CC BY-NC-ND
48
В.В. Машко
ИЗ ИСТОРИИ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА БЕЛАРУСИ И РОССИИ: БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
В статье рассматривается бюджетная политика Союзного государства Беларуси и России. Основное внимание уделяется исполнению союзного бюджета, проблеме бюджетной дисциплины, анализируется специфика подготовки и утверждения союзных программ. Существующие проблемы в бюджетно-финансовой сфере Союзного государства во многом являются отражением тех проблем и той реальной ситуации, которая сложилась сегодня в российско-белорусской интеграции в целом. В отечественной историографии проблеме исполнения бюджета Союзного государства уделяется крайне мало внимания. Большинство существующих работ -это публицистические работы, носящие пропагандистский характер.
Ключевые слова: Белоруссия, бюджет, бюджетная политика, Союзное государство Беларуси и России, интеграция.
Настоящее и недолгое прошлое Союзного государства Беларуси и России все больше привлекают внимание политологов, экономистов и историков. Это естественно и вполне объяснимо. Но по странному стечению обстоятельств одна проблема остается за пределами их внимания: союзный бюджет и бюджетная политика. Между тем значение союзного бюджета трудно переоценить: его наличие придает де-факто виртуальному Союзному государству реальные очертания. Благодаря бюджету, в частности, финансируются совместные программы, направленные на увеличение конкурентоспособности продукции, выпускаемой белорусскими и российскими предприятиями.
Не секрет, однако, что приоритетным направлением бюджетной политики последних лет является безопасность и военно-техническое сотрудничество двух стран. Едва ли удастся найти в мире
© Машко В.В., 2009
более «милитаризированный» бюджет, чем российско-белорусский. Хотя официально в 2008 г. на военно-техническое взаимодействие, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности Союзного государства было выделено 13,1%, на деле более половины бюджетных средств (свыше 2,5 млрд российских руб.) было потрачено на программы, так или иначе связанные с обороной и безопасностью. И в этом нет ничего удивительного, ведь именно в военном сотрудничестве России и Белоруссии удалось продвинуться дальше всего: создана и функционирует региональная группировка войск двух стран (в 2008 г. на ее обеспечение из союзного бюджета было направлено 398 млн российских руб.), успешно реализуется программа совершенствования объектов военной инфраструктуры, предназначенных для совместного использования, которая включает в себя более 40 объектов на территории двух стран, белорусские военнослужащие проходят обучение в учебных заведениях и учреждениях Министерства обороны России и т. д.1
Залогом плодотворной кооперации в военной сфере является наличие на территории Белоруссии двух важных российских военных объектов: входящей в единую систему предупреждения о ракетном нападении радиолокационной станции «Волга» и зонального пункта связи ВМФ «Вилейка». Станция «Волга» способна обнаруживать ракеты в радиусе 5 тыс. км, с ее помощью ведется мониторинг за районами патрулирования подлодок НАТО в Северной Атлантике и Норвежском море. Станция «Вилейка» осуществляет двухстороннюю кодированную связь командного пункта ВМФ России с подводными лодками в мировом океане. В случае военных действий она может быть использована для выдачи целеуказания российским подводным лодкам для атаки2.
У Белоруссии и России в военном сотрудничестве сложились по-настоящему союзнические отношения. Стратегические интересы двух стран в области безопасности существуют объективно, а потому слабо зависят от трудностей в других сферах союзных отношений. Более того, военный союз России и Белоруссии является тем объединительным стержнем, который определяет продвижение на других направлениях интеграции и не позволяет говорить о российско-белорусском союзе как о «пиар-проекте». Таким образом, значительные «военные» траты в союзном бюджете вполне соответствуют реально сложившемуся уровню и характеру интеграции двух стран.
Большинство союзных чиновников и официальные СМИ не акцентируют внимание на военной составляющей бюджета, делая упор на экономическое и социальное значение программ Союзного
государства. В результате остается в тени то обстоятельство, что значительная часть уже реализованных, а также ныне выполняемых программ является проектами двойного назначения: они важны не только для народного хозяйства, но и для безопасности России и Белоруссии. К таковым относятся программы «Разработка и использование перспективных космических средств и технологий в интересах экономического и научно-технического развития Союзного государства», «Защита общих информационных ресурсов Республики Беларусь и Российской Федерации», «Оборудование для производства специальных химических волокон», программа по созданию суперкомпьютеров и др. Даже новая технология получения супертермостойких материалов может быть использована для изготовления перевязочных материалов, защитной одежды и т. д.
А вот результаты социальных и экономических программ выглядят скромно. Так, по программе «Союзный телевизор», принятой еще в конце 1998 г., планировалось возродить отечественную телевизионную отрасль, в частности возобновить кинескопное производство в России на воронежском заводе «ВЭЛТ-Кинескоп». На практике деньги ушли на поддержку зарубежных производителей телевизионных комплектующих. В настоящее время у России по-прежнему нет кинескопного производства, вся элементная база находится за пределами страны, из-за этого отечественные предприятия физически не могут сделать телевизор, который был бы дешевле импортных аналогов. В современной России предприятия, выпускающие телевизоры, превратились в «отверточные» производства. А дух патриотизма выветрился настолько, что даже известная отечественная компания ОАО «Рубин» подчеркивает тот факт, что продукция «Rubin» собирается из импортных комплектующих.
В итоге амбициозной цели - возродить в конце 1990 - начале 2000-х годов отрасль и приблизить выпуск телевизоров к объемам советского времени - достичь не удалось. Хотя в целом программа «Союзный телевизор» благотворно сказалась на производстве телевизионной техники, особенно в Белоруссии.
Важнейшей характеристикой любого бюджета является его объем. Союзный бюджет на 2009 г. утвержден в размере 4 872 млн руб. (около 112 млн евро)3, что равно примерно стоимости одного крупного торгового комплекса в Москве или Петербурге. Ни в какое сравнение он не идет с бюджетом Европейского союза, доходная часть которого в 2009 г. запланирована в объеме 133,8 млрд евро4. Однако по сравнению с финансовым обеспечением других интеграционных объединений на постсоветском
пространстве союзный бюджет - настоящий исполин: он в 12 раз превышает «бюджет» СНГ, в 18 раз - Организации Договора о коллективной безопасности и в 20 раз - ЕврАзЭС.
По утверждению союзных чиновников, за десять лет, начиная с 2000 г., союзный бюджет вырос более чем в два раза5. К таким высказываниям следует относиться с немалой долей скепсиса. В российских рублях это действительно так, но в долларовом эквиваленте, что крайне важно для импортозависимых экономик России и Белоруссии, он увеличился лишь в 1,7 раза, а в евровом и того меньше - в 1,3 раза. Кроме того, бюджет как не играл раньше, так и теперь не играет определяющей макроэкономической роли в хозяйственной жизни двух стран.
С другой стороны, было бы не совсем правильно оценивать размер бюджета чисто арифметически. Прежде всего, исходить нужно из потребностей интегрированных российско-белорусских предприятий, сложившихся экономических и политических связей. О том, что союзный бюджет слишком мал, косвенно свидетельствует тот суммарный объем бюджетных заявок, который поступает в Постоянный комитет Союзного государства: он значительно превышает возможности самого бюджета.
Важным аргументом в пользу увеличения бюджета является и научно-техническая значимость реализуемых союзных программ. В бюджетной политике приоритет отдан наукоемким программам, развитию высоких технологий, то есть тем сферам, которые определяют экономическую и политическую мощь государства, сферам, в которых России нужно восстанавливать свои позиции. В настоящее время союзные программы направлены не только на поддержание старой, времен СССР, кооперации, но и на создание новых связей в высокотехнологичных производствах. Так, над программой «Современные технологии и оборудование для производства новых полимерных и композиционных материалов, химических волокон и нитей на 2008-2011 годы», направленной на решение фундаментальных научно-исследовательских задач, работают более 40 научно-исследовательских и промышленных предприятий двух стран.
Серьезным препятствием для увеличения размера союзного бюджета, как ни странно, служит сам принцип его формирования, а именно неравномерность долевых взносов: одну треть вносит Белоруссия, две трети - Россия. При таком механизме и таких пропорциях в силу неравномерности развития экономик двух стран любое значительное увеличение бюджета будет чувствительнее для Белоруссии, чем для России. В настоящее время союзным органам власти периодически приходится останавливать рас-
смотрение перспективных, но дорогостоящих программ из-за того, что у белорусской стороны на их реализацию попросту нет денег.
Кроме того, вопреки Союзному договору до сих пор не идут поступления в бюджет от использования союзного имущества. Парадоксальность ситуации состоит в том, что союзная собственность как таковая есть, а органа, управляющего союзной собственностью, - нет. Да и необходимая нормативно-правовая база не создана. В результате доход от использования союзного имущества поступает не Союзному государству, а отдельным предприятиям и организациям. Расхожий пример - линия по производству химического волокна на Светлогорском химкомбинате. На союзные деньги «Формаш» создал серию станков для производства химво-локна, ее поставили на Светлогорский комбинат, где ныне она успешно работает, при этом не принося никакого дохода Союзному государству. Таких примеров, хорошо известных, немало.
Увеличению союзного бюджета не способствует и тот имидж, который сложился в отношении управленческих структур Союзного государства. С экономической точки зрения эффективность союзных чиновников как менеджеров оказалась не очень высокой. Кроме того, при утверждении союзных программ зачастую происходит лоббирование интересов национальных предприятий в ущерб общим интересам.
В начале 2000-х годов серьезные трудности возникали в ходе утверждения союзного бюджета. Его принятие зависело не только от экономических и технических аспектов, но во многом определялось политическими соображениями каждой из сторон. Процесс принятия бюджета был затяжным, а порой и просто мучительным: бюджет утверждался лишь в апреле, когда четверть финансируемого года была уже позади. Хуже всего дела обстояли в 2004 г., когда принятие бюджета целенаправленно тормозилось Высшим государственным советом: он был утвержден только 6 августа, а исполняться начал в октябре. В настоящее время бюджет принимается без опозданий и финансируется Россией и Белоруссией в полном объеме.
Особого внимания заслуживает самая болезненная тема - расходование бюджетных средств. Характеризуя в 2008 г. использование союзных финансов, глава Счетной палаты РФ С.В. Степашин заявил, что до последнего времени было их «серьезное нецелевое расходование, мягко говоря, подворовывали»6.
Действительно, в начале 2000-х годов использование средств союзного бюджета не по назначению было делом обыденным. Так, в ходе проверки финансирования союзных программ за период 2000 - первое полугодие 2001 г. Счетная палата РФ выявила:
из 130 млн руб., выделенных на развитие дизельного автомобилестроения, не по целевому назначению был израсходован 71 млн, то есть более половины7.
Необоснованно использовал бюджетные деньги и Постоянный комитет - орган, призванный осуществлять «первичный» контроль над использованием бюджетных средств. В частности, искусственно завышались расходы на содержание самого Постоянного комитета. В 2001 г. при командировках за границу государственного секретаря Постоянного комитета П.П. Бородина и его заместителей выплачивалась надбавка к суточным, на транспортные расходы, выдавались безотчетные суммы, размер которых не был утвержден органами Союзного государства. Всего эти расходы составили 703,6 тыс. руб., включая безотчетные суммы - 557,1 тыс. руб.8
По результатам проверки Счетной палаты РФ было выявлено, что в 2004 г. Постоянный комитет, заключая договоры с компаниями и предприятиями на поставку различных видов продукции и товаров, на оказание услуг, не всегда, как того требует закон, проводил конкурсы и запросы котировочных цен9.
Нарушения в расходовании бюджетных средств на содержание Постоянного комитета и секретариата Парламентского собрания были выявлены и по результатам проверки исполнения союзного бюджета 2006 г. Они касались порядка оплаты труда, заключения договоров, предоставления служебных квартир, автотранспорта и других расходов. Одно, впрочем, «утешает»: штат сотрудников Постоянного комитета не так уж и велик. Более того, в 2005 г. его состав был сокращен со 120 до 108 человек, уменьшилось и количество департаментов10. Правда, предусмотренные бюджетом расходы на содержание Постоянного комитета за последние 7 лет, напротив, увеличились в 2,5 раза - с 75 060 тыс. руб. в 2002 г. до 193 238,5 тыс. руб. в 2009 г.11
Один из многих известных случаев «серьезного нецелевого расходования, мягко говоря, подворовывания» выявила проверка Союзной телерадиовещательной организации. Счетной палате РФ так не удалось выяснить, куда «уплыли», вернее - по чьим карманам «распылились», 21,2 млн руб., выделенных компании из союзного бюджета в 2004 г.12
Печально, но факт: финансовую дисциплину нарушают именно те, кто в силу своих полномочий должны и воплощать в жизнь, и пропагандировать идею союза двух стран, создавать Союзному государству Беларуси и России положительный имидж. В итоге нецелевое использование средств бюджета негативно сказывается на авторитете Союзного государства, предоставляет противникам интеграции дополнительные аргументы для критики союза двух
братских славянских стран. Удивляет и отсутствие громких дел по фактам столь масштабных злоупотреблений и разворовывания бюджетных денег. Впрочем, это - тема отдельного исследования.
За последние годы необоснованное и нецелевое использование средств бюджета в целом снизилось. Если в 2002 г. оно составляло 142,6 млн руб. (6% доходной части бюджета), то в 2007 г. - «только» 1,1 млн руб. (менее 1% доходной части бюджета)13.
В этой ситуации шагом в правильном направлении можно считать привлечение представителей контрольных органов непосредственно на стадии подготовки бюджета Союзного государства. Впервые предварительному контролю подвергся союзный бюджет 2008 г.
Однако, несмотря на снижение нецелевого расходования средств, порядок исполнения бюджета и в настоящее время оставляет желать лучшего. Парадоксальным выглядит то обстоятельство, что при сравнительно небольшом размере союзного бюджета его значительная часть не используется, около 20% средств возвращается назад14. Причинами тому служат недостаточная активность заказчиков-координаторов программ, систематическое неисполнение бюджетных статей, задержки, вызванные проведением конкурсов для исполнителей программ и мероприятий.
Серьезным препятствием является отсутствие в рамках Союзного государства функционирующей вертикали исполнительной власти: сохраняется путаница в полномочиях и функциях различных ведомств, занимающихся бюджетным процессом, не хватает оперативности в работе Совета министров Союзного государства и Высшего государственного совета, а у Постоянного комитета не хватает рычагов воздействия на заказчиков программ. Спорные вопросы решаются не в союзном суде, который пока еще не создан, а бюрократическим путем межведомственных согласований. Вследствие этого конфликты хозяйствующих субъектов, которые находятся по разные стороны российско-белорусской границы, становятся трудно преодолимыми, их решение растягивается на годы. Периодически возникают разногласия между союзными органами власти и национальными министерствами и ведомствами. Иллюстрацией тому могут служить регулярно возникающие «трения» в работе Постоянного комитета с Министерством финансов РФ. Причем для России более, чем для Белоруссии, характерна ситуация, когда министерства и ведомства живут своими интересами, а союзные органы - своими.
Оставляет желать лучшего и порядок согласования союзных программ. Многие из них оформляются по два-три года. Принимая во внимание стремительные темпы развития современной науки
и техники, это чересчур длительный срок: за это время устаревают данные, положенные в основу программ, появляются новые направления в науке, а затраты и сроки реализации увеличиваются.
Органы власти Союзного государства не уделяют должного внимания эффективности вложения бюджетных средств, рентабельности и окупаемости финансируемых проектов, а реализация отдельных союзных программ по-прежнему сопровождается значительной долей накладных расходов и неоправданным числом посредников, бескорыстность которых под вопросом.
Порядок разработки и реализации программ Союзного государства требует доработки. Механизм подготовки, согласования и утверждения проектов программ, принятый 11 октября 2000 г., страдает излишней громоздкостью, чрезмерно формализован и усложнен, а сами проекты проходят многочисленные этапы согласования как при принятии решения Советом министров Союзного государства о разработке программы, так и при ее утверждении. Порядок утверждения программы выглядит следующим образом: разработанный проект союзной программы государственные заказчики направляют на рассмотрение и согласование заинтересованным министерствам и ведомствам Республики Беларусь и Российской Федерации, а затем в правительства обоих государств. Правительства Республики Беларусь и Российской Федерации рассматривают проект союзной программы и дают разрешение государственным заказчикам на внесение ее в Совет министров Союзного государства. Государственный заказчик-координатор вносит согласованный с заинтересованными министерствами и ведомствами и одобренный правительствами Республики Беларусь и Российской Федерации проект союзной программы на рассмотрение и утверждение в Совет министров Союзного государства. То есть, по сути, необходимо дважды получать одобрение правительств России и Белоруссии.
Понимая всю сложность проблемы, Совет министров Союзного государства в 2007 г. сформировал рабочую группу по совершенствованию механизма разработки и реализации программ. Остается ждать результатов ее деятельности.
Существующие проблемы в бюджетно-финансовой сфере Союзного государства во многом являются отражением тех проблем и той реальной ситуации, которая сложилась сегодня в российско-белорусской интеграции в целом. У чиновников Союзного государства имеется достаточно точное представление о проблемах, мешающих развитию союза двух стран, регулярному анализу подвергается и бюджетная политика. Остается надеяться, что тот положительный и отрицательный опыт, накопленный органами
власти Союзного государства за 10 лет, все же позволит усовершенствовать процессы формирования бюджета, разработки и реализации программ. От этого, не исключено, во многом и будет зависеть его судьба в следующем десятилетии.
Примечания
7
1 Двойная оборона // Союз. Беларусь-Россия. 2008. 15 мая.
2 Хазбиев А. Военные базы: цена вопроса // Эксперт. 2007. № 3 (544).
3 Декрет Высшего государственного совета Союзного государства от 3 февраля 2009 г. № 1 «О бюджете Союзного государства на 2009 год» // Союз. Беларусь-Россия. 2009. 12 февр.
4 General budget of the European Union for the financial year 2009. Brussels, 2009. P. 5.
5 Ноябрьские тезисы: Павел Бородин сформулировал суть новой стратегии союзного строительства // Союз. Беларусь-Россия. 2008. 27 нояб.
6 А. Лукашенко отмечает хорошее взаимодействие контрольных органов Беларуси и России [Электронный ресурс] // Информационное агентство «Интерфакс-Запад». [Б. м., 1994-2009]. URL: http://www.interfax.by/news/belarus/ 36381.
ГрибН. Левый союз // БелГазета. 2001. 26 дек.
8 См.: Сообщение управления информации и общественных связей Счетной палаты России «О проверке расходов на содержание Постоянного комитета Союзного государства России и Белоруссии» [Электронный ресурс] // Информационный сервер МИД России. [Б. м., 1997-2009]. URL: http://www.mid.ru/ns-rsng.nsf/0e82a568fbb5b2c043256a65002f56c2/ 432569d80022146643256d330029fe49?0penDocument.
9 Заключение Счетной палаты Российской Федерации и Комитета государственного контроля Республики Беларусь по отчету Совета министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2004 год // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2006. № 9 (105). Шухно С. Постоянный комитет // Союзное государство. 2007. № 13.
11 Декрет Высшего государственного совета Союзного государства от 3 февраля 2009 г. № 1 «О бюджете Союзного государства на 2009 год».
12 Счетная палата России намерена повторно обратиться в генпрокуратуру по поводу возбуждения уголовного дела в отношении бывшего руководства ТРО Союзного государства Беларуси и России [Электронный ресурс] // Информационное агентство «Интерфакс-Запад». [Б. м., 1994-2009]. URL: http:// www.interfax.by/node/1018636.
13 Степашин С. Без хозяина ничего не получится // Союзное государство. 2008. № 24.
14 Там же.
10
