CC BY
38
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2014. № 3
Н.А. Снопкова
(соискатель кафедры новой и новейшей истории стран Европы и Америки
исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
ИТОГИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ПРЕЗИДЕНТА
АЛЬВАРО УРИБЕ В КОЛУМБИИ (2002-2010)
В статье рассматриваются особенности социального государства в Колумбии, становление которого пришлось на период администрации президента А. Урибе (2002—2010). Представлен анализ социальной политики, которую проводило правительство в условиях непрекращающегося вооруженного конфликта и глубокого социально-экономического кризиса.
Ключевые слова: Колумбия, А. Урибе, коммунитаризм, борьба с бедностью, социальная политика.
The article discusses the features of the welfare state in Colombia, which establishment coincided with the period of the presidential administration of A. Uribe (2002—2010). The author analyses the social policy carried out by the government during the ongoing armed conflict and the deep social and economic crisis.
Keywords: Colombia, A. Uribe, communitarianism, fighting with poverty, social policy.
* * *
В данной статье будут рассмотрены основные направления социальной политики, проводимой в Колумбии в период двух администраций президента А. Урибе в 2002—2010 гг. и направленной на снижение уровня социального неравенства. Целью исследования автор ставит оценить характер, масштаб и практические результаты осуществленных мер, а также обозначить трудности их реализации, поскольку реформы проводились на фоне экономического спада в стране и обострившегося внутригосударственного вооруженного конфликта1.
Во второй половине XX в. в Европе и США получила развитие концепция «государства всеобщего благосостояния»2, которая пред-
* Снопкова Наталия Алексеевна, тел. 8-916-801-98-00; e-mail: [email protected]
1 Особенностью ситуации в Колумбии с 60-х гг. ХХ в. стал непрекращающийся вооруженный конфликт между правительством, левыми повстанцами и правыми вооруженными группировками. Изначально конфликт был порожден социальным неравенством, а степень его интенсивности в разные годы заметно менялась. В 1990— 2000-е гг. на развитие конфликта сильное влияние стал оказывать наркобизнес.
2 «Государство всеобщего благосостояния» — теория, расцвет которой приходится примерно на середину ХХ в. и согласно которой социальная политика должна стать приоритетом деятельности правительств, а государство должно принять на себя ответственность за благосостояние всех своих граждан, организуя выплату пенсий, бесплатную медицинскую помощь и т.д. (Хобсбаум Э. Эпоха крайностей. Короткий двадцатый век 1914-1991. М., 2004. С. 306-308).
полагала социальную ответственность государства перед обществом. В большинстве стран Латинской Америки идеи социального государства реализовывались медленно, так что к началу XXI в. половина жителей региона еще оставалась за чертой бедности. Однако в начале 2000-х гг. Латинская Америка неожиданно продемонстрировала два довольно самобытных подхода к решению проблем бедности и социального неравенства. С одной стороны — «социализм XXI в.», предложенный Венесуэлой, с другой — «коммунитаризм»3, принятый на вооружение Колумбией.
Опыт Колумбии мы и рассмотрим в данной статье, учитывая его актуальность для развивающихся стран, а также то, что он еще не получил достаточного освещения в отечественной научной литературе4. Эта тема мало исследована историками и за рубежом: современной колумбийской социальной политике посвящено лишь небольшое число статей экспертов ЭКЛАК и отдельные фрагменты общих монографий5. В данной статье привлечены ранее не использованные источники по исследуемой теме: тексты законов, программные речи и выступления А. Урибе6.
Бедность — это понятие, которое в Латинской Америке и в других регионах мира является синонимом разнообразных социальных проблем, таких, как безработица, отсутствие доступного для большинства населения здравоохранения, ограниченные возможности получения образования, «городские трущобы», а нередко и просто голод и элементарное отсутствие доступа к чистой питьевой воде. Все перечисленные проблемы в начале 2000-х гг. имели
3 «Коммунитаризм» — весьма популярная политико-социологическая концепция, возникшая в 1990-е гг. в США на базе идей известного социолога А. Этциони. Она увязывает права личности и права бизнеса с социальной ответственностью, допуская их ограничение государством в интересах общества. В политике термин «коммунитаризм» широко использовали Б. Клинтон и Т. Блэр для аргументации «третьего пути» (см. подробнее: Сморгунов Л.В. Два направления современной политической философии: либерализм versus коммунитаризм // Человек, философия, гуманизм: Первый Российский философский конгресс. СПб., 1997).
4 Эти вопросы рассматривались лишь в статье: Ивановский З.В. Колумбия: от демократической безопасности к демократическому процветанию? // Латинская Америка. 2011. № 5.
5 ЭКЛАК — Экономическая комиссия ООН для Латинской Америки и Карибского бассейна. См. об этом: Florez C.E., Camacho A. Dos decadas de cambios en la equidad del sistema de salud colombiano: 1990—2010, Santiago, 2012; Marco F. Los sistemas de pensiones en América Latina: un análisis de género. United Nations Publications, 2004; Arias Trujillo R. Historia de Colombia contemporánea (1920—2010). Bogota, 2011.
6 Например, законы: Ley 863, Ley 789, Ley 797, Acto legislativo 01 de 2005, Ley 1111 // http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/; речи и выступления: Discurso de lanzamiento // http://www.semana.com/documents/Doc-442_200638.doc; Declaracion sobre salvamento da la red hospitalaria publica // http://web.presidencia.gov. co/discursos/discursos2004/junio/red_hospitalaria.htm; и др.
место и в Колумбии. К моменту прихода Альваро Урибе7 в президентский дворец Каса де Нариньо в 2002 г. в этой стране половина из 44-миллионного населения жила в бедности, а треть колумбийцев существовала менее чем на два доллара в день8.
Политический курс, целью которого провозглашалось достижение социального равенства, президент А. Урибе начал реализовы-вать с 2003 г.9 В понимании авторов государственного плана «К Ком-мунитарному государству»10 продвижение к социальному равенству предполагало сокращение диспропорций в доходах богатых и бедных, условиях жизни в городе и деревне, общественном положении мужчин и женщин, уровне развития регионов, а также обеспечение равного доступа к общественным благам всем гражданам и этническим группам населения11. Движение к социальному равенству и сокращение бедности стали основными и взаимодополняющими векторами политики нового правительства.
Однако рассуждения А. Урибе о «коммунитарном государстве» имели и прикладное назначение. Президент развил идею о «ком-мунитарном» сотрудничестве общества и государства в психологически тонко обоснованную политическую технологию12. Стиль руководства А. Урибе во многом основывался на прямом диалоге с населением. Президент сделал обычной практику регулярных встреч с рядовыми гражданами, чтобы иметь возможность ответить на их вопросы без посредников и объяснить, для чего нужна та или иная правительственная мера. Такие встречи с гражданами он считал основой «коммунитарного государства». Данная тактика
7 В 2002 г. А. Урибе избирался как независимый кандидат, ранее он был членом либеральной партии. Идеологически близок к правоцентристам. Накануне выборов 2006 г. сторонники Урибе объединились в новую пропрезидентскую Партию единства. Поддержку президенту в конгрессе в 2002—2010 гг. постоянно оказывали депутаты Партии единства, консервативной партии и правого крыла либеральной партии (оно консолидировалось в партию Радикальная перемена). В оппозиции президенту находились левые либералы (сторонники социального либерализма) и политическая коалиция левых сил.
8 Cepal: Objetivos de desarrollo del Milenio // http://websie.eclac.cl/infest/ajax/ cepalstat.asp?carpeta=publicaciones
9 Manifiesto Democratico — 100 Puntos Alvaro Uribe Velez // http://www.minedu-cacion.gov.co/1621/articles-85269_archivo_pdf.pdf
10 В этом документе термин «коммунитарное государство» интерпретировался как широкая демократия участия, экономическая и социальная политика, учитывающая интересы всех больших и малых общественных групп, тесная связь и взаимная ответственность общества и государства, в том числе и в социальной сфере (см.: Moreno A., Garcia F. El Estado Comunitario: Una aproximación a las bases filosóficas // http://www.revistas.unal.edu.co/index.php/ceconomia/article/viewFile/9138/9776).
11 Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Hacia Estado Comunitario. P. 20 // http:// www.presidencia.gov.co/planacio/Bases%20listo.pdf
12 Torre C. de la. Alvaro Uribe, Neopopulista // http://www.transparencia.org.pe/ documentos/alvaro_uribe_neopopulista.pdf
принесла свои плоды: в поддержку политики президента сложился широкий общественный консенсус, что помогло правительству проводить в жизнь иногда и не очень популярные меры.
Реформирование налоговой системы
Поскольку на обеспечение социальной помощи, как правило, расходуются государственные финансы, а важнейшей частью их формирования являются налоги, следует прежде всего обратиться к налоговой политике правительства А. Урибе.
Основой налоговых поступлений в Латинской Америке считаются косвенные налоги, преимущественно НДС13. Это объясняется тем, что НДС взимается при покупке любого товара (он входит в его стоимость) или оплаты услуг. Поэтому уклониться от его уплаты трудно или невозможно. Что касается прямого подоходного налога, то существуют многочисленные незаконные способы и лазейки для того, чтобы платить меньше. В Колумбии с середины 1990-х гг. уплата подоходного налога составляла примерно лишь 30% всех налоговых сборов14. Такой низкий показатель объясним. Помимо уклонения от уплаты существует и другая веская причина: половина населения работает в неформальном секторе экономики, а значит, вообще не платит прямых налогов.
В период первой администрации А. Урибе были проведены три налоговых реформы: законы № 788 от 29 декабря 2002 г., № 863 от 29 декабря 2003 г. и закон № 1111 от 27 декабря 2006 г. Закон № 788 касался в большей степени налоговой регламентации предприятий. Налоговые же реформы 2003 г. и 2006 г. напрямую затронули интересы самых широких слоев колумбийского общества.
Согласно закону № 863, в 2004—2006 гг. был введен дополнительный подоходный налог по образцу, который правительство А. Урибе установило в первый месяц своей администрации15. Новый налог в размере 0,3% должны были платить все физические и юридические лица, чей ежемесячный доход превышал 3 млн песо (1500 долл. США). Помимо этого увеличивались ставки обычного подоходного налога. В Колумбии действует шкала прогрессивного налогообложения. В 2004 г. закон установил следующую градацию налога. Доходы менее 1 млн 700 тыс. песо (850 долл.) налогом не
13 Mussi С., Afonso J.R.R. ¿Cómo conciliar desarrollo económico con bienestar social? Algunas reflexiones sobre los nuevos desafíos latinoamericanos // Nueva Sociedad. N 215. 2008. P. 159.
14 Sanchez F., Espinosa S. Impuestos y reformas tributarias en Colombia 1980—2003 // Documento CEDE.
15 Согласно декрету № 1838 от 2002 г., в стране вводился временнный налог на крупную собственнность в размере 1,2% от стоимости экономических активов (земля, жилая и коммерческая недвижимость, акции и т.д.).
облагались (ставка 0%). Для доходов от 1 млн 700 тыс. песо до 2 млн 700 тыс. песо (1350 долл.) ставка составляла 20%. А для доходов от 2 млн 700 тыс. до 4 млн 500 тыс. песо (2250 долл.) ставка поэтапно увеличивалась до 29%. Более высокие доходы облагались в размере 35%16.
Самые жаркие споры вызвали изменения, связанные с НДС. Закон № 863 ввел дополнительный 5-процентный налог на прибыль с азартных игр17. Но президент не оставлял планов дальнейшего расширения НДС. В речи 29 июня 2004 г. он заявил: «Для того чтобы гарантировать выплату пенсий, необходимо ввести по меньшей мере 4% НДС на товары и услуги, которые ранее им не облагались, но исключая сферу здравоохранения, образования и коммунального обслуживания»18. В итоге реформа 2006 г. привела к росту НДС до 10%, в том числе на некоторые продукты питания19. Это частично затронуло бедные слои населения, которые всегда тратят на питание основную часть доходов. Иными словами, политика А. Урибе в сфере налогов привела к их росту. Но в результате в 2002—2007 гг. бюджет страны получил вдвое больше налоговых поступлений20.
Правительственные меры по сокращению безработицы
и реформированию пенсионного страхования
Стратегия новой администрации в борьбе с безработицей основывалась прежде всего на содействии росту экономики и созданию новых рабочих мест21. Так, закон № 789 от 2002 г. способствовал росту производства и занятости. Статья 13 этого закона устанавливала льготный режим налогообложения для тех работодателей, которые принимали на работу лиц с ограниченными физическими возможностями, сложивших оружие бывших участников незаконных вооруженных формирований, матерей-одиночек, а также молодежь в возрасте от 16 до 25 лет и людей старше 50 лет22.
Помимо этого закон № 789 предусматривал увеличение выплат государственных денежных пособий трудящимся. Устанавливались семейные субсидии (Subsidio Familiar). Право на их получение
16 Ley 863, art. 383.
17 Ley 863, capitulo 3, art. 10.
18 Declaración sobre salvamento da la red hospitalaria publica // http://web.presiden-cia.gov.co/discursos/discursos2004/junio/red_hospitalaria.htm
19 Ley 1111, art. 33.
20 Comunidad Andina Documentos Informativos SG/di 90324 de septiembre de 2008 2.20.39.
21 Наиболее динамичными отраслями колумбийской экономики являлись промышленность, сфера услуг и торговля // DNP Archivos de economia Determinantes sectoriales del desempleo. Documento 2933 de Octubre de 2005. P. 1.
22 Ley 789, art. 13.
имели лица, отработавшие не менее 12 дней в месяц, чья заработная плата не превышала 4 МРОТ23, а также семейные пары, чей суммарный доход в месяц не превышал 6 МРОТ24. Были повышены транспортные субсидии, выплачиваемые тем, кто имел ежемесячный доход менее 2 МРОТ Вводилось пособие по безработице25 эквивалентное 1,5 МРОТ, которое выдавалось деньгами, а также специальными бонами, которыми можно было оплачивать услуги в сфере здравоохранения и образования26. В 2005 г. помощь получали уже свыше 110 тыс. безработных27.
Однако уровень безработицы в Колумбии оставался довольно высоким вплоть до 2010 г., в среднем составляя 14—15% экономически активного населения (т.е. свыше 3 млн человек)28. В одном из интервью президент Урибе объяснил ограниченность итогов борьбы с безработицей тем, что экономика медленно восстанавливает своей рост, что не позволяет расширить государственные социальные расходы29.
С вопросом трудовой занятости была тесно связана проблема пенсионного обеспечения, которое к началу 2000-х гг. страдало от гигантского бюджетного дефицита. По данным ЭКЛАК, обязательства колумбийской пенсионной системы на 2001 г. составили 192% ВВП, т.е. превышали его почти вдвое, а ее ежегодный бюджетный дефицит составлял примерно 5% ВВП30. Согласно расчетам специалистов, фонды Института социального страхования должны были полностью опустеть к 2005 г. Чтобы не допустить краха пенсионной системы, в 2004 г. правительство вынужденно было выделить из бюджета 1,7 млрд песо (850 тыс. долл.)31.
Одна из главных причин «ожидаемого коллапса» пенсионной сферы заключалась в «неофициальной» занятости большинства колумбийцев. По данным ЭКЛАК, неформальный сектор труда в Колумбии охватывал в это время примерно 60% всех работающих.
23 МРОТ — минимальный размер оплаты труда. В 2003—2010 гг. в Колумбии он вырос более чем в 1,5 раза, примерно с 180 до 275 долл. США в месяц (Colombia. com // http://www.colombia.com/colombiainfo/estadisticas/salario.asp).
24 Ley 789, capitulo 2, art. 3.
25 Ley 789, capitulo 3, art. 10.
26 Ibidem.
27 SIGOB // http://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=77
28 По данным Всемирного банка, экономически активное население в Колумбии выросло за 2004—2012 гг. с 19 млн 600 тыс. до 22 млн 700 тыс. человек (http:// data.worldbank.org/indicator/SL.TLF.TOTL.IN).
29 Semana. 25.04.2004. «No podemos volver a las patrias bobas" // http://www.sema-na.com/noticias-especiales/no-podemos-volver-patrias-bobas/78184.aspx
30 Uribe Mallarino С. La reforma de pensiones en Colombia y la equidad de genero. P. 41 // http://www.cepal.org/publicaciones/xml/2/11252/lcl1787e.pdf
31 Impuestos para pagar pensiones. El Tiempo. 30.07.2004 // http://www.eltiempo. com/archivo/documento/MAM-1584141
Такая ситуация привела к тому, что в пенсионную систему почти перестали поступать денежные отчисления работающих граждан, а у фондов не было денег на выплаты пенсионерам.
Закон № 797 от 29 января 2003 г. внес изменения в пенсионную систему. Главной задачей реформы становилось распространение страхового режима на всех граждан и уменьшение бюджетного дефицита. Статья 2 устанавливала обязательное присоединение всех работающих по найму и самостоятельных работников к общей пенсионной системе32. Для работодателей ставки обязательных отчислений в пенсионный фонд к 2006 г. возрастали до 15%33. Статья 9 устанавливала более высокий пенсионный возраст: для женщин — 57 лет вместо 55, а для мужчин — 62 года вместо 60. Одновременно увеличивалось необходимое для получения пенсии количество отработанных и оплаченных недель (semanas cotizadas) с 1000 до 1300 (примерно 25 лет) к 2015 г. Законом также специально оговаривалось, что неделя — это семь оплаченных трудовых дней. Кроме того, если месячный доход работника составлял 4 МРОТ или выше, то ему надлежало делать дополнительные отчисления в «фонд вспомоществования» (solidaridad), из которого государство субсидировало выплаты для социально незащищенных групп населения.
Немаловажным решением стала ликвидация более чем ста специальных льготных режимов пенсионного страхования. Ранее ими пользовались члены национального конгресса, судов и государственных компаний34. Прежние льготные условия получения пенсий остались только для президента страны и вооруженных сил35.
Пенсионные преобразования правительства А. Урибе, как нам видится, несколько улучшили ситуацию, но не решили существовавшей проблемы полностью. После принятия закона за первые четыре года к пенсионной системе было привлечено 5 млн 800 тыс. ко-лумбийцев36. К настоящему времени пенсию уже получают 2 млн граждан, а более 7 млн делают отчисления для ее получения в буду-щем37. Однако неформальный сектор труда по-прежнему остается обширным. Если эта ситуация не изменится, то через несколько лет многие колумбийцы останутся без социальной защиты. Важен и тот факт, что уже в 2005 г. в Колумбии проживало более 3,5 млн человек старше 60 лет38. Это показывает, что далеко не все граждане
32 Ley 797, capitulo 13.
33 Ibid., art. 7.
34 El empleo. Regímenes especiales de pensiones // http://noticias.elempleo.com/ colombia/noticias_laborales/regnumenes-especiales-de-pensiones/6585573
35 Acto legislativo 01 de 2005, art. 1 // http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ cp/acto_legislativo_01_2005.html
36 Sigob // http://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=639
37 Ministerio del trabajo // http://www.mintrabajo.gov.co/pensiones.html
38 Libro censo 2005 // http://www.dane.gov.co/censo/files/libroCenso2005nacional.pdf
пенсионного возраста оказались вовлеченными в новую систему. К тому же размер большинства получаемых пенсий оказался небольшим, на уровне 1—2 МРОТ (275—550 долл.)39.
Меры в области здравоохранения
Заметных успехов правительство А. Урибе достигло в области предоставления гражданам основных медицинских услуг. К концу 1990-х гг. число колумбийцев, у которых была медицинская страховка, достигло 22 млн человек, что составляло около половины населения40. 11 млн граждан, имевших страховку, субсидировались государством41. Однако рост числа лиц, получавших льготную медицинскую страховку, к началу 2000-х гг. почти остановился. Определяющую роль в этом сыграли сокращение рынка труда и растущая безработица.
Опыт многих стран свидетельствует: если не придерживаться баланса между льготным (субсидируемым) и не субсидируемым страхованием, то государство может столкнуться с огромным бюджетным дефицитом. А. Урибе был убежден, что путь к общедоступной медицине лежит только через ускоренное развитие экономики, увеличение числа рабочих мест и рост зарплат.
В Колумбии, как отмечалось, существует два режима страховой медицины: налоговое страхование (contributivo) и частично субсидируемое государством (subsidiado)42. К первой группе относятся граждане, которые самостоятельно могут покрыть свои расходы на страховку, ко второй группе — безработные, которые официально встали на учет, а также наиболее бедные категории граждан, обозначаемые как СИСБЕН-1,СИСБЕН-2 и СИСБЕН-343.
В медицинскую страховку входит получение таких видов помощи, как: профилактика заболеваний, вакцинация; консультации
39 Caracol Radio El 58 por ciento de los pensionados ganan menos de un millón 200 mil pesos: U. Nacional // http://www.caracol.com.co/noticias/economia/el-58-por-ciento-de-los-pensionados-ganan-menos-de-un-millon-200-mil-pesos-u-nacion-al/20120216/nota/1626804.aspx
С декабря 2012 г. по закону № 2738 1 МРОТ установлен в размере 589 тыс. 500 песо (примерно 313 долл.).
40 Hacia Estado Comunitario. P. 135 // http://www.presidencia.gov.co/planacio/ Bases%20listo.pdf
41 Ibid. P. 136.
42 Ley 100 // http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1993/ley_0100_ 1993.html
43 СИСБЕН (SISBEN) — специальная государственная служба, которая оценивает уровень качества жизни колумбийцев и в соответствии с этим распределяет их в ту или иную категорию льготников, которым положена социальная помощь от государства (Plan Obligatorio de Salud // http://www.minsalud.gov.co/salud/pos/ Paginas/default.aspx).
во время беременности, акушерские услуги; диагностические обследования; госпитализация; предоставление медикаментов, прежде всего хирургических, а также бинт и гипс. Страховка также предусматривает услуги стоматолога и окулиста; частичное покрытие дорогостоящего лечения рака, СПИДа, сердечнососудистых заболеваний, болезни почек и т.д.44
Категория СИСБЕН определяет сумму, которую человек платит за посещение врача. Так, категория льготников СИСБЕН-1 (самые бедные) вообще не платят за визит к врачу. Льготники СИСБЕН-2 платят примерно 10% от стоимости, а льготники СИСБЕН-3 оплачивают 30%. Существуют также особые группы населения: дети-сироты, индейцы, нищие, вынужденные переселенцы, цыгане, демобилизованные, осужденные, которые имеют возможность получать медицинскую помощь бесплатно45.
Бесспорно, включение большего числа колумбийцев в систему здравоохранения означало успех социальной политики А. Урибе. По результатам официальной статистики, в 2006 г. в льготном режиме страхования участвовали более 20 млн человек, а в 2009 г. их число превысило 23 млн. Из них — 80% это колумбийцы социальных категорий СИСБЕН-1 и СИСБЕН-2, т.е. наиболее бедные, которые получили доступ к базовому медицинскому обслуживанию46.
Решение проблем беженцев и адресные программы для населения
Одной из специфических социальных проблем Колумбии вплоть до сегодняшнего дня остается феномен внутренних беженцев. Согласно материалам колумбийского Совета по правам человека, к началу 2003 г. в Колумбии насчитывалось более 2 млн 900 тыс. вынужденных переселенцев47. Примерно такие же данные можно найти в статистике ООН: около трех миллионов беженцев. Эта проблема порождена многолетней вооруженной борьбой враждующих группировок (левых повстанцев, правых вооруженных групп, торговцев наркотиками) с колумбийским государством48.
Французский социолог Даниэль Пеко пишет: «Колумбийские вынужденные переселенцы не лишены родины и гражданства, они
44 Plan Obligatorio de Salud // http://www.minsalud.gov.co/salud/POS/Paginas/ Contenidos-del-POS.aspx
45 Selvasalud — Entidad Promotora de Salud // http://www.selvasalud.gov.co/copa-gos2010.pdf
46 Informe al congresso 2009. P. 84.
47 Forero E. El desplazamiento interno forzado en Colombia // http://www.ideaspaz. org/secciones/eventos/download/edgar_forero.pdf
48 Semana. 16.06.2009. Colombia, entre los que más desplazados tienen en el mundo // http://www.semana.com/noticias-problemas-sociales/colombia-entre-desplazados-tienen-mundo/125164.aspx
члены политического сообщества, но во многих отношениях похожи на людей, гражданство утративших»49. Главной причиной появления такого количества «беспризорных» людей является вооруженный конфликт. По причине страха лишиться жизни или потерять близких люди бегут из мест, где родились, нередко бросив или наспех продав за бесценок свои земельные участки50. По данным межамериканской комиссии по правам человека, 65% колумбийских беженцев ранее имели собственные участки земли, которые позже в основном оказались в руках наркобизнеса51.
Как показывает статистика, половина всех вынужденных переселенцев это женщины, 42% из них нет еще и 18 лет. 90% беженцев составляют сельские жители52. Недавно в официальных докладах ООН стали упоминать еще одну проблему Колумбии: вербовку детей незаконными вооруженными группами. В 2008 г., по данным ООН, от 8 до 11 тыс. детей состояли в колумбийских незаконных формированиях53. Поэтому вынужденное переселение является одним из средств избежать детской вербовки.
Еще в 1997 г. по закону № 387 колумбийское государство приняло на себя обязательства искоренить причины вынужденного переселения граждан и оказывать пострадавшим экстренную гуманитарную помощь, предоставляя им жилье, питание, услуги здравоохранения, психологическую помощь и возможность получения образования их детьми54.
В рамках этих обязательств, согласно закону № 387, в 2003 г. правительство А. Урибе разработало Программу всесторонней помощи перемещенным лицам (Programa para la Atencion Integral a la poblacion Desplazada). В ходе ее реализации в 2003—2006 гг., по официальным данным, помощь получили свыше 260 тыс. перемещенных семей55. Рассмотрев результаты деятельности государства по этой программе в годы второго президентства А. Урибе, можно указать на заметный рост всех численных показателей. Так, предполагалась, что в 2006—2010 гг. программой воспользуются около 370 тыс. семей, но в действительности их число превысило 507 тыс.56 Действовала также программа по возвращению семей вынужден-
49 Pécaut D. Guerra contra la sociedad. Bogota, 2001. P. 261.
50 Чумакова М.Л. Колумбийская драма: разлом общества, эскалация террора, поиски мира М., 2002. С. 100.
51 El desplazamiento interno forzado en Colombia // http://www.ideaspaz.org/eventos/ download/edgar_forero.pdf
52 Ibidem.
53 Доклад Генерального секретаря о детях и вооруженном конфликте в Колумбии // Совет Безопасности. S/2009/434. С. 4.
54 Ibidem.
55 Sigob // https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=28
56 Sigob // https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=623
ных переселенцев в места их прежнего проживания. В период мандата А. Урибе на прежние места были возвращены 32 тыс. семей57.
Поскольку около 50% перемещенных лиц составляли женщины, а их семьи по большей части были неполными, особого внимания заслуживает политика администрации А. Урибе по защите матерей-одиночек. Так, программа всесторонней поддержки женщин-домохозяек (Apoyo integral a mujeres jefas de hogar) предусматривала предоставление одиноким женщинам с детьми кредита для развития мелкого предпринимательства, что содействовало бы достижению ими реального равноправия с мужчинами58.
В Колумбии не одно десятилетие остро стояла проблема недоедания и детской смертности. Особенно уязвимыми, конечно, были дети вынужденных переселенцев. В социальной политике А. Урибе защита здоровья детей, особенно из переселенных семей, была представлена множеством программ. Некоторые из них были непосредственно направлены на улучшение детского питания.
Так, Программа школьного питания (Programa de Alimentación Escolar) финансировала бесплатный завтрак или обед в школе, который получали все официально зарегистрированные ученики59. Программа охватывала в основном учеников начальной школы. Приоритет отдавался индейцам, беженцам, сельским детям, а среди горожан — детям-льготникам СИСБЕН-1 и СИСБЕН-2. Программа «Детский завтрак с любовью» (Desayunos Infantiles con Amor) обеспечивала витаминизированными продуктами детей от 6 месяцев до 5 лет. Семьи получали на каждого малыша бесплатный набор продуктов одного из двух типов, в зависимости от возраста ребен-ка60. Школьники и дошкольники получали стерилизованное или пастеризованное молоко и галеты, обогащенные железом, цинком, фолием и витаминами, а также витаминизированные питьевые смеси. Конечно, эти программы не решали проблемы голода в целом, но они поддерживали семьи, которые находились за чертой бедности. В 2006 г. детскими завтраками было обеспечено около 1 млн детей, а школьные обеды получали около 3 млн детей61.
Правительство также реализовывало программы, направленные на укрепление семьи: «За мир в семье», «Семейный наставник», «Семейная школа», «Семейный очаг». Целью этих программ являлись профилактика и устранение семейных конфликтов, психологическая помощь и поддержка в создании здорового климата в семье.
57 Sigob // https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=28
58 Sigob // https://www.sigob.gov.co/met/meta.info.aspx?m=325
59 Sigob // https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=646
60 Sigob // https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=645
61 Informe al congresso. 2007. P. 76. // http://wsp.presidencia.gov.co/dapre/Paginas/ informes-al-congreso.aspx
Работали программы помощи людям пожилого возраста, особенно тем, кто жил за чертой бедности. Например, программа «Забота о стариках» (Atención al adulto mayor) охватывала людей старше 60 лет. Им выделялись продуктовые наборы и денежные субсидии. В 2002 г. по этой программе помощь получили 63 тыс. человек, а в 2006 г. уже 570 тыс.62
Правительство А. Урибе осознанно делало акцент на поддержке государством такого важного социального института, как семья. Это отвечало идеям коммунитаризма, согласно которым семья — важнейшая ячейка общества, где человек получает базовые представления о морали и нравственности.
Государственная политика в сфере образования
Одним из важнейших направлений социальной политики стало развитие образования. Правительство провозгласило его необходимым компонентом построения общества «равных возможностей», заявив, что именно образование «служит избавлению человека от наследственной бедности и открывает перед ним каналы социальной мобильности»63.
Между тем в начале правления А. Урибе ситуация в сфере образования в Колумбии оставляла желать лучшего. Почти 16% колумбийских детей школьного возраста не посещали школу64. Половина школьников получали только базовое образование (9 классов)65. Лишь 16% учеников, окончивших средние школы, стремились в вузы. Это было вдвое меньше, чем, например, в Чили66 и объяснялось прежде всего высокой платой за обучение.
В основе развития модели образования, предложенной А. Ури-бе, лежала формула: расширение системы обучения, улучшение ее качества и эффективности67. Для этого прежде всего планировалось создать новые учебные места и увеличить льготное кредитование среднего и высшего образования. Предусматривалось также современное технологическое оснащение учебных заведений, распространение интернета, реструктуризация государственных учреждений, которые отвечали за образовательную систему.
62 Informe al congreso. 2006. P. 129 // http://wsp.presidencia.gov.co/dapre/Paginas/ informes-al-congreso.aspx
63 Revolucion Educativa // http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-85576_ archivao_pdf.pdf
64 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002—2006. P. 122 // http://www.presidencia. gov.co/planacio/Bases%20listo.pdf
65 Ibidem. P. 123.
66 Discurso de lanzamiento // http://www.semana.com/documents/Doc-442_200638.doc
67 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002—2006. P. 122 // http://www.presidencia. gov.co/planacio/Bases%20listo.pdf
Но начать реализацию мер в образовательной сфере правительство решило с возвращения за школьные парты тех детей, которые вследствие бедности или, оказавшись в зонах вооруженного конфликта, были вынуждены оставить учебу. Также была поставлена задача создать 1,5 млн новых школьных мест. В данном случае А. Урибе не был оригинален и следовал в русле политики, начатой его предшественником президентом-консерватором А. Пастраной (1998—2002). При А. Пастране была разработана правительственная программа «Семьи в действии» (Familias en Acción), одной из задач которой было предотвращение оттока детей из школ68. По этой программе женщины-матери ежемесячно получали субсидию (около 25 долл.) на содержание детей. Если же дети регулярно посещали школу, то матери получали дополнительно еще небольшую сумму.
Государственная программа «Семьи в действии», по сути, имела комплексный долгосрочный характер. Включившиеся в нее семьи участвовали и в разнообразных мероприятиях по преодолению бедности, например — в проектах по ликвидации неграмотности среди взрослых, профессиональному обучению и т.д. В случае добросовестного выполнения семьями подписанных с правительством соглашений государство увеличивало им денежные субсидии. При А. Урибе в 2006—2009 гг. число участников этой программы заметно увеличилось: с 690 тыс.69 до 2,5 млн семей70. Кроме того, в рамках государственной «образовательной революции», по официальным данным, было создано более 1,4 млн новых школьных мест71.
Уже в первый год администрации А. Урибе около 500 тыс. детей, ранее по разным причинам прекративших учебу, вернулись в школы. Это очень высокий показатель, так как при А. Пастране за четыре года в школы удалось вернуть только 400 тыс. детей. При А. Урибе преимущественным методом возвращения детей за парты стали беседы с родителями. В одних случаях их проводили учителя, в других эту функцию выполняли работники социальных служб совместно с инспекторами полиции72. Однако главной предпосылкой для возвращения детей к учебе, бесспорно, явилось заметное ослабление в это время многолетнего вооруженного конфликта, чему способствовала политика «демократической безопасности», проводимая правительством73.
68 Semana. 14.10.2006. ¡Pobre país! http://www.semana.com/noticias-especiales/pobre-pais/97537.aspx
69 SIGOB // https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=230
70 Embajada de Colombia en la Federacion de Rusia // http://www.colombia.ru/spa/ images/stories/news/Col/Estadisticas/cgdic09esp.pdf
71 SIGOB // https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=3
72 Semana. 13.07.2003. Sí se puede // http://www.semana.com/noticias-nacion/puede/ 71553.aspx
73 Политика «демократической безопасности» на практике означала военное подавление любых незаконных вооруженных группировок, действовавших в стране, не исключая возможности мирных переговоров с теми, кто был готов сложить оружие.
Вместе с тем одной из фундаментальных причин непосещения детьми школы оставалась бедность, вследствие которой дети были вынуждены работать. В 2001 г. в сельских районах Колумбии работали 19% детей. В 2005 г. этот показатель снизился до 15%74. Однако если наряду с этими данными учесть, что индекс бедности к концу второго мандата А. Урибе оставался выше 40%, то становится очевидным, что существующая проблема посещаемости школы детьми из бедных семей сохранялась.
В годы правления А. Урибе существенно возросло число колумбийцев, которым стало доступно высшее образование75. Уже в его предвыборной программе в качестве главного инструмента увеличения числа студентов фигурировало совершенствование государственной системы кредитования. В дальнейшем Колумбийский институт образовательного кредита и технического обучения за рубежом (ICETEX) действительно расширил свою деятельность. К 2006 г. было выделено 940 тыс. студенческих кредитов, а к 2009 г. — уже 1 млн 530 тыс.76 Институт предоставлял широкий выбор кредитных программ на разные сроки и виды обучения, а также кредиты на покупку компьютеров77. Малообеспеченным студентам, имевшим хорошую успеваемость, предоставлялись льготы по кредиту. Стоит отметить, что благодаря этим программам получила ускоренное развитие заочная форма обучения с использованием интернета. Государство также стало выделять больше средств на покупку нового технического оборудования для школ78.
Итоги социальной политики А. Урибе
Рассмотрев основные направления социальной политики правительства Колумбии в 2002—2010 гг., можно сделать вывод о видимых положительных результатах по всем направлениям проводившихся реформ. На наш взгляд, эти успехи во многом были достигнуты благодаря увеличению государственного финансирования социальной сферы, а также распространению государственных социальных программ на более широкие слои беднейшего населения.
С другой стороны, в настоящее время колумбийцы несут более высокие, чем ранее, налоговые обязательства. Однако следует признать, что без них вряд ли стали бы возможными новые социальные инвестиции. Фискальные меры, как и социальную политику
74 DANE Trabajo Infantil en Colombia 2001-2003-2005. Bogota, D.C. Noviembre 2006.
75 Sigob // https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=4
76 Informe al congresso 2009. P. 91 // http://wsp.presidencia.gov.co/dapre/Paginas/ informes-al-congreso.aspx
77 ICETEX // http://www.icetex.gov.co/portal/Default.aspx?tabid=151
78 Sigob // https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=319
в целом, правительство А. Урибе стремилось строить на принципах «коммунитаризма», т.е. солидарной ответственности общества и государства. И этот подход дал свои результаты. Судя по развитию Колумбии на сегодняшний день, можно сказать, что опасения по поводу «кривой Лаффера»79, которые звучали в начале правления А. Урибе, не оправдались80.
По мнению А. Урибе и его единомышленников, основой для социальных инвестиций мог быть только экономический рост. Поэтому социальные реформы правительства сочетались с либеральными экономическими мерами, содействовавшими развитию хозяйственной инициативы. Проведенные администрацией А. Урибе преобразования существенно улучшили макроэкономические показатели страны, оздоровили ее экономику. По данным ЭКЛАК за 2002—2012 гг., ВВП Колумбии вырос почти в 4 раза — с 98 млрд до 369 млрд долл. За тот же период ее государственный долг в отношении к ВВП снизился с 40% до 19%, т.е. более чем вдвое81. Зарубежные инвестиции в страну к 2005 г. рекордно поднялись, составив 7,5% ВВП, и до 2010 г. оставались высокими, на уровне 4,5% ВВП82.
Благодаря экономическому росту реальные затраты государства на развитие социальной сферы заметно увеличились. В 2002—2012 гг. они выросли с 11,54% до 13,62% ВВП, но за счет роста самого ВВП это обеспечило реальное увеличение расходов в 4,5 раза (с 11,3 млрд до 50,3 млрд долл.)83.
Что же касается достижения социального равенства в Колумбии, то пока эта цель еще далека, хотя определенные шаги в этом направлении сделаны. Так, практически все колумбийцы получили доступ к здравоохранению и образованию. Однако, на наш взгляд, это важный, но недостаточный результат развития социальной сферы в целом. Несмотря на уменьшение процентного показателя бедности (в 2002 г. в Колумбии он составлял 47%, а в 2011 — 34%)84, эта цифра и сегодня остается высокой. Индекс Джини85
79 Согласно А. Лафферу, изъятие более 35—40% добавленой стоимости в виде налогов приводит к подрыву производства и его сокращению, а также к уклонению граждан от уплаты налогов.
80 Semana. 28.10.2002. A donde va la economia? // http://www.semana.com/noticias-opinion/donde-va-economia/66099.aspx
81 CEPAL // http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegradaFlashProc.asp
82 Embajada de Colombia en la Federacion de Rusia // http://www.colombia.ru/spa/ images/stories/news/Col/Estadisticas/cgdic09esp.pdf
83 CEPAL // http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegradaFlashProc.asp
84 Banco Mundial // http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.NAHC/ countries/CO?display=graph
85 Коэффициент Джини (индекс Джини) — статистический показатель, свидетельствующий о степени расслоения общества страны или региона по отношению к изучаемому признаку, к примеру — уровню годового дохода. Лучший показатель — 0. Показатель Колумбии свидетельствует о высоком уровне имущественного расслоения.
тоже не претерпел существенных изменений: в 2002 г. он равнялся 0,569, а в 2012 г. составил 0,53986. Тем не менее, руководство ЭКЛАК позитивно оценило проведенные правительством А. Урибе реформы, полагая, что при стабильном экономическом росте в 4,5% и сохранении прежнего уровня инвестиций в социальную сферу Колумбия имеет все шансы победить бедность87. Сам А. Урибе дал такую оценку своей восьмилетней деятельности на посту президента: «Да, я оставил страну не в райском состоянии, но она шла верной дорогой»88.
В 2002—2010 гг. правительство А. Урибе предприняло довольно успешную попытку совместить либеральный экономический курс с расширением государственной социальной политики. В итоге в Колумбии были заложены определенные основы для социального государства уже не на бумаге, а в реальной жизни. Вместе с мерами правительства, направленными на борьбу с наркоторговлей и ослабление вооруженного конфликта, это способствовало заметному снижению социальной напряженности в стране.
Список литературы
1. Ивановский З.В. Колумбия: от демократической безопасности к демократическому процветанию? // Латинская Америка. 2011. № 5.
2. Сморгунов Л.В. Два направленя современной политической философии: либерализм versus коммунитаризм // Человек, философия, гуманизм: Первый Российский философский конгресс. СПб., 1997.
3. Хобсбаум Э. Эпоха крайностей. Короткий двадцатый век 1914—1991. М., 2004.
4. Чумакова М.Л. Колумбийская драма: разлом общества, эскалация террора, поиски мира М., 2002.
5. Arias Trujillo R. Historia de Colombia contemporánea (1920—2010). Bogota, 2011.
6. Florez C.E., Camacho A. Dos decadas de cambios en la equidad del sistema de salud colombiano: 1990—2010. Santiago, 2012.
7. Forero E. El desplazamiento interno forzado en Colombia // http://www. ideaspaz.org/secciones/eventos/download/edgar_forero.pdf
8. Marco F. Los sistemas de pensiones en América Latina: un análisis de género. United Nations Publications, 2004.
86 CEPAL // http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegradaFlashProc.asp
87 El Pais. 8.10.2013. "Colombia puede ganar la batalla contra la pobreza": director de Cepal // http://www.elpais.com.co/elpais/economia/noticias/pais-puede-ganar-batalla-contra-pobreza-director-cepal
88 El Pais. 8.10.2013. Hablando con Alvaro Uribe // http://internacional.elpais.com/ internacional/2012/03/31/actualidad/1333219217_156757.html
9. Moreno Garcia F. El Estado Comunitario: Una aproximación a las bases filosóficas // http://www.revistas.unal.edu.co/index.php/ceconomia/article/viewFile/ 9138/9776
10. Mussi С., Afonso J.R.R ¿Cómo conciliar desarrollo económico con bienestar social? Algunas reflexiones sobre los nuevos desafíos latinoamericanos // Nueva Sociedad. № 215. 2008.
11. Pecáut D. Guerra contra la socedad. Bogota, 2001.
12. De la Torre C. Alvaro Uribe, Neopopulista // http://www.transparencia. org.pe/documentos/alvaro_uribe_neopopulista.pdf
Поступила в редакцию 13 ноября 2013 г.
