CC BY
18
ОБРАЗОВАНИЕ И ИЗМЕНЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ: ОПЫТ РЕГИОНОВ КАНАДЫ
ИРХИН Игорь Валерьевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук
350040, Россия, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149
E-mail: dissertacia@yandex.ru
В статье на основе анализа законодательных актов федерального и регионального уровней, а также судебной практики рассматриваются вопросы конституционно-правового регулирования порядка образования и изменения избирательных округов в субъектах канадской федерации в разрезе обеспечения реализации положений Верховного суда Канады об обеспечении эффективного народного представительства (Reference re Prov. Electoral Boundaries (Sask.)). Сформулированы предложения по учету многофакторного подхода канадских законодателей и расширению перечня условий, влияющих на возможность принятия решения об образовании и корректировке избирательных округов в Российской Федерации. Автором использовались общенаучные методы познания (анализ, синтез, аналогия, сравнение), а также частнона-учные методы (историко-правовой, исторический, сравнительно-правовой). Впервые проведен конституционно-правовой анализ положений Конституции Канады, актов судебной практики и регионального законодательства, регламентирующего порядок образования и изменения избирательных округов в субъектах канадской федерации в плане реализации положений Верховного суда Канады об обеспечении эффективного народного представительства.
Ключевые слова: эффективное представительство, избирательный округ, Конституция Канады, провинция, правовой акт, судебное решение, Верховный суд Канады, комиссия по выборам, делимитация, избирательное частное.
ELECTORAL DISTRICTS FORMATION
AND REDISTRICTING EXPERIENCE OF CANADA REGIONS
I. V. IRKHIN, associate professor of the constitutional and municipal lawchair of the Kuban State University, candidate of legal sciences
149, Stavropolskay st., Krasnodar, Russia, 350040
E-mail: dissertacia@yandex.ru
On the basis of the analysis of federal and regional level legislations, as well as judicial practice this article studies the issues of constitution-legal regulation of the order of formation and redistricting of electoral districts in the regions of the Canadian federation from a perspective of ensuring the implementation of the provisions of the Supreme Court of Canada to ensure an effective national representation (Reference re Prov. Electoral Boundaries (Sask.)). The article outlines proposals on mainstreaming the multifaceted approach of Canadian legislators and the expansion of the list of conditions that affect the ability to make decisions on formation and adjustment of electoral districts in the Russian Federation. The author uses general scientific methodology (analysis, synthesis, analogy, comparison), as well as other methods (historical, legal, historical, comparative law). For the first time the constitution-legal analysis of the Canadian Constitution provisions was carried out, as well as that of the acts of judicial practices and regional legislation regulating the procedure of the electoral districts' formation and redistricting in the constituent entities of the Canadian federation from a perspective of ensuring the implementation of the provisions of the Supreme Court of Canada to ensure an effective national representation.
Keywords: effective representation, electoral district, the Constitution of Canada, province, legal act, judicial decision, the Supreme Court of Canada, Commission on Elections, delimitation, electoral quotient.
DOI: 10.12737/17102
Правовая система Канады включает различные виды правовых норм, регламентирующих вопросы организации и проведения избирательных кампаний. Прежде всего к ним относятся статутные акты федерального и регионального уровней, до -кументы судебной практики.
Консолидированная Конституция Канады не содержит развернутых правовых предписаний, посвященных институту выборов.
Инкорпорированная в Конституцию Канады Хар -тия прав и свобод 1982 г.1 в ст. 3 определяет, что каж-
1 См.: Конституции зарубежных государств: учеб. пособие. 2-е изд. / сост. В. В. Маклаков. М., 1996. С. 465—551.
дый канадский гражданин имеет право голосовать и быть избранным на выборах членов Палаты общин и законодательных собраний провинций. Данная норма представляет собой правовой фундамент формирования статусов субъектов избирательных правоотношений, условием институционализации народного представительства.
Как указал Верховный суд Канады в деле Figueroa v. Canada (Attorney General) 20032, положения ст. 3 Канадской хартии следует толковать как право каждо-
2 См.: Figueroa v. Canada (Attorney General), [2003] 1 S. C.R. 912, 2003 SCC 37. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/ en/item/2069/index.do (дата обращения: 03.09.2015).
го гражданина играть значимую роль в избирательном процессе. Поэтому право на участие в выборах интерпретируется в контексте самостоятельной ценности, причем безотносительно результатов выборов.
В другом судебном акте Верховного суда Канады (Reference re Prov. Electoral Boundaries (Sask.)) отмечено, что целью закрепленного в ст. 3 Хартии права является не равенство голосования per se, а право на эффективное представительство3.
Вопросы образования избирательных округов, соответствующих численности и расселению избирателей на территории канадских провинций, а также иным условием, подлежащим учету в соответствии с актами судебной практики и положениями регионального законодательства, имеют особое значение. Это связано с тем, что в исторической ретроспективе моделирование схемы избирательных округов производилось с основной целью — целью достижения сбалансированного представительства провинций на федеральном уровне и гарантирования репрезентации малых провинций и провинций с сокращающимся населением. Проблеме обеспечения подлинного равенства голосов избирателей посредством конструирования адаптивной системы избирательных округов не придавалось должного значения.
Так, до принятия Верховным судом Британской Колумбии решения по делу Dixon4 квота представительства населения в каждом избирательном округе устанавливалась отдельно — в зависимости от общей классификации округов (метрополии, городские, пригородные, сельские районы, отдаленные районы). Судья Маклэчлин, участвовавшая в рассмотрении данного дела, отмечала, что «предыдущая схема порождала чрезвычайные различия в представительстве населения. Например, разница между представитель -ством избирательных округов Этлин и Суррей-Нью -тон (Британская Колумбия) составляла 149,7%, что следует расценивать как недопустимое отклонение».
По мнению судьи Маклэчлин, «основополагающее значение для права голоса имеет относительное равенство голосов, а доминантой при формировании избирательных округов должно быть население»5.
В итоге суд пришел к выводу, что допустимым отклонением может быть отклонение от средней нормы представительства не более чем на 25%. Превышение этой цифры признается обоснованным только в экстраординарных обстоятельствах6.
3 См.: Effective Representation and Very Special Circumstances. URL: www.elections.bc.ca (дата обращения: 03.09.2015).
4 См.: Dixon v. British Columbia (Attorney General) Vancouver Registry No. A860246 [1986] B.C.J. No. 916. URL: http://www. revparl.ca/english/issue.asp?param=131&art=836 (дата обращения: 03.09.2015).
5 Report to the Legislative Assembly of British Columbia. Electoral Boundary Commission. December. 1998. P. 15.
6 Ibid. P. 17.
В судебном решении Reference re Prov. Electoral Boundaries (Sask)7 Верховный суд Канады отметил, что отклонение от паритета численности избирателей допускается с учетом географических факторов, истории и интересов сообщества, а также представительства меньшинств. В судебном акте Friends of Democracy v. Nortwest Territories Attorney General данный перечень был дополнен факторами языковых различий, сложностями в коммуникации между удаленными сообществами, дороговизной сообщения.
В действующем законодательстве регионов отражены положения, введенные вышеуказанными судебными решениями.
В статье 16 Избирательного акта провинции Квебек8 установлено, что границы каждого избирательного округа (всего их должно быть не менее 122 и не более 125) должны быть определены таким образом, чтобы число избирателей в округе соответствовало данным избирательных списков с отклонением не более чем на 25% от частного, полученного в результате деления общего числа избирателей на количество избирательных округов. Статья 17 данного документа закрепляет, что Комиссия по представительству в силу исключительных обстоятельств может отступить от правил ст. 16, если сочтет, что ее применение не соответствует предусмотренной цели. Каждое такое решение должно быть оформлено письменно и аргументировано.
Территория Британской Колумбии разделена на 85 избирательных округов. Каждый избирательный округ представлен одним членом законодательного собрания. С интервалом в восемь лет независимая ко -миссия рассматривает границы избирательных округов района и их наименование.
При этом население Британской Колумбии разбросано на большой площади — 86% населения проживает на 16% ее территории. Кроме того, указанная про -винция характеризуется значительными географическими различиями. Ее территория состоит из горных хребтов и речных систем, которые осложняют связь между различными частями провинции. Многие люди живут в очень небольших и отдаленных населенных пунктах. В то же время обширные территории в северной части провинции не заселены.
Около 3/4 населения Британской Колумбии живет в ее юго-западной области—долине Фрейзер, районах Большого Ванкувера, Уистлера и южных областях ост -рова Ванкувер. В северной части провинции и в сельских районах населения меньше и, как правило, оно проживает далеко друг от друга. Самый маленький из-
7 См.: Reference re Prov. Electoral Boundaries (Sask.), [1991] 2 S.C.R. 158. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/ item/766/index.do (дата обращения: 03.09.2015).
8 См.: Election Act and Election Regulations. URL: http://www. electionsquebec.qc.ca/english/laws/provincial.php (дата обращения: 02.09.2015).
бирательный округ этой провинции (Vancouver-West End) занимает площадь около 500 га, на которой проживает 48,5 тыс. человек. Самый большой избирательный округ (Stikine) имеет площадь около 20 млн га и население — чуть более 20 тыс. человек9.
Поэтому не только географические условия, но и экономическая деятельность и даже культура избирателей неодинаковы в различных частях провинции.
Принимая во внимание вышеуказанные факторы Британской Колумбии, в решении Reference re Prov. Electoral Boundaries (Sask) Верховный суд Канады отмечает, что отклонение более чем на 25% по сравнению с избирательной квотой в двух северных округах Британской Колумбии является конституционно приемлемым и с точки зрения обеспечения эффективного народного представительства, и с учетом таких факторов, как распределение населения и трудности коммуникации в этом регионе.
Статья 9 Акта об избирательной комиссии Британской Колумбии10 устанавливает следующие принципы, на основе которых должны формироваться избирательные округа: 1) учет географических и демографических реалий, истории, а также целей достижения баланса общих интересов населения провинции; 2) отклонение от средней нормы представительства в пределах 25%; 3) правомерность превышения нормы представительства при экстраординарных обстоятельствах.
Особые условия формирования избирательных округов, казалось бы, должны учитываться и применяться в провинции Юкон, так как здесь подавляющая часть населения проживает в столице — городе Уайтхорс. Как отмечают канадские специалисты, «вся территория провинции за пределами Уайтхорса малонаселена и ни один другой канадский город не имеет такого доминирующего влияния на провинцию или территории, как Уайтхорс для Юкона. Непропорциональное представительство сельских местностей в действующем законодательстве отражает очевидное стремление компенсировать указанный фактор распределения населения»11.
Однако в законодательстве провинции Юкон не зафиксированы положения, определяющие допустимые пределы отклонения от средней нормы представительства. Считается, что в этой провинции следует руководствоваться «канадским стандартом» от-
9 См.: Paul Ramsey BC Electoral Redistribution and Population Dispersion. URL: http://blog.cleverelephant. ca/2013/11/bc-electoral-redistribution-and.html (дата обращения: 02.09.2015).
10 См.: Electoral Boundaries Commission Act. URL: http:// www.bclaws.ca/EPLibraries/bclaws_new/document/ID/ freeside/00_96107_01 (дата обращения: 01.09.2015).
11 Yukon electoral District Boundaries Commission. Interim report. September. 2007. P. 7. URL: www.electionsyukon.gov. yk.ca (дата обращения: 01.09.2015).
клонения от нормы представительства — не более чем на 25%12. В условиях неравномерности заселения территории провинции вопросы обеспечения эффективного представительства населения приобретают особую актуальность и, как представляется, должны быть нормативно урегулированы.
В канадской литературе неравномерное распределение населения по территориям избирательных округов именуется «дисперсией фактора представительства»13. Высокий уровень дисперсии создает серьезные проблемы для реализации эффективного народного представительства. Это предопределяется существенными различиями в степени соотношения представляемого населения и итоговых показателей распределения мандатов в представительном органе провинции. В целях предупреждения и предотвращения образования высокого уровня дисперсии, исполнения правовой позиции Верховного суда Канады о понимании ст. 3 Хартии как права на эффективное представительство принимаются меры по обеспечению представительства населения, проживающего в небольших населенных пунктах.
В актах других провинций четко установлен лимит отклонения от средней нормы представительства. Так, в ст. 17 (2) Акта об избирательных округах острова Принца Эдварда закреплены требования о соблюдении 25% от средней нормы представительства14. Предельные отклонения от средней нормы представительства в 25% в экстраординарных обстоятельствах закреплены в ст. 12 (4) Акта об избирательных округах и представительства провинции Нью-Брансуик15.
В региональном законодательстве допустимые пределы отклонения от средней нормы представительства взаимоувязаны с принципом обеспечения эффективности представительства избирателей при формировании избирательных округов.
В Акте об избирательных округах и представительстве провинции Нью-Брансуик закреплен принцип эффективного представительства посредством установления формулы о паритете избирательных округов и количестве избирателей (ст. 11, 12 (1)). Вместе с тем Комиссия вправе отступить от принципа паритета из -бирателей в целях достижения эффективности представительства, гарантированного ст. 3 Хартии прав и свобод, учитывая: 1) интересы сообщества; 2) эффективность представительства англоязычных и франко -язычных сообществ; 3) муниципальные и другие ад-
12 Ibid. P. 6.
13 Consultation Backgrounder. British Columbia. Electoral Boundaries Commission. 2000. P. 32.
14 См.: Electoral Boundaries Act. URL: http://www.gov.pe.ca/ law/statutes/pdf/e-02_1.pdf (дата обращения: 03.09.2015).
15 См.: Electoral Boundaries and Representation Act, SNB 2005, c E-3.5. URL: https://www.canlii.org/en/nb/laws/stat/
snb-2005-c-e-3.5/latest/snb-2005-c-e-3.5.html (дата обращения: 03.09.2015).
министративные границы; 4) темпы роста населения в регионе; 5) эффективность представительства в сельских местностях; 6) географические факторы, которые включают доступность региона, размеры региона и его частей; 7) иные обстоятельства, которые Комиссия сочтет необходимым принять во внимание.
Отклонение от нормы представительства возможно в пределах 5%, при экстраординарных обстоятель -ствах — не более 25%.
В статье 14 Избирательного акта провинции Квебек установлено, что Квебек должен быть разделен на избирательные округа так, чтобы гарантировать реализацию принципа эффективного представительства. Избирательные округа должны быть построены в соответствии с принципом равенства голоса каждого избирателя. В статье 15 Акта закреплено, что избирательный округ отражает структуру регионального сообщества на основе учета демографических, географических и социологических параметров, к которым относятся плотность населения, относительные темпы увеличения численности населения, территориальная доступность региона и его частей, естественные границы и территории муниципалитетов. Делимитация избирательных округов осуществляется после каждых вторых выборов, следующих после последней делимитации. В течение 12 месяцев после выборов Комиссия должна представить в Законодательное собрание пред -варительный доклад с изложением предложений о новых границах избирательных округов.
Аналогичные требования действуют в провинции Юкон. В соответствии со ст. 411 (1) Избирательного акта провинции Юкон16 Комиссия формируется по границам избирательных округов. В ее функции входит исследование существующих избирательных округов и внесение предложений Законодательному собранию провинции по вопросам границ округов, их номеров и наименований.
Подготавливая промежуточный и заключительный отчеты, Комиссия учитывает следующее: 1) плотность и увеличение численности населения в отдельных районах провинции; 2) доступность, размеры и физические характеристики районов; 3) транспортное сообщение и связь между районами; 4) данные переписи населения и другую демографическую информацию; 5) численность избирателей в избиратель -ных округах, зафиксированную в последних избирательных списках; 6) границы муниципалитетов и территорий, управляемых первыми нациями; 7) результаты общественных слушаний; 8) любые другие факторы и информацию.
Как видно, перечень факторов, обосновывающих необходимость реорганизации схемы избирательных округов, не является исчерпывающим, поэтому усматривается нормативно обеспеченная возмож-
16 См.: Elections Act. URL: http://www.gov.yk.ca/legislation/ acts/elections_c.pdf (дата обращения: 03.09.2015).
ность применения широкого диапазона дискреционных полномочий Комиссиями по выборам.
В региональных правовых актах определяются различные сроки пересмотра границ избирательных округов. Так, в провинциях Ньюфаундленд и Лабрадор, Манитоба, Нью-Брансуик, Онтарио они пересматриваются каждые 10 лет. Требование о ревизии избирательных округов после вторых очередных выборов установлено в Квебеке, Альберте, Британской Колумбии. Каждые восемь лет границы избирательных округов необходимо пересматривать в провинции Саскачеван.
В Акте об избирательных округах17 провинции Ньюфаундленд установлено, что начиная с 2006 г. после 31 марта каждые 10 лет Комиссия по выборам разделяет провинцию на 48 одномандатных избирательных округов.
В провинции Альберта сформировано 87 избирательных округов18. Примерно каждые 8—10 лет в связи с произошедшими изменениями в размерах и размещении населения провинции границы избирательных округов корректируются, чтобы гарантировать представительство в Законодательном собрании.
Между тем в законодательстве острова Принца Эдварда, провинции Новая Шотландия сроки пересмотра границ избирательных округов не определены. Во взаимосвязи с нормативно определенным открытым перечнем факторов, предопределяющих возможность обоснования необходимости изменения границ избирательных округов, такой подход представляется рискованным с точки зрения обеспечения сбалансированности представительства при осуществлении «избирательной геометрии».
Сохраняется тенденция к принятию итоговых решений о маркировке избирательных округов региональными легислатурами, в которых представлены политические партии, преследующие собственные интересы.
В Российской Федерации избирательные округа образуются сроком на 10 лет и корректируются при изменении численности депутатов и границ муниципальных образований. Такие меры представляются более жесткими, чем в Канаде, однако они нацелены на минимизацию рисков возникновения коррупцио-генных факторов при «нарезке» избирательных округов. При надлежащей правоприменительной практике данные меры в целом способны эффективнее противостоять злоупотреблениям.
Применяемый в канадской практике подход — закрепление открытого перечня факторов, позволяющих комиссиям по выборам субъектов федерации изменять схемы избирательных округов, создает широкий диапазон возможностей для административного усмотрения.
17 См.: Electoral Boundaries Act. URL: http://www.assembly.nl.ca/ legislation/sr/statutes/e04.htm#11 (дата обращения: 03.09.2015).
18 См.: Electoral Divisions Act. URL: http://www.qp.alberta. ca/documents/Acts/E04P2.pdf (дата обращения: 03.09.2015).
Оптимальным решением представляется законодательное закрепление условий и оснований, объективно влияющих и качественно характеризующих избирательные округа.
Используя подход канадских законодателей, можно предложить при формировании границ избирательных округов в Российской Федерации учитывать следующее: 1) масштабы и географические характеристики субъекта РФ; 2) показатели ин-
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
тенсивности и объема транспортного сообщения, внутренней миграции на территории субъекта РФ; 3) наличие средств коммуникации между различными частями субъекта РФ, их доступность, охват ими населения; 4) границы муниципалитетов и территорий, управляемых малочисленными народами; 5) использование института общественных слушаний при разработке и утверждении схем избирательных округов.
Consultation Backgrounder. British Columbia. Electoral Boundaries Commission. 2000.
Dixon v. British Columbia (Attorney General) Vancouver Registry No. A860246 [1986] B.C.J. No. 916. URL: http://www.revparl.ca/ english/issue.asp?param=131&art=836 (дата обращения: 03.09.2015).
Effective Representation and Very Special Circumstances. URL: www.elections.bc.ca (дата обращения: 03.09.2015).
Election Act and Election Regulations. URL: http://www.electionsquebec.qc.ca/english/laws/provincial.php (дата обращения: 02.09.2015).
Elections Act. URL: http://www.gov.yk.ca/legislation/acts/elections_c.pdf (дата обращения: 03.09.2015).
Electoral Boundaries Act. URL: http://www.assembly.nl.ca/legislation/sr/statutes/e04.htm#11 (дата обращения: 03.09.2015).
Electoral Boundaries Act. URL: http://www.gov.pe.ca/law/statutes/pdf/e-02_1.pdf (дата обращения 03.09.2015).
Electoral Boundaries and Representation Act, SNB 2005, c E-3.5. URL: https://www.canlii.org/en/nb/laws/stat/snb-2005-c-e-3.5/latest/ snb-2005-c-e-3.5.html (дата обращения: 03.09.2015).
Electoral Boundaries Commission Act. URL: http://www.bclaws.ca/EPLibraries/bclaws_new/document/ID/freeside/00_96107_01 (дата обращения: 01.09.2015).
Electoral Divisions Act. URL: http://www.qp.alberta.ca/documents/Acts/E04P2.pdf (дата обращения: 03.09.2015).
Figueroa v. Canada (Attorney General), [2003] 1 S.C.R. 912, 2003 SCC 37. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/ item/2069/index.do (дата обращения: 03.09.2015).
Paul Ramsey BC Electoral Redistribution and Population Dispersion. URL: http://blog.cleverelephant.ca/2013/11/bc-electoral-redistribution-and.html (дата обращения: 02.09.2015).
Reference re Prov. Electoral Boundaries (Sask.), [1991] 2 S.C.R. 158. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/766/ index.do (дата обращения: 03.09.2015).
Report to the Legislative Assembly of British Columbia. Electoral Boundary Commission. December. 1998.
Yukon electoral District Boundaries Commission. Interim report. September. 2007. URL: www.electionsyukon.gov.yk.ca (дата обращения: 01.09.2015).
Конституции зарубежных государств: учеб. пособие. 2-е изд. / сост. В. В. Маклаков. М., 1996. REFERENCES
Consultation Backgrounder. British Columbia. Electoral Boundaries Commission. 2000.
Dixon v. British Columbia (Attorney General) Vancouver Registry No. A860246 [1986] B.C.J. No. 916. URL: http://www.revparl.ca/ english/issue.asp?param=131&art=836 (data obrashcheniya: 03.09.2015).
Effective Representation and Very Special Circumstances. URL: www.elections.bc.ca (data obrashcheniya: 03.09.2015).
Election Act and Election Regulations. URL: http://www.electionsquebec.qc.ca/english/laws/provincial.php (data obrashcheniya: 02.09.2015).
Elections Act. URL: http://www.gov.yk.ca/legislation/acts/elections_c.pdf (data obrashcheniya: 03.09.2015).
Electoral Boundaries Act. URL: http://www.assembly.nl.ca/legislation/sr/statutes/e04.htm#11 (data obrashcheniya: 03.09.2015).
Electoral Boundaries Act. URL: http://www.gov.pe.ca/law/statutes/pdf/e-02_1.pdf (data obrashcheniya 03.09.2015).
Electoral Boundaries and Representation Act, SNB 2005, c E-3.5. URL: https://www.canlii.org/en/nb/laws/stat/snb-2005-c-e-3.5/latest/ snb-2005-c-e-3.5.html (data obrashcheniya: 03.09.2015).
Electoral Boundaries Commission Act. URL: http://www.bclaws.ca/EPLibraries/bclaws_new/document/ID/freeside/00_96107_01 (data obrashcheniya: 01.09.2015).
Electoral Divisions Act. URL: http://www.qp.alberta.ca/documents/Acts/E04P2.pdf (data obrashcheniya: 03.09.2015).
Figueroa v. Canada (Attorney General), [2003] 1 S.C.R. 912, 2003 SCC 37. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/ item/2069/index.do (data obrashcheniya: 03.09.2015).
Paul Ramsey BC Electoral Redistribution and Population Dispersion. URL: http://blog.cleverelephant.ca/2013/11/ bc-electoralredistributionand.html (data obrashcheniya: 02.09.2015).
Reference re Prov. Electoral Boundaries (Sask.), [1991] 2 S.C.R. 158. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/766/ index.do (data obrashcheniya: 03.09.2015).
Report to the Legislative Assembly of British Columbia. Electoral Boundary Commission. December. 1998.
Yukon electoral District Boundaries Commission. Interim report. September. 2007. URL: www.electionsyukon.gov.yk.ca (data obrashcheniya: 01.09.2015).
Konstitutsii zarubezhnykh gosudarstv: ucheb. posobie. 2-e izd. / sost. V. V. Maklakov. M., 1996.
О
