КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Л. П. КРАСОВСКАЯ УДК 342
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА КАК ИНСТИТУТ НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Признавая народовластие в качестве основы конституционного строя, Основной закон Российской Федерации не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации.
Конкретная конституционно-правовая связь между избирательной системой и механизмом народовластия, на наш взгляд, проистекает из анализа взаимосвязанных положений ст.ст. 3 и 32 Конституции Российской Федерации. Статьи 3 и 32 Конституции Российской Федерации недостаточным образом согласуются друг с другом: так, ст. 3 исходит из широкого понимания народного суверенитета, в то время как ст. 32 — из более узкого, не предусматривающего широкой возможности для граждан пользоваться социальными благами в политической сфере (в ней не просматривается обратная связь между народными представителями и избирателями, отсутствуют механизмы учета интересов граждан в повседневной деятельности представительных учреждений и т. д.). Вместе с тем необходимо обратить внимание на следующее.
Части 1 и 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации конституируют народ как совокупность граждан Российской Федерации в качестве единственного и полноправного носителя власти. С этой точки зрения конструкция права граждан на представительство логична содержанию конституционной нормы. При буквальном истолковании ст. 32 Конституции Российской Федерации можно сформулировать ошибочный вывод, что народный суверенитет выражается лишь в праве граждан голосовать на выборах и референдумах, выдвигать свои кандидатуры, а также иным образом «участвовать» в государст-
венной деятельности. Здесь упускается властная природа народного суверенитета, сужается его конституционный смысл, концептуально ограничиваются политические права граждан1.
Народное представительство следует из принципа народного суверенитета и призвано быть одной из форм его осуществления. Пункты 2, 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации посвящены идее народовластия как принципа.
Кроме того, можно выделить в структуре данного права комплекс правомочий: 1) право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично значимыми функциями; 2) право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов; 3) право на реализацию потребностей и интересов граждан в деятельности представительных учреждений; 4) право переизбирать или отзывать народных представителей с соблюдением установленных законом правил и процедур2.
Народовластие и избирательные системы связаны между собой еще и тем, что избирательные системы, гарантируя периодичность выборов, тем самым создают такую конституционную ситуацию, при которой суверенитет народа получает должную реализацию лишь в условиях ротации состава представительных и исполнительных органов, которая может обеспе-
1 Астафичев П. А. Право граждан на представительство в органах публичной власти / / Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. С. 8—13.
2 Астафичев П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 40.
чиваться, с одной стороны, непродолжительными сроками полномочий, с другой — возможностью досрочного прекращения полномочий или отзыва депутатов или выборных должностных лиц в определенных, установленных законом случаях.
Актуальность отмеченного очевидна. Предусмотренный действующим избирательным законодательством современных зарубежных стран 4 —5-летний срок полномочий представительных органов власти и выборных должностных лиц в целом соответствует праву граждан на периодическую смену тех представителей, которые утратили доверие, сохраняя представительство граждан, проявивших свои положительные личные и деловые качества. В государствоведческой литературе справедливо обращается внимание на юридические механизмы изменения нормы о сроке полномочий действующего органа или должностного лица, а также обеспечения своевременного назначения выборов, получившие в последнее время активное развитие. Недопустимость изменения срока полномочий в течение текущего срока полномочий (ст. 8 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), а также дополнительные гарантии назначения выборов в случае, когда выборы своевременно не назначены уполномоченным органом или должностным лицом (ст. 115 данного Закона), позволяют избежать рецидивов продления полномочий действующих представительных органов, что нарушало бы право граждан на представительство в органах публичной власти.
В то же время Конституционный Суд Российской Федерации не исключает возможность однократного изменения даты очередных выборов, ведущего к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы, при условии, что такое сокращение осуществляется в конституционно значимых целях, заблаговременно, не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее дея-
тельности и является минимально незна-чительным1.
Конституционный Суд Российской Федерации принял решение о том, что суды общей юрисдикции не вправе отказывать в принятии к рассмотрению заявлений граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, в защиту своих избирательных прав, нарушенных при установлении итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах2.
В этой же связи представляется целесообразным в рамках пропорциональной избирательной системы применение механизма преференциального вотума. Для обеспечения репрезентативности выборов в России можно предложить и последовательный переход к применению открытых списков кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Введение на региональном уровне открытых списков кандидатов позволило бы существенно расширить возможности избирателей непосредственно участвовать в формировании персонального состава законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, способствовало бы более активной работе политических партий с
1 По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 1 июля 2015 г. № 18-П.
2 По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А. В. Андронова, О. О. Андроновой, О. Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Воронежской области : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 22 апр. 2013 г. № 8-П.
избирателями. Свое право на управление государством народ может реализовать в рамках предварительного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты. До 2016 года предварительное голосование — праймериз — было, скорее, по-литтехнологией, а не открытой партийной конкуренцией1. Избиратели, принимая участие в праймериз, должны определять победителя, тогда выдвижение кандидатов перестает быть только делом членов самой партии. Таким образом, они выдвигаются с учетом мнения избирателей, причем голосовать могут все желающие. Проигравшие в праймериз могут участвовать в выборах, но без поддержки политической партии, т. е. в качестве самовыдвиженцев.
Общая идея институтов праймериз состоит в том, чтобы придать общенациональным и региональным выборам большую легитимность.
Избирательная система, ее эффективность при формировании органов государственной власти зависит от ее соответствия уровню правовой культуры общества: избирателей, лиц, избираемых и участвующих в организации и проведении выборов, от состояния развития общества в целом, готовности к восприятию законодательства о выборах, технических новелл, применяемых на выборах.
Избирательные системы в странах с устойчивыми демократическими традициями представляют собой сложный механизм, учитывающий политические предпочтения избирателей, сроки организации и проведения выборов не одного столетия, начиная с начала существования органов народного представительства. Задачей избирательных систем является обеспечение реального представительства населения в
1 См.: Положение о порядке проведения предварительного голосования по кандидатурам для последующего выдвижения от партии «Единая Россия» кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва : утв. XV съездом Всероссийской политической партии «Единая Россия» 6 февр. 2016 г. // Единая Россия : офиц. сайт партии. URL: http: / / www.er.ru/core/news/theme/54.html (дата обращения: 15.02.2017).
органах государственной власти и местного самоуправления. При этом депутат, член парламента — выборное должностное лицо, по своему уровню образования, знания жизни, деловым и профессиональным качествам должен соответствовать уровню задач, стоящих перед законодательными и исполнительными органами государственной власти.
Реформирование партийной структуры тесно связано с конституционно-правовым регулированием избирательных отношений. Логичен в этой связи вывод о том, что введение в стране избирательной системы содействует развитию политических партий в регионах, созданию действующей системы представительства, обеспечению баланса конституционных ценностей и интересов государства и общества.
Введение Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» мажоритарно-пропорциональной системы выборов в законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации должно способствовать процессам политического структурирования населения, участию партий в выборах и представлении интересов избирателей в органах государственной власти. Но фактически сложившейся монополии одной партии на представительство в законодательных органах государственной власти способствует, очевидно, не совсем совершенная избирательная система.
Можно предположить, что такая модель формирования законодательного органа власти усиливает риск принятия законодательных решений не путем поиска компромисса, учета мнения меньшинства в парламенте, а путем подчинения одних интересов в угоду другим, представляющим истину в последней инстанции. Увеличивается возможность принятия некачественных законов с точки зрения их соответствия общественным ожиданиям.
Становление политических партий в России связывают с активным применением пропорциональной системы выборов в
представительные органы государственной власти на всех уровнях.
В США и Великобритании пропорциональная система выборов не применяется. Однако это обстоятельство, например, не препятствует борьбе политических партий за депутатские мандаты, а в США также за пост главы государства. Положения федеральных избирательных законов в Российской Федерации об установлении только пропорциональной избирательной системы, применяемой на выборах органов государственной власти, создавали условия, позволяющие заблокировать прямое действие норм Конституции, предусмотренных ст.ст. 17, 18, ч. 2 ст. 19, ч. 3 ст. 29, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 55. Введением только пропорциональной системы выборов сложно было реализовать ст. 3 Конституции Российской Федерации, так как избиратели, не состоящие в политических партиях, не могли в полной мере осуществлять публичную власть через избрание в представительные органы. При мажоритарной или смешанной избирательной системе право быть избранным действует непосредственно, что и предусмотрено ст. 18 Конституции Российской Федерации.
В литературе предлагается создание региональных политических партий, в частности праволиберального толка1. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия"» Суд подтвердил конституционность запрета на создание региональных политических партий, подчеркнув, что указанное ограничение носит временный характер и должно быть снято, когда отпадут породившие его обстоятельства (создание региональной партии может привести к наруше-
1 Некрасов С. И. К вопросу о деформации идеи народного представительства в условиях партийной вертикализации представительных учреждений / / Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. Вып. 22(32). С. 93.
нию государственной целостности и единства системы государственной власти).
В демократическом обществе в парламенте должен быть представлен весь спектр структурированного гражданского общества, а не только политический. Идея создания партийной системы породила соответствующее законодательство о выборах, проводимых по пропорциональной системе, поэтому внесение изменений в законодательство о выборах относительно возможности быть представленными другим общественным формированием или блоком, очевидно, будет способствовать развитию гражданского общества в России. Выражением общественного мнения могло бы стать предварительное голосование. Это реальная возможность избирателей влиять на список кандидатов, подлежащих выдвижению от той или иной партии, на этапе его формирования. В настоящее время список формируется небольшой группой лиц, составляющих постоянно действующий руководящий орган партии. При этом не только избиратели, но даже рядовые члены партии в основной своей массе не участвуют в формировании таких списков. В сложившейся ситуации следует внедрить в российское избирательное законодательство институт праймериз, уже используемый в отечественной избирательной практике некоторыми партиями2. Законодательное регулирование прайме-риз обсуждалось Председателем ЦИК Российской Федерации с руководством «Единой России». Речь шла о создании проекта федерального закона, регулирующего процедуру внутрипартийного предварительного голосования (Российская газета. 2017. 13 февр.). Праймериз, будучи вынесенным за пределы избирательной кампании, стимулирует политические партии к более тесному взаимодействию с избирателями в период между выборами. Он является прямым выражением общественного мнения избирателей, следовательно ре-
2 Величинская Ю. Н. Праймериз: демократическая ценность, проблемы применения в отечественной избирательной практике, перспективы институционализации / / Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 29 — 36.
зультаты его должны быть обязательными для политических партий. При этом предварительное голосование нуждается в организационном обеспечении со стороны государства — избирательных комиссий.
Реализация права на представительство может быть сведена к квотированию мест в парламенте для отдельных субъектов гражданского общества. В практике зарубежных стран такой подход имеет место.
Свободу выборов следует понимать не только как свободу индивидуального волеизъявления граждан, свободные условия подготовки и проведения выборов, но и как свободу избрания народом непосредственно или через своих представителей в законодательном органе государственной власти вида избирательной системы для формирования парламента. С этой целью в столь многосложном процессе, как избирательный, необходимо считаться с влиянием менталитета населения. Согласно психотипу российского избирателя ему присуще голосовать за личность. Не случайно выборы в Московскую городскую думу были проведены по мажоритарной системе. Выборы на персональной, а не партийной основе для Московского парламента не новы — так избиралась и дореволюционная Дума, и первые три созыва нынешнего законодательного органа Москвы1.
В свое время французский мыслитель XVI века советник французского парламента Мишель Монтень писал: «Тот, кто сумел бы найти способ всегда судить о людях по достоинству и выбирать их согласно доводам разума, уже одним этим установил бы самую совершенную форму госу-дарственности»2.
1 Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в законодательном органе субъекта Российской Федерации не менее 25 % депутатов должны избираться по пропорциональной системе. Данное положение не распространяется на выборы законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.
2 Монтень М. О полезном и честном. СПб., 2003. С. 60.
При коллективной реализации избирательных прав граждан при формировании органов власти должно обеспечиваться и право выбора гражданином способа реализации своего субъективного права: индивидуально, путем самовыдвижения, или коллективно, через выдвижение избирательным объединением граждан.
При этом должно обеспечиваться равенство прав граждан как состоящих в общественных объединениях и политических партиях, так и не состоящих в них.
Кроме того, должно обеспечиваться равенство прав различных общественных объединений, так как Конституция Российской Федерации не отдает предпочтения политическим партиям в выражении идеологического и политического многообразия. Беспартийные кандидаты, включенные в список кандидатов политической партии, принуждены нормой закона принять на себя ответственность за идеологию, программные цели и действия политической партии, в которой он не состоит. Более того, они лишены возможности довести до избирателей собственные цели, убеждения, ценности, поскольку закон не предусматривает опубликование программ беспартийных кандидатов. Они должны поддерживать программу, цели и ценности той партии, в списке кандидатов которой оказались. На практике, очевидно, политические партии заключают с беспартийными кандидатами соглашения, в которых определяют взаимные обязанности, что создает объективные условия, принуждающие беспартийных граждан отказываться от собственных убеждений, если они намерены воспользоваться своим конституционным правом на участие в управлении государством путем своего избрания в представительные органы государственной власти. Нарушается норма ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, определившей, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Отсутствие конституционно-правового регулирования избирательной системы муниципального уровня публичной власти, ее статус в качестве не зависимой от избирательной системы федерального
уровня, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленный ст. 133 Конституции Российской Федерации, говорит о невозможности навязывания муниципальным образованиям определенной избирательной системы или сужение ее выбора до двух вариантов: пропорциональной или смешанной1.
В состав Российской Федерации входит около 25 тысяч муниципальных образований (в том числе 500 городских округов и более 1,7 тысяч муниципальных районов). Они различаются по численности населения, размеру территории, социально-экономическому состоянию, этническому составу, среднему образовательному уровню, развитию партийных структур и др. В этой связи необходимо вернуться к предоставлению непартийным общественным объединениям права выдвигать кандидатов в составе списка. Местное самоуправление не занимается политической деятельностью, поэтому ограничение участников муниципальных выборов лишь федеральным коллективным субъектом приводит к подмене местных интересов общефедеральными, выхолащиванию права на местное самоуправление.
Отечественная практика составления партийных списков исходит из жесткого
1 Конституционный Суд Российской Федерации признал оптимальным использование мажоритарной системы при формировании представительных органов местного самоуправления, отметив, что потенциал личного участия граждан в местных делах, в том числе выборных, проживающих в поселениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением, более высок, и депутаты в представительных органах находятся в прямых, непосредственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы (По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 7 июля 2011 г. № 15-П).
определения перечня кандидатов, когда избиратель не может выразить свои преференции, свое отношение к месту того или иного кандидата в списке.
Хотя пропорциональная избирательная система предоставляет возможность открытого списка в сочетании с преференциальным голосованием, наше законодательство закрепляет закрытый тип списка, связанный с невозможностью внесения избирателями каких либо корректировок.
Избиратель, как правило, не имеет информации о той личности, которая будет представлять его интересы в Государственной Думе. У избирателей складывается впечатление, что за яркими партийными и государственными лидерами следуют в списке лица, не обладающие профессиональными качествами законодателя.
Участвуя в выборах, граждане выражают свою волю о составе депутатского корпуса и одновременно обеспечивают представительному учреждению необходимую демократическую легитимацию. Во многом от надлежащего выбора депутата зависят дальнейшие возможности граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей и успешное представительство депутатом своих избирателей. Эта классическая связь субъектов избирательного процесса нарушается ведущей ролью политических партий в реализации этого представительства, предусмотренной пропорциональной избирательной системой. Поэтому возврат к смешанной системе выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации — по пропорциональной и мажоритарной системе выборов — представляется более соответствующим конституционному закреплению принципа народного суверенитета.
Избирательная система воспринимается в качестве одного из компонентов механизма реализации народовластия, она должна стимулировать участие в выборах, способствовать выражению гражданами их волеизъявления на различных этапах избирательного процесса.
Если на выборах фиксируется неявка избирателей, отторжение выборов гражданами, видимо, есть упущения и в самой избирательной системе. Отмена порога явки на выборах не способствует реализа-
ции ст. 3 Конституции Российской Федерации. Объяснение неявки на выборы, прикрываемой лозунгом «свободы выборов», молчаливым согласием с политикой правящей партии, не выдерживает критики. Свобода от реализации права на участие в управлении делами государства может обернуться необратимыми последствиями для эффективного демократического контроля со стороны народа — самостоятельного субъекта избирательного процесса.
Библиографический список
1. Астафичев П. А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Астафичев Павел Александрович. — Москва, 2006. — 46 с.
Активное развитие информационно-телекоммуникационных систем предлагает новые способы реализации конституционных прав человека, связанных с получением информации, что ставит перед юридической наукой новые задачи по их регламентации.
Согласно исследованию фонда «Общественное Мнение», в 2016 году всего в России Интернетом пользовались 68 % россиян от 18 лет и старше, суточная интернет-аудитория составляла 57 % , или 66 миллионов человек1. Усиление роли информации в жизнедеятельности общества обусловливает повышенное внимание как законодателя, так и научного сообщества к регулированию права граждан на доступ к информации. Следует отметить, что данное право должно обеспечивать, с одной стороны, возможность субъекта самостоятельно искать информацию, с другой — потребность лица в получении объективных сведений о важнейших соци-
1 Количество пользователей Интернета в России / / Интернет в России и в мире : сайт. URL: http://www.bizhit.ru/index/users_count/ 0-151 (дата обращения: 27.01.2017).
2. Астафичев П. А. Право граждан на представительство в органах публичной власти / П. А. Астафичев // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 3. — С. 8 — 13.
3. Величинская Ю. Н. Праймериз: демократическая ценность, проблемы применения в отечественной избирательной практике, перспективы институционализации / Ю. Н. Вели-чинская // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 8. — С. 29 — 36.
4. Монтень М. О полезном и честном / М. Монтень. — Санкт-Петербург : Аврора ; Калининград : Янтарный сказ, 2003. — 64 с.
5. Некрасов С. И. К вопросу о деформации идеи народного представительства в условиях партийной вертикализации представительных учреждений / С. И. Некрасов / / Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. — 2011. — Вып. 22(32). — С. 91—94.
347
альных событиях. Изложим наше понимание права на доступ к информации, воспользовавшись конструкцией субъективного права.
Субъективное право нацелено на удовлетворение определенного общественно поддерживаемого интереса. Управомо-ченному субъекту предоставляется возможность действовать в целях удовлетворения этого интереса. Соответственно, на обязанное лицо возлагается обязанность бездействовать, т. е. не мешать управомо-ченному лицу реализовывать свое право. Такое регулирование осуществляется по модели «активное право — пассивная обязанность». Возможен и другой способ регулирования общественных отношений — по модели «пассивное право (право требования) — активная обязанность», когда управомоченному лицу для удовлетворения своего интереса предоставляется возможность требовать от обязанного лица определенного поведения.
Н. О. Травников классифицирует правомочия, образующие право на доступ к
В. А. ТОМИН УДК
О ПРАВОМОЧИЯХ, ОБРАЗУЮЩИХ ПРАВО НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ