CC BY
87
ПРОБЛЕМЫ, ПОИСК, РЕШЕНИЯ
УДК 338.24.021.8
ИТОГИ РЕФОРМИРОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
Р.А. МУСАЕВ, доктор экономических наук, профессор кафедры макроэкономического регулирования и планирования E-mail: [email protected] Ю.В. ЧЕРНЫШ, аспирант кафедры макроэкономического регулирования и планирования E-mail: [email protected] Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова
Целью представленного исследования является выявление характерных особенностей функционирования и государственного регулирования электроэнергетической отрасли в условиях современного этапа развития экономики РФ, а также разработка мер государственного воздействия для повышения эффективности электроэнергетического комплекса и экономики РФ в целом. Объектом исследования является электроэнергетический комплекс. Предметом исследования выступает государственная политика регулирования электроэнергетического комплекса. Методологической и теоретической основой исследования послужили фундаментальные выводы, положения, концепции и мнения, изложенные в трудах отечественных исследователей по проблеме развития электроэнергетической отрасли. Методологическую базу исследования составили такие общие методы научного исследования, как наблюдение, формализация, сравнение и обобщение, а также методы системного и статистического анализа, научной абстракции и графические методы предоставления данных. Проанализированы расхождения между представлениями, которыми руководствовались в ходе реформирования, и сложившейся ситуацией в отрасли. Предложены новые подходы к управле-
нию электроэнергетическим рынком и механизмы регулирования отраслью, призванные обеспечить макроэкономическую и социальную стабильность в РФ. Основные этапы реформирования электроэнергетики завершены, однако ни одна из целей реформы не была достигнута. Не произошло повышения эффективности и инновационной активности предприятий, до сих пор отсутствует эффективная конкуренция как на оптовом, так и на розничном рынке, а цены на электроэнергию для потребителей в ряде случаев превзошли мировой уровень. По мнению авторов, во-первых, необходимо повысить прозрачность деятельности сетевого комплекса, во-вторых, разрешить проблемы в розничной системе, в том числе проблему неплатежей. В отношении оптового рынка необходим отказ от механизмов заключения договоров на предоставление и конкурентный отбор мощности. Сделан вывод о том, что ключевой проблемой электроэнергетики РФ является низкая эффективность государственного регулирования. Ошибка заключается в том, что, чем более либеральной становится экономика, тем в более сильных регуляторах она нуждается.
Ключевые слова: электроэнергетика, государственное регулирование, тарифы, инвестиции, приватизация
При переходе к рыночной экономике были осуществлены некоторые структурные реформы в электроэнергетической отрасли, результатом которых стало создание двухуровневой регулируемой монополии: РАО «ЕЭС России» на федеральном уровне и 74 АО-энерго на уровне регионов. Это позволило сохранить структуру и мощности энергетического комплекса советского периода с учетом рыночных принципов функционирования. Однако экономический кризис 1990-х гг. отразился и на электроэнергетике (снижение энергопотребления, неплатежи и инфляция нарушили финансово-экономическую деятельность энергокомпаний, обесценивание основных фондов и недостаток инвестиций привели к выбытию генерирующих мощностей). В результате, в начале 2000-х гг. прослеживалась перспектива нехватки генерирующих мощностей и возможностей сетевой инфраструктуры для удовлетворения потребностей в электроэнергии растущей экономики страны.
Топ-менеджментом РАО «ЕЭС» была предложена реформа отрасли, основными целями которой были повышение эффективности предприятий электроэнергетики и создание условий для развития отрасли на основе частных инвестиций. В качестве основных задач предполагались:
— разделение отрасли на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности;
— создание системы эффективных рыночных отношений в конкурентных видах деятельности;
— обеспечение недискриминационного доступа к услугам естественных монополий;
— эффективное и справедливое государственное регулирование естественных монополий, создающее стимулы к снижению издержек и обеспечивающее инвестиционную привлекательность естественных монополий.
При этом предполагалось обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения добросовестных потребителей, а также обеспечение баланса между исполнением интересов собственников компании, государства и других заинтересованных субъектов, включая потребителей продукции и услуг, производимых в отрасли, и сотрудников компании1.
В итоге, разделение и приватизация активов были выполнены в кратчайшие сроки и в целом были признаны успешными. Однако созданные
1 URL: http://www.rao-ees.ru.
рыночные отношения оказалось незаконченными и недостаточно эффективными.
Рассмотрим это подробнее на примере оптового и розничного рынков электроэнергии.
Согласно расчетам Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) 2, индекс Херфинда-ля — Хиршмана для оптового рынка электроэнергии в 2012 г. был равен 629, что свидетельствует о низкой рыночной концентрации и отсутствии доминирования. Однако в 2008 г. индекс был равен 540, т.е. наблюдается тенденция повышения концентрации на рынке электроэнергии и усиления рыночного влияния некоторых игроков. К тому же большинством генерирующих компаний владеют одни и те же собственники.
Доли энергокомпаний, принадлежащих разным инвесторам, представлены в табл. 1.
Расчет по отдельным собственникам дает значение индекса в 1 169, что уже соответствует рынку с умеренной концентрацией. Следует отметить, что с 2008 г. этот показатель также вырос в результате консолидации энергокомпаний и составлял 1 020.
Даже на основании пересчета индекса с учетом зон свободного перетока мощности можно утверждать, что ни одна из зон не является рынком с отсутствием доминирующего положения. И лишь зона Урала и Центральной России характеризуется умеренной концентрацией.
Однако не только развитие конкуренции оказалось под вопросом, но также и предполагавшиеся сопутствующие ей модернизация и внедрение инноваций. Согласно исследованию [3, с. 105, 106], в отрасли отсутствуют механизмы и условия, обеспечивающие получение компаниями в кратко- и среднесрочной перспективе «вознаграждения» за инновационную активность. Большинство энергокомпаний не считают инновационную активность ни стратегически важной, ни приоритетной в рамках текущей деятельности.
Введенный в ходе реформирования механизм заключения договоров о поставке мощности (ДМП) из способа, гарантирующего государству дополнительные мощности, превратился в вариант безрискового инвестирования, который гарантирует возврат капитала в короткие по меркам отрасли сроки, даже в том случае, если мощности простаивают. Но и со своей предполагаемой функцией механизм ДМП не справляется: наблюдается значительное отставание
2 URL: http://www.ipem.ru.
Таблица 1
Доли энергокомпаний, принадлежащих разным инвесторам, в производстве электроэнергии в 2012 г.
Источник: URL: http://www.ipem.ru.
по срокам ввода мощностей и, как следствие, штрафы, которые компании компенсируют, повышая ценовую нагрузку на потребителей. Нерыночный характер механизма ДМП в совокупности с ошибками территориального планирования и прогнозирования привели как к недостатку мощности в некоторых регионах ЕЭС и, как следствие, к сохранению вынужденной генерации, так и к перерезервированию мощностей в целом в энергосистеме. Подобная ситуация негативно влияет как на потребителей, так и на производителей электрической энергии: одним приходится оплачивать объем излишнего резерва, тем самым финансируя мощности неэффективных электростанций, другие вынуждены компенсировать недополученную прибыль, создавая излишнюю ценовую нагрузку на потребителей.
Отсутствие естественных рыночных механизмов, стимулирующих предпринимательство и конкуренцию, снижение издержек и, следовательно, цен продолжают оставаться системной проблемой и проблемой сбытового сектора. На розничном рынке значительное количество потребителей просто не имеют возможности выбрать энергосбытовую компанию из-за отсутствия альтернативного ей поставщика. Основная часть независимых энергосбытовых компаний функционирует исключительно в интересах отдельных крупных промышленных потребителей, остальные оказываются вторичны-
ми перепродавцами, покупая энергию у гарантирующего поставщика. Это приводит к локальной монополизации сбыта энергии в географических границах сетевой организации.
Также одной из причин отсутствия конкуренции выступает невозможность компаний формировать тарифно-ценовое меню и бороться за потребителей. Действующие правила в настоящее время ограничивают возможность в ценообразовании сбыта энергии сбытовой надбавкой, следовательно, ценовые условия, фактически, у всех одинаковы. Следует добавить к этому сложность процедуры перехода потребителей от одной к другой энергосбытовой компании, а также заинтересованность энергосбытовых компаний в крупных потребителях, генерирующих стабильный значительный поток денежных средств с учетом незначительных расходов, связанных с подготовкой счетов.
Одной из основных и наиболее острых проблем в электроэнергетике выступает задолженность как на оптовом, так и на розничном рынках электроэнергии. Причин создания задолженности на оптовом рынке две: перетекание неплатежей с розничного рынка и действия недобросовестных участников. Ситуация с неплатежами на розничном рынке электроэнергии и мощности (ОРЭМ) представлена в табл. 2.
Масштабы задолженности колоссальны, и, что важно, задолженность в годовом выражении только растет, несмотря на меры ручного регулирования, принимаемые со стороны властей. Одна из основных причин сложившейся ситуации — это законодательно закрепленная возможность для ряда потребителей (прерывание электроснабжения может привести к серьезным социальным и технологическим последствиям) не нести ответственности за неоплату электроэнергии. Необходимо отметить, что, до тех пор пока руководство подобных объектов не почувствует риска длительной дисквалификации за
Таблица 2
Структура задолженности на розничном рынке
Категория потребителей Доля задолженности, %
Непромышленные потребители 60
Промышленные потребители 20
Население 17
Бюджетные потребители 2
Сельскохозяйственные потребители 2
Источник: URL: http://www.ipem.ru.
Принадлежность Доля энергокомпании в
энергокомпании производстве электроэнергии,%
Компании, принадлежащие 24,5
государству
Прочие компании 18,4
Газпром 17
Интер РАО 10,6
En+ 7,9
E.On 6,1
КЭС 5,5
Enel 4,4
СУЭК 3,3
Fortum 1,6
Компании, принадлежащие Республике Татарстан 1,6
Лукойл 1,2
Онексим 1,1
РЖД 0,2
регулярную неоплату потребленной электроэнергии, задолженность как на оптовом, так и на розничном рынках будет только расти. К тому же не стоит забывать об эффективности финансовых инструментов для улучшения платежной дисциплины (банковские гарантии, предоплатная система и т.д.).
За последние годы именно сектор распределения и передачи обеспечивал основной вклад в увеличение конечных цен для потребителей на электроэнергию. Одной из основных проблем электросетевого комплекса, соответственно, и причиной значительного роста тарифов являются ошибки RAB-ценообразования [2, с. 111]. В ходе перехода к RAB база инвестированного капитала, от которой зависела большая часть будущих тарифных платежей, была значительно завышена. В электросетевом комплексе система RAB в совокупности с котловым методом расчета тарифов в регионах привела к тому, что все инвестиции независимо от стоимости объекта, целей строительства и использования включены в тариф (тем самым повышается тарифная нагрузка на потребителей электроэнергии региона). Мало того, стоимость одинаковых объектов, возведенных силами электросетевой компании и независимой промышленной компании, может отличаться в несколько раз, ведь промышленная компания возводит объекты на свои средства, а электросетевая компания — на средства потребителей электроэнергии. К тому же на уровне регионов у регулирующего органа часто нет возможности провести надлежащую экспертизу инвестпроектов всех без исключения местных компаний. Этим и пользуются недобросовестные территориальные сетевые организации (ТСО), возводя свои объекты в зоне ответственности других ТСО, в удалении от своих основных сетей, «раздувая» инвестпрограм-му и увеличивая свою долю в «тарифном котле», снижая долю добросовестных ТСО. Также была допущена масса других ошибок, большая часть из которых пересматривается регулирующими органами в рамках «перезагрузки RAB».
Возможно, аудит и пересмотр базы инвестиционного капитала станут значительным резервом для снижения роста тарифов на электроэнергию. Ведь значительный рост сетевой составляющей в итоговой цене чаще вынуждает крупных потребителей создавать собственные генерирующие мощности. А выход из «тарифного котла» крупного потребителя снижает пул потребителей, но не влияет на объем необходимой валовой выручки, что повышает
тарифную нагрузку на тех потребителей, которые остались в «котле». И этот процесс замкнутый: значительный рост тарифов стимулирует крупных потребителей к выходу из «котла», что приводит к дополнительному росту тарифов для тех, кто остался и подталкивает их к отказу от централизованного электроснабжения.
К окончанию второго этапа реформирования стало очевидно, что государственные органы не готовы перенять функций по управлению отраслью, выполняемых РАО «ЕЭС России», а переход к рыночным отношениям не обеспечит того, что рынок сам решит все проблемы, скорее, наоборот, необходим качественный контроль за органами «саморегулирования». Функции основного регулятора электроэнергетической среды были переданы НП «Совет рынка». Этой организации предписано создавать единые стандарты работы на рынке, правила функционирования, разрабатывать и утверждать регламенты оптового рынка, вести реестр субъектов оптового рынка, осуществлять разрешение споров на рынке, осуществлять контроль за деятельностью Системного оператора, а также контроль за соблюдением участниками оптового рынка правил ОРЭМ. Стоит подчеркнуть, что, хотя НП «Совет рынка» является саморегулируемой организацией, государство занимает доминирующее положение в органах управления партнерства. Позиция же потребителей электроэнергии представлена крайне слабо. Тем не менее, несмотря на указанные недостатки (в отсутствие четко выраженной позиции государства) НП «Совет рынка» стал фактическим центром формирования политики в вопросах электроэнергетики. Однако при всех недостатках этой организации в данное время не существует другого органа, способного квалифицированно осуществлять оперативное нормативное и административное управление структурами оптового рынка. Главным же недостатком (вполне устранимым) является отсутствие у этой организации полномочий и ресурсов хозяйствующего субъекта. В отношении управления на региональном уровне также существуют нарекания. Несмотря на строго ограниченный функционал и необходимость руководствоваться в работе методическими указаниями ФСТ России, на работе региональных тарифных органов сказывается отсутствие четкой вертикали власти, сильная зависимость от распоряжений руководства регионов, небольшой численный состав и ограниченная квалификация исполнителей, что
приводит к сравнительно низкому качеству экспертизы и аудита инвестиционных программ и затрат участников регионального «тарифного котла». Также отставание развития системы статистического учета от изменения методологии и способов формирования тарифов приводит к невозможности достоверной оценки реального роста цен.
Оценивая итоги реформирования электроэнергетики с точки зрения потребителя, рассмотрим такие аспекты, как стоимость электроэнергии и технологического присоединения, ее доступность, а также надежность и качество электроснабжения. Как пишет М. Гальвановский [1, с. 48], именно цены выступают одним из основных инструментов достижения сбалансированности и должны быть «встроены» в стратегию социально-экономического развития. Однако в отношении стоимости электроэнергии цифры говорят сами за себя: ни снижения, ни хотя бы стабилизации цен на прежнем уровне с момента завершения реформы не произошло. Напротив, по данным Росстата3, за время реформы стоимость электроэнергии для промышленных предприятий росла в среднем на 10% в год, а за 10 лет увеличилась в 2,7 раза и почти достигла показателей США. В странах Евросоюза цены на электроэнергию пока выше, чем в России, но разрыв неминуемо сокращается. Высокие цены на электроэнергию в Европе объясняются более высокими, чем в РФ, налогами, значительной долей импортного топлива для электростанций и стимулирующими мерами со стороны государства по развитию альтернативной электроэнергетики. При этом за рассматриваемый период цена на электроэнергию для промышленных потребителей в РФ увеличилась в 2,7 раза, в Германии — в 2 раза, во Франции — в 1,5 раза, в США — в 1,4 раза. Подобные низкие показатели роста цены на электроэнергию в зарубежных странах (к примеру, во Франции с единственной естественной монополией в сфере электроэнергетики) вызывают несогласие с мнением о том, что низкие цены возможны только в условиях конкурентного рынка.
Очевиден приоритет грамотного государственного регулирования и последовательной государственной политики в противовес неустойчивым рыночным конструкциям. Еще более экстремальные формы приобретают тенденции в ценах на электроэнергию для бытовых потребителей. Рост цен для
3 URL: http://www.gks.ru.
бытовых потребителей в России в среднем составляет 14% в год и за исследуемый период составил 3,8 раза. В Евросоюзе темп роста цен в среднем составил 5— 7%, а в США — 3,5% в год. В отношении простоты, продолжительности, стоимости технологического присоединения к электросетям Россия также среди отстающих. В рейтинге Всемирного банка4 по этому показателю Россия располагается на предпоследнем месте (184-е место из 185): необходимое количество процедур — около 10, средняя продолжительность — 281 день, стоимость через средний доход на душу населения — свыше 1 300 долл./кВт. При этом слишком высокая удельная стоимость технологического присоединения к сетям резко снижает инвестиционную привлекательность нашей страны и приводит к значительному росту цен на многие продукты и услуги.
Несмотря на множество инструментов повышения надежности и качества электроснабжения (раздельная оплата мощности, дополнительная оплата роста показателей надежности и качества услуг5, заложенных в инвестиционных программах), гарантий надежности электроснабжения по-прежнему нет. До настоящего времени не существует действенных инструментов, позволяющих потребителям получить компенсацию, возмещение или перерасчет за плановые и неплановые отключения, ненадлежащие параметры частоты или скачки напряжения. Ни один из участников цепочки поставщиков электроэнергии не несет материальной ответственности перед конечным потребителем даже в случае аварийного отключения электроснабжения. В итоге, потребитель вынужден оплачивать инструменты надежности, но финансовой ответственности никто не несет.
Таким образом, целью реформирования электроэнергетики должно быть полное удовлетворение спроса с учетом минимальных издержек потребителей. А развитие конкуренции, привлечение инвесторов могут выступать лишь в качестве отдельных инструментов для решения поставленной цели. Идеи по реформированию должны обосновываться тем, как они способствуют достижению минимизации издержек на электроэнергию для потребителей, а не мировым опытом, без учета его применимости в российских условиях или чьими-то экономичес-
4 URL: http://www.worldbank.org.
5 Об электроэнергетике: Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (ред. от 20.04.2014).
кими взглядами. Как подчеркивает в своих выводах В.М. Полтерович [4, с. 21], эффективность приватизации тем выше, чем лучше качество государственного управления и качество рынка. В настоящее время сохраняется возможность использования пробелов в системе регулирования для получения сверхприбылей в электроэнергетической отрасли. Необходимо разработать критерии приемлемой рентабельности для всех звеньев цепочки поставщиков электроэнергии и методы регулирования с применением неадминистративных методов.
По мнению авторов, повышение эффективности государственного регулирования в электроэнергетике является основным условием ее дальнейшего развития в интересах российской экономики.
Список литературы
1. Гельвановский М. Модернизация и императивы формирования государственной политики цен // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2013. № 2. С. 43— 54.
2. Гительман Л. Уроки реформы в электроэнергетике: иллюзии, просчеты, перспективы / Л. Гительман, Б. Ратников // Вопросы экономики. 2013. № 12. С. 109— 122.
3. Кузнецова Т. Конкуренция, инновации и стратегии развития российских предприятий / Т. Кузнецова, В. Рудь // Вопросы экономики. 2013. № 12. С. 7— 108.
4. Полтерович В.М. Приватизация и рациональная структура собственности. Ч. 1 // ЭНСР. 2012. № 4. С. 7— 23.
Regional economics: theory and practice Problem. Research. Solution
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
THE REFORM AND PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN POWER INDUSTRY
Rasul A. MUSAEV, Yuliya V. CHERNYSH
Abstract
The purpose of the study is to identify the characteristics of the operation and regulation of the electric power industry in the current stage of development of the economy of Russia, as well as the development of measures of public influence to improve the efficiency of the electric power industry and the economy of the Russian Federation as a whole. The energy complex is the object of study. The State policy regulating the electricity industry is the subject ofthe research. The fundamental conclusions of the concept and the views expressed in the writings of Russian researchers on the development of the electric power industry are the methodological and theoretical basis of the study submitted. The common methods of scientific research, such as observation, formalization, comparison and synthesis, as well as the methods of system and statistical analysis of scientific abstraction and graphical methods for data reporting were the methodological framework of the study. We have analyzed the differences between the views that
inspired the Reformation, and the current situation in the industry. So we are submitting new approaches to the management of the electricity market and industry regulatory mechanisms to ensure macroeconomic and social stability in Russia. Basic steps for reforming the electricity sector have been completed. However, none of the objectives of the reform had been achieved. There is no increase of the efficiency and innovation activity of enterprises, and so far there is no effective competition at both the wholesale and retail market, and electricity prices for consumers in some cases exceed the world standards. In our opinion, in the first place, there is a need to increase the transparency of the activities of the network complex, and secondly, there is a need to solve problems in the retail system, including the problem of non-payment. In the wholesale market, it is necessary to cancel the mechanisms for concluding contracts for granting and competitive selection of power. We came to the conclusion that a key problem of the Russian power industry is the low efficiency of State regulation.
The error is that the more liberal the economy becomes, the stronger the regulators it needs.
Keywords: electric power industry, public regulation, tariff, investment, privatization
References
1. Gel'vanovskii M. Modernizatsiya i imperativy formirovaniya gosudarstvennoi politiki tsen [Modernization and the imperatives of public price policy]. Vestnik Instituta ekonomiki Rossiiskoi akademii nauk — Bulletin of Institute of Economics of Russian Academy of Sciences, 2013, no. 2, pp. 43— 54.
2. Gitel'man L. Uroki reformy v elektroenerge-tike: illyuzii, proschety, perspektivy [The lessons of reform in the electric power industry: illusions, mistakes, prospects]. Voprosy Economiki, 2013, no. 12, pp. 109— 122.
3. Kuznetsova T. Konkurentsiya, innovatsii i strategii razvitiya rossiiskikh predpriyatii [Competition, innovation and strategy of development of Russian enterprises]. Voprosy Economiki, 2013, no. 12, pp. 7— 108.
4. Polterovich V.M. Privatizatsiya i ratsional'naya struktura sobstvennosti. Ch. 1 [Privatization and the rational structure of ownership. Vol. 1]. ENSR, 2012, no. 4, pp. 7— 23.
Rasul A. MUSAEV
Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation [email protected] Yuliya V. CHERNYSH Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation [email protected]
