомянув, что они не поддерживают судебную практику, запрещающую суду при принятии решения анализировать статистику подачи голосов и результаты голосования на предыдущих выборах, чтобы провести комплексный и глубокий анализ всей информации . Суд, однако, не предложил и не объяснил критерий соразмерности распределения этнических групп по округам, лишь кратко упомянув о несогласии с утверждением судьи О'Коннор в деле 01ще о том, что «пропорциональность никогда не бывает диспозитивной, а отсутствие соразмерности никогда не может само по себе доказать размывание голосов этнических групп, поскольку суды всегда должны тщательно анализировать совокупность обстоятельств»18 . Впрочем, ВС такого
17 Johnson v. Wisconsin Elections Commission, 972 N .W. 2d 559 (Wis . 2022) .
18 Thornburg v. Gingles, 478 U . S . 30, 46-51 (1986) .
тщательного анализа так и не сделал . А ведь комплексный анализ всех обстоятельств и соразмерность как часть сбалансированного подхода к принятию решения, особенно таким профессиональным органом, как суд, должны быть основой, на которой держится институт суда в рамках конституционного разделения властей .
Печально, но сами судьи штата отметили в решении по делу Джонсона (тем самым признавшись в своем собственном бессилии), что справедливость можно определить по-разному: это может означать обеспечение пропорционального представительства или максимизацию количества районов, в которых будет обеспечена справедливая конкуренция между партиями . Здесь нет правовых стандартов, которые бы указали им (судьям), что именно выбрать среди этих различных версий справедливости . То же самое относится, как они считают, и к категории наименьших изменений, которая может нести в себе много определений: означает ли это перемещение наименьшего числа избирателей в другой округ или перемещение наименьшего географического района в другой округ или наименьшее изменение периметра границ районов . Как и в случае с политической справедливостью, не существует никаких правовых стандартов, которые могли бы помочь судьям выбрать одну концепцию . После таких размышлений большинство судей ВС пришли к выводу, что справедливость не может быть применена (fairness was off limits) .
Может быть, виной тому противоречивые сигналы со стороны высшей судебной власти, которая формирует доктрину участия судей в политическом процессе, уготавливая им очень скромное, даже второстепенное место, призывая не забывать о величии законодателей . В заключение по этому поводу можно вспомнить позицию Верховного Суда США из дела Connor v. Finch19:
«Мы неоднократно подчеркивали, что законодательное распределение избирательных округов — это прежде всего вопрос для законодательного рассмотрения и утверждения . Законодательный орган штата — это институт, который на сегодняшний день лучше всего расположен для того, чтобы согласовать традиции государственной политики . Федеральные суды, напротив, не обладают четким мандатом на достижение такого рода компромиссов в полной противоречий политической деятельности, особенно что касается соразмерного распределения голосов по округам, т . е . решения, которое должно приниматься от имени народа . У федерального суда отсутствует политический авторитет, который имеет законодательный орган . В таких обстоятельствах, когда суд сталкивается с нежелательным обязательством выполнять вместо законодательного
19 Connor v. Finch, 431 U . S . 407 (1977) .
органа его функцию, эта политически чувствительная проблема должна быть решена осторожно и таким образом, чтобы не было каких-либо подозрений произвола или дискриминации»20 .
Это описание роли конституционных институтов — особенно если представить себе доктрину разделения властей — выглядит жалко, убого, словно набор отдельных, бессвязных и эклектичных рассуждений, больше похожий на хвастовство на пустом месте, самоутверждение одних (парламентариев) за счет других (судей) даже в ситуации, когда первые не справились со своей задачей, наломали дров, но все равно грозят пришедшим им на смену профессионалам и унижают их даже во время выполнения ими своего долга, а те находятся в нерешительности, не зная, что им делать . Подход должен быть иным: если суд вовлечен в решение политических вопросов, то это означает, что они уже попали в юридическую плоскость и должны решаться с использованием правовых инструментов . Это означает, что суд в таких случаях должен иметь полную юрисдикцию решения вопроса, ибо федеральный законодатель (Конгресс США) сам передал суду эти полномочия .
Замечания методологического характера. Что поражает в этой ситуации? Полное отсутствие научной обоснованности такой позиции . Неспособность, нежелание и даже воспрепятствование решению политической проблемы юридическим способом Неверие в судейскую мудрость . Недоверие конституционным органам власти . Такое недоверие привело к тому, что, например, в штате Аризона по инициативе граждан была создана независимая Комиссия по утверждению избирательных округов 21, что является формой проявления прямой демократии . Наконец, самое главное, что бросается в глаза, это неравенство между законодательной и судебной властью, где парламент заведомо находится выше, чем суд . Это сравнение в деле Джонсона и других делах Верховного Суда США, упомянутых выше, делается независимо от их функций в демократическом обществе и независимо от рисков, на которых основана концепция разделения властей, например риска узурпации власти и принятия произвольных решений Такие концептуальные провалы интересно наблюдать в странах, которые декларируют свою приверженность концепции разделения властей в течение долгого времени . Однако практические проблемы (а проблема с партийным приоритетом является системной и затрагивает почти все штаты США), свидетельствуют о том, что концепция разделения властей не является эффективным средством решения политических проблем
20 Ibid .
21 Arizona State Legislature v. Independent Redistricting Commission. 135 S . Ct. 2652, 2665 n.12 (2015) .
Действительно, в данной конкретной ситуации, когда неясны критерии справедливого определения избирательных округов, конституционно-правовые концепции не помогают . Например, у нас сложилось общепринятое понимание того, что законодатель принимает законы, а суд их применяет, или что отношения суда и законодателя складываются таким образом, что Суд контролирует принятые законы с точки зрения их соответствия Конституции . Эти концепции нам мало помогают, если мы забываем об основополагающих ценностях
В данном случае возникающая проблема носит конституционный характер, поскольку касается процедуры выборов федеральных органов законодательной власти . С политологической точки зрения можно отметить особенность избирательной системы США, где среди избирателей подавляющее большинство разделено на две категории по цвету кожи и при этом имеется две крупнейшие политические партии, борющиеся друг с другом на выборах. В России намного больше компактно проживающих национальностей и крупных политических партий, представленных в федеральном парламенте . То есть в России мала вероятность того, что какая-либо партия может получить решающее количество голосов благодаря этническому фактору, а не политической программе . Но так ли высока эта вероятность в США? Совсем нет. Иначе Верховный Суд США не устанавливал бы такой дополнительный критерий оценки ситуации, как консолидированный характер в действиях какой-либо одной группы . Хотя нам известно о другом типе консолидации голосов — партийном — на последних президентских выборах в США, но в данном случае акцент на расовом разделении избирателей свидетельствует о сегрегации, т . е . о принудительном разделении жителей штата на расовые и этнические группы, которая по-прежнему раскалывает американское общество . Сама мысль о том, что избирательная активность граждан может быть пресечена путем перекраивания избирательных округов, вызывает сомнения о наличии каких-либо ясных и системных представлений о легитимности целей избирательного процесса в США.
Следует ли отсюда вывод о том, что проблема не имеет решения юридического, поскольку она не решена на политическом уровне, или что решение такой проблемы не зависит от компетенции или возможностей суда? Это может показаться парадоксальным, но суд может лучше справиться с этой задачей, чем парламент . Дело в том, что в условиях политической конкуренции парламент не обладает достаточной беспристрастностью при определении избирательных округов, поскольку любая партия будет опасаться, что округа нарезаны не в ее пользу. В этом заключается особенность данного вопроса, который отличается от обычной законодательной деятельности парламента, результатом которой является принятие закона, имеющего всеобщее влияние на всех граждан независимо от их политической принадлежности . В условиях
политической ангажированности суд может сыграть роль независимого и беспристрастного арбитра, который следит за тем, чтобы конкурирующие партии находились в равных условиях для ведения политической борьбы . Для этого самым верным критерием является просто равное число избирателей, проживающих в каждом округе
Андрюш Шайо разграничивает разделение властей и разделение полномочий22 Кажется, что первое является основой существования демократического общества и предотвращения скатывания к деспотизму, а второе — лишь техническим следствием первого . На данном примере дела Джонсона соотношение между судебной и законодательной властями, наделение ВС штата полномочиями утверждать избирательные округа штата с точки зрения ценностей конституционализма можно понимать следующим образом: разделение полномочий в данном случае является правовым средством для того, чтобы не допустить предоставления преимуществ одной из партий для получения власти и ее удержания в дальнейшем . Хотя изначально было понятно, что наделение ВС штата такими полномочиями является естественным шагом для установления мира, равновесия и справедливости Это очевидно еще и потому, что определение избирательных округов не связано с законотворческой деятельностью и поэтому эта задача может быть без сомнений возложена на судебную власть, особенно в тех случаях, когда вопрос заблокирован и не может быть решен другими ветвями власти самостоятельно . Только абсолютная предубежденность в превалирующей роли парламента мешает судьям сохранять достоинство и уверенность в своих силах и подрывает в конечном счете легитимность суда .
Список литературы
1. Гальперин М. Л. Политизация права или легализация политики? О justiciability и доктрине «политического вопроса» на примере международного правосудия // Международное правосудие . 2020 . № 4 (36) . C . 45-58 .
2 . Шайо А. Самоограничение власти: краткий курс конституционализма М , 2001
3 . Cole J. P. The Political Question Doctrine: Justiciability and the Separation of Powers // CRS Report Prepared for Members and Committees of Congress . December 23, 2014 .P. 2-5 .
4 . Persily N. When Judges Carve Democracies: A Primer on Court-Drawn Re-districting Plans // Geo . Wash . L. Rev. 2005 . Vol . 73(5) .
Статья поступила в редакцию 14. 02.2023; одобрена после рецензирования
01. 04 .2023; принята к публикации 15. 05 .2023
22 См .: Шайо А. Самоограничение власти: краткий курс конституционализма. М . , 2001 .С .11.
Scientific report
Dmitry I. Dedov*
redistricting of election map in the doctrine of separation of powers in the usa
Abstract. This message is devoted to the memory of the respected professor of the Department of Constitutional and Municipal Law August Alekseevich Mishin, his approaches to the study of law. These approaches helped students and colleagues to find key factors in assessing trends in the development of constitutionalism in foreign countries, to find shortcomings and assess the merits. On this basis, a message was made and a legal analysis of the approaches and decisions of the Supreme Court of the state was carried out. The Supreme Court of Wisconsin and the Supreme Court of United States in the case of Johnson v. Wisconsin Elections Commission on changing the map of electoral districts due to the fact that the executive branch presented by the governor from the Democratic Party and the representatives of the state legislature dominated by Republicans could not agree on this issue. Based on the results of the analysis, it is concluded that there are no clear standards for the American courts to conduct a comprehensive analysis of all circumstances due to the pressure exerted by those who form the American doctrine of constitutionalism. Thanks to the scientific report, it is possible to take a closer look at the process of involving the courts in political activities, the place of the court in the system of separation of powers and the conditions for the interaction of the court with other branches of power from the point of view of constitutional law.
Keywords: equal voting rights, discrimination, electoral districts, comprehensive analysis, justice, court .
For citation: Dedov, D . I . (2023) . Redistricting of election map in the doctrine of separation of powers in the United States . Lomonosov Law Journal, 2, pp . 148—163 (in Russ )
Bibliography
1 . Cole, J . P. (2014) . The Political Question Doctrine: Justiciability and the Separation of Powers . CRS Report Prepared for Members and Committees of Congress, pp.2-5 .
2 . Galperin, M . L. (2020) . Politicization of law or legalization of politics? On justiciability and the doctrine of the «political question» on the example of international justice . International justice, 4 (36), pp . 45-58 (in Russ. ) .
* Dr. Sei (Law), Dozent; Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Faculty of Law, Lomonosov MSU (Moscow, Russia) .
3 . Persily, N . (2005) . When Judges Carve Democracies: A Primer on Court-Drawn Redistricting Plans . Washington Law Review.
4 . Shajo, A . (2001) . Self-limiting Government: An Introduction to Constitutionalism . Moscow (in Russ . ) .
The article was submitted 14. 02.2023; approved 01 . 04.2023; accepted 15. 05.2023 .
