CC BY
111В.В. Никулин
Избирательное законодательство и избирательная практика в Советской России в 1920-е гг.
Новая экономическая политика с ее относительной экономической свободой, логично предполагала демократизацию политической системы, отказ от «чрезвычайщины» в управлении государством и переход к более демократическим способам управления страной, в частности, переход к более широкому использованию выборных механизмов формирования органов власти. Однако потенциальная возможность демократизации общественной жизни осталась нереализованной. Изменений не произошло в силу концептуальной заданности большевиков, которые рассматривали проблему взаимоотношений в связке «партия - Советы» с точки зрения удержания власти и недопущения превращения Советов в самостоятельную политическую силу. Взаимоотношения строились на основе простой формулы: « Разделение труда - да, разделение власти - нет». Соответственно формировалась и реальная политика РКП (б) в отношении избирательного законодательства и избирательной практики.
Правовое обеспечение государственной власти в представлении большевиков, заключалось в гарантированности политической монополии и безопасности той группы, которая утвердилась у власти, путем выработки соответствующей законодательной основы и прямого влияния на ход избирательных кампаний с целью обеспечения прохождения в советы своей креатуры.
Избирательное законодательство носило дискриминационный, утилитарный характер, отчетливо проявлявшийся в стремлении с помощью закона устранить от власти политических оппонентов. Представительная демократия, а точнее ее внешние элементы, в данном случае, нужны были большевикам лишь в качестве политической «ширмы», формы «легитимности для себя», прикрывающей фактическое осуществление
партией государственных функций. Свою роль играл и международный фактор. Важно, чтобы перед лицом западноевропейских правительств Советская власть.. .имела внешние формы полной независимости», -говорилось в письме Тамбовского губкома РКП (б), направленном в уезды в декабре 1921 года1.
Принципиальные основы избирательной системы, заложенные в Конституции РСФСР 1918 года и перенесенные в Конституцию СССР 1924 года, устанавливали очевидное политическое неравенство. Оно проявлялось, в первую очередь, в лишении политических прав лиц, живущих на «нетрудовой доход», так называемых «паразитов». В избирательном праве рабочим предоставлялись преимущества по сравнению с другими классами, в том числе и с крестьянством: представительство на Всероссийский съезд Советов от городских Советов устанавливалось из расчета один делегат от 25 тысяч избирателей, а от губернских съездов Советов - из расчета один делегат от 125 тысяч жителей. Конституция предусматривала непрямые выборы в уездные (районные) и вышестоящие органы государственной власти, устанавливала производственно-территориальный принцип выборов в Советы.
Обосновывая политическое неравенство, Н.И. Бухарин говорит о двух факторах, определяющих ее объективную необходимость. Во-первых, по мнению Бухарина, политических прав лишены такие слои населения, которые по своему материальному положению и по уровню жизни стоят на самой высокой ступени, являются «осколками» прежнего капиталистического общества, <...> которые попали под железную руку пролетарской диктатуры. Трудовое крестьянство не имеет таких же прав, как пролетариат, потому, что оно выбирает равное число делегатов при выборах в советские органы власти от значительно большего количества избирателей, чем рабочий класс в городах <...> Здесь налицо неравенство политических прав <...> Но это вынужденная мера, поскольку крестьянство склонно к политическим колебаниям и существует опасность того, что крестьянство в
силу своей темноты и некультурности, вопреки своим собственным интересам, пойдет за буржуазией. Отсюда и вытекают известные преимущества и политические привилегии, имеющиеся в законодательстве по отношению к рабочему классу. Эти преимущества служат добавочной страховкой, обеспечивающей руководящую роль рабочему классу2. Бухарин делает упор на выгодность для крестьянства победы социализма. Но они пока этого не сознают. Придти же к социализму можно только при руководстве рабочего класса. Подрыв этого руководства, есть подрыв всего дела социализма. Поэтому необходимо принять все меры для обеспечения этого руководства и пока есть колебания среди крестьянства, будет и
3
правовое неравенство .
Таким образом, модель политического равенства сводилась к обеспечению правовых условий для сохранения власти и предоставления избирательного равенства крестьянам только в том случае, когда они утратят способность выражать свои экономические и прочие права или когда интересы крестьянства сольются с интересами правящей партии, то есть изменится социальный характер общества. Крестьянам, в сущности, предлагались политические условия: встаньте полностью на сторону власти и вы получите равные избирательные права.
Собственно избирательная практика началась с переходом к мирному периоду, когда было решено восстановить систему советской власти в лице местных Советов. В течение 1921-1922 гг. принимается ряд важных законодательных актов, укреплявших правовое положение Советов на местах, более четко определявших их основные права и обязанности, обеспечивающих регулярность выборов и созыва их съездов. 8 февраля 1921 года Президиум ВЦИК принял постановление «О регулярных перевыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов»4. 26 января 1922 года ВЦИК утвердил положения о Советах губернских, уездных городов, об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах и новое положение
о сельских Советах. ВЦИК принял положение о губернских съездах Советов и губернских исполнительных комитетах5. Правотворчество в этих вопросах позволило начать регулярные перевыборы советов.
Уже в первые перевыборные кампании 1921-1923 гг. власти столкнулись с серьезными проблемами, которые требовали осмысления и разрешения. Проблемы заключались в нежелании крестьян выбрать в Советы коммунистов. Именно, трудность проведения максимально возможного числа коммунистов в Советы, считалась главной проблемой. Партийный аппарат испытывал сильнейшее сопротивление, особенно на селе. В январе 1922 года Тамбовский губком отмечал, что волостные и сельские исполкомы состоят в основном из беспартийных и политически неблагонадежных. Отмечались многочисленные случаи провала коммунистов на выборах. «Трудности» первых избирательных кампаний преодолевались методом прямого вмешательства партаппарата в избирательный процесс, оправдывая это сложной обстановкой. Считалось, что кампания 1922 года проходит в условиях обостренной борьбы бедняков и кулаков за Советы. В связи, с чем
6 о
выход виделся в усилении «партийного нажима» . В результате зарождалась советская избирательная система с ее неослабным партийным контролем, квотами, манипулированием результатов выборов. Кампании 1923 года предшествовал октябрьский циркуляр ЦК РКП(б). Выдвигалась задача политического укрепления Советов путем подбора их личного состава. Учитывая опыт кампаний 1921-1922 гг., когда управляемость выборами находилась под угрозой, ЦК обратил внимание на работу избирательных комиссий, привлечение в них «преданных или сочувствующих партии товарищей» . Предусматривалось применение административных мер в качестве давления на избирателей. Одной из форм давления являлся отказ рассматривать списки кандидатов, помимо предлагаемых партаппаратом. Появление других списков расценивалось как «проявление нездоровых тенденций» и пресекалось административным путем. В результате, к 1924 году удалось повысить процент коммунистов в сельских Советах. В
Тамбовской губернии, например, их количество, увеличилось с 4 % в 1922 году до 10 % в 1923 году8.
В первой половине 1920-х гг. расширилась практика лишения избирательных прав. Подобная тактика стала использоваться еще в период гражданской войны. С августа 1919 года НКЮ приступил к изданию «Объявлений НКЮ» для обнародования лиц, лишенных избирательных и прочих прав. Причина состояла в том, что многие граждане, лишенные избирательных прав, права поступления на советскую службу, переезжали в другую местность и пользовались всеми правами, устраиваясь на службу и т.д. В Конституциях 1918 и 1924 гг. перечислялись все те, кто не имел права участвовать в выборах. К ним относились лица, живущие на нетрудовой доход; частные торговцы; торговые посредники; монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений. А также члены царствовавшего в России дома; все лица, участвовавшие в правительствах белых9. В Уголовном Кодексе 1922 года присутствовала статья 40 (поражение прав), по которой лишали избирательных прав по суду. Целью института поражения прав объявлялась защита общества от проникновения в ее среду в качестве полноправных граждан лиц, преступных и опасных, способных вредно повлиять на ход государственной жизни, и потому в целях государственной пользы их необходимо было подвергать ограничению прав. Поражение в правах могло быть применено ко всякому наказанию, независимо от его тяжести и рассматривалось в качестве меры социальной защиты10.
Суды довольно широко использовали «поражение в правах» на определенный срок в качестве наказания. Как правило, оно шло в сочетании с основным наказанием - лишением свободы и другими. Статья 40 УК определяла содержание этого вида наказания следующим образом: лишение активного и пассивного избирательного права; активного и пассивного избирательного права в профессиональных и других организациях; право занимать ответственные должности, а равно быть заседателем в суде,
защитником, поручителем и опекуном. Максимальный срок - 5 лет11. Суды часто злоупотребляли поражением в правах, считая это наказание несерьезным, не усматривая в этом никакого политического смысла и применяя его не по назначению. Например, назначали поражение в правах на 5 лет за нанесение побоев на почве ревности. Или лишали избирательных прав за растрату, кражу, взятничество, мошенничество и буйство и т.п. Между тем, поражение в правах законодатель рассматривал, в первую очередь, с политической точки зрения и применять его было необходимо только тогда, когда по характеру преступления и личности осужденного суд придет к выводу, что он может воспользоваться правами во вред трудящимся.
Число «лишенцев» заметно увеличивается в первой половине 1920 -х годов. В Воронежской губернии среди сельского населения в 1923 году их насчитывалось 12 317 человек (0,8 % от общего числа избирателей), в 1924 году - 19 387 человек (1,3 %). «Лишенцы» распределялись по следующим категориям: лица нетрудового дохода - 33,3 %; духовенство - 17,3 %; бывшие полицейские и жандармы - 10 %; осужденные судом - 11,1 %; умалишенные - 1,4 %. Остальные 5 640 человек составляли группу лишенных избирательного права согласно 23 статье Конституции СССР, то есть лица, «использующие права в ущерб советской власти»12. В Тамбовской губернии число «лишенцев» в 1923 году составляло 39 438 человек (2,7 %), в 1924 году - 44 333,по селам - 33 919 (3,1 %). Всероссийский показатель
13
общий - 4,7 %, по селам - 1,3 %13. В деревне лишали избирательных прав в основном кулаков и духовенство, но часто и по произволу. Например, за получение среднего образования, службу в царской армии офицером и т.д. Пикантность ситуации состояла в том, что ВИКам разрешалось брать с «лишенцев» по 12 рублей для укрепления местного бюджета. Отсюда и стремление лишить прав, ради дополнительного дохода. С началом «Нового курса» в деревне с конца 1924 года количество «лишенцев» снижалось. Многие жалобы по восстановлению в правах были
удовлетворены. Возвращались избирательные права участникам антоновского движения. Кроме тех, кто имел приговоры по суду. В Тамбовской губернии, например, количество лишенных избирательных прав, уменьшилось втрое. В Борисоглебском уезде по сравнению с осенью 1924 года уменьшилось с 8 212 человек до 2 311, главным образом за счет лишенных прав по 23 статье Конституции14. После избирательной кампании 1925/1926 гг., когда высокую активность проявили именно бывшие « лишенцы», положение о лишении избирательных прав ужесточается. 28 сентября 1926 года Президиум ЦИК СССР утверждает новую избирательную инструкцию, в которой ужесточается положение о лишении избирательных прав. Центр тяжести переносился на то, что нужно беспокоится не о том, что кого - то неправильно лишили избирательных прав. А наоборот, не пропустить тех, кто подлежал лишению избирательных прав. Партаппарат тщательно следил именно за этой частью инструкции. Было уже не до формального соблюдения инструкций о неправильном лишении избирательных прав. Речь шла о власти, и главное было не пропустить того, кого считалось необходимым лишить прав. Число «лишенцев» резко возрастает. В 1926 году в городах Тамбовской губернии лишились избирательных прав 6 629 человек, в 1927 году - 8 874 (рост 34 %). По уездам в 1926 году - 11 485 человек, в 1927 году - 24 875 (рост 116 %). В 1928-1929 гг. - рост еще на 20 %. Эта тенденция была характерна в целом для всей России. В среднем по РСФСР рост «лишенцев» составил за эти годы 133 %. В сельской местности количество лишенных прав увеличилось в три раза15. Особый размах кампания по лишению избирательных прав приобрела в ходе перевыборов Советов в 1929/1930 гг. Лишали прав по всякому поводу, например, за выражение недоверия секретарю ячейки, неправильное социальное происхождение и т.п. Конечная цель всех этих манипуляций заключалась в отстранении, от какого - либо влияния на общественно политическую ситуацию в стране «чуждых элементов», взять под полный контроль избирательный процесс и не допустить к власти несогласных с
официальной политикой лиц. Таким образом, практика лишения избирательных прав стала существенным механизмом укрепления политической монополии партаппарата, реализации классового принципа в формировании институтов власти. Декларируя принципы демократии, в том числе и равенство избирательных прав, говоря о перспективе расширения свободных начал жизни, большевики вместе с тем постоянно подчеркивали необходимость ограничения избирательных прав для отдельных категорий населения, ссылаясь на объективные причины. По их мнению, только ограничение политических прав и отсутствие свободных выборов гарантировало сохранение власти.
Политика большевиков в области формирования выборных органов власти в 1920-е годы являлась продолжением прежней линии. Главным для них было не формирование дееспособных органов местной власти, а сохранение контроля над ними и при помощи их над ситуацией на местах. Узкоклассовый принцип формирования органов советской власти, отказ от справедливых выборов, тотальная идеологизация перевыборных кампаний, превращение критики власти в идеологическое преступление привели к тому, что советы в течение 1920-х годов стали занимать все боле подчиненное положение, так и не став реальными органами власти. Неуклонно снижался, за исключением короткого периода «Нового курса», уровень демократичности избирательных кампаний. Советы к концу 1920-х годов приобрели характер « филиалов» местного партаппарата, а не реальных органов власти. Большевикам так и не удалось разрешить принципиальную проблему - попытаться оживить советы с одновременным усилением в них партийных позиций. Большевики встали перед альтернативой - продолжать политику оживления советов, а это требовало расширения демократических начал в их формировании и деятельности, и в перспективе угроза утраты влияния на местах, прежде всего в деревне, или отказаться от демократизации выборных процедур и самих советов, подчинение их
партаппарату насильственным путем. Как оказалось, большевики избрали второй путь.
В целом можно констатировать, что с утверждением большевиков у власти и роспуском учредительного Собрания перспектива демократического развития России была утрачена. Установившаяся в стране жесткая однопартийная политическая система не допускала априори проведения свободных, демократических выборов. И хотя избирательное законодательство советской России включало в себя демократические принципы проведения выборов, фактически выборы находились под жестким контролем властей и, только в постсоветский период избирательное законодательство стало развиваться на демократических принципах.
1 Центр документации новейшей истории Тамбовской области (ЦДНИТО). Ф. 840. Оп. 1. Д. 977. Л. 113.
2 Бухарин Н.И. Избранное. М., 1988. С. 217.
3 Там же. С. 218.
4 СУ РСФСР. 1921. № 11. Ст. 72.
5 Там же. 1922. № 10. Ст. 90-93; ст. 72-73; ст. 907.
6 ЦДНИТО. Ф. 840. Оп. 1. Д. 1866. Л. 33.
7 Там же.
8 Там же. Д. 2303. Л. 53.
9 Конституция СССР. М., 1924. Ст. 23, 65.
10 Государственный архив Тамбовской области (ГАТО). Ф.Р-5201. Оп. 1. Д. 36. Л. 172.
11 УК 1922 г. М., 1922. Ст. 40.
12 Центр документации новейшей истории Воронежской области (ЦДНИВО). Ф. 9.Оп. 1. Д. 115. Л. 40.
13 ГАТО. Ф.Р-1. Оп. 1. Д. 827. Л. 3.
14 ЦДНИТО. Ф. 840. Оп. 1. Д. 2688. Л. 14.
15 Там же. Д. 3262. Л. 5.
