CC BY
368
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ИСТОРИЯ
69
ИСТОРИЯ ВОССОЗДАНИЯ И ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ
В.Ф. КОСТЮЧЕНКО
кандидат экономических наук, доцент, руководитель Управления Федерального казначейства
по Ростовской области
В ходе перевода экономики страны на рыночные принципы функционирования, реформирования бюджетного процесса с целью повышения его эффективности с особой остротой встает вопрос результативного использования государственных финансовых ресурсов на реализацию государственных полномочий и проведение социальной политики, а полное и своевременное исполнение бюджета по доходам и расходам становится одной из основных задач государства.
Органом, осуществляющим контроль за кассовым исполнением бюджета на всех его этапах, сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, регулирующим отношения между бюджетами различных уровней, является воссозданная в декабре 1992 г. структура - Федеральное казначейство Российской Федерации.
В то же время следует отметить, что казначейская система в России имеет многовековую историю, а казначейские органы в финансовом управлении России всегда играли ведущую роль, поэтому вопросы изучения ее истории крайне важны и ныне как для понимания места и роли органов Федерального казначейства в современной бюджетной системе страны, так и для формулирования основных направлений перспективного развития казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации.
В конце XIX в. известный ученый Иосиф Блех писал: «Устройство финансового управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и его устройства» [1].
История создания казначейства в России естественным образом совпадает с началом процесса образования русского централизованного государства. В XV в. наряду с должностью окольничего - ближайшего советника и исполнителя поручений Великого князя - появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. При казначее в 1558 г. было образовано первое государственное экономическое учреждение - Казна, в которой вели делопроизводство должностные лица - дьяки и подьячие - не всегда родовитые, но грамотные исполнители приказов, контролировавшие взимание податей, сборов и повинностей.
В XV-XVШ вв. Казначей, являясь главой важнейшего ведомства Московских Государей, ведал сбором и хранением всех государственных доходов.
© Костюченко В.Ф., 2005
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 №4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 №4
Царствование Петра Великого внесло значительные преобразования в систему местного управления. Среди финансовых учреждений появилась Счетная, или Казначейская, Контора (образованная указом от 18 декабря 1708 г.), которая была призвана следить за правильным и четким поступлением налогов. Она просуществовала недолго - до 1742 г.
При Екатерине II Указом от 25 февраля 1773 г. была учреждена «Экспедиция о государственных доходах» - прообраз будущего Министерства финансов. Она должна была собирать сведения о государственных доходах, для чего все учреждения обязывались представлять в Экспедицию ведомости о доходах, недоимках и взысканиях по ним. На основе этой новой структуры в Москве и Санкт-Петербурге в начале 1781 г. были открыты Особые Казначейства для Штатных и Остаточных сумм.
В короткое время царствования Павла I, на рубеже XVШ-XIX вв., были сделаны попытки новой реорганизации управления казначейством - были созданы Главные Департаменты, прообразы министерств, была, наконец, учреждена должность Государственного Казначея, создан департамент финансов.
В период правления Александра I, в 1802 г., вышел манифест «Об учреждении министерств». В связи с этим ведомству Государственного Казначея (должность была введена в 1796 г.) были подчинены Экспедиции, Казенные палаты и Уездные казначеи в кассовом, счетном и контрольном отношениях. В целом, министерскими реформами была оформлена четкая единообразная система управления, в которой Министерство финансов заняло одно из ключевых положений. Однако ведомство Государственного Казначея не сразу вошло в структуру Министерства финансов. Это произошло после ряда преобразований, и только 2 февраля 1821 г. оно было окончательно включено в состав Министерства финансов под названием Департамента Государственного казначейства.
История развития казначейства на Дону имела свои особенности. С момента своего возникновения (XVI в.) Войско Донское имело законодательный орган, избиравший исполнительную власть в лице атамана Войска Донского, помощником которого был также избираемый кошевой атаман, который фактически ведал войсковой казной.
6 июля 1797 г. вышел Указ Павла I о ликвидации на Дону Войскового гражданского правительства. По Указу восстанавливалась Войсковая канцелярия, в которой были сосредоточены и дела «по казенной части». В 1804 г. Войсковая канцелярия была разделена на три экспедиции: военную, гражданскую и экономическую. В ведении последней находились все дела по войску, различные сборы, приходы и расходы, подряды, отпуски, оборочные статьи и денежные отчеты.
Важной вехой в реформировании управления Войском Донским было принятие «Положения об управлении Войском Донским в 1835 году». Область Войска Донского стала делиться на семь административных округов, в каждом из которых находилось свое правление. Правления были созданы и в станицах, где все поступавшие в казну средства находились в распоряжении схода, который и избирал казначея не моложе 25 лет, отслужившего службу и вышедшего по какой-либо причине в отставку, не состоявшего под судом и следствием. Казначей на весь срок своей деятельности освобождался от всех натуральных повинностей. В округах казначейскую службу нес также проверенный человек, избиравшийся из числа казаков-дворян.
В областном правлении с 1835 г. казной войска ведали первоначально две экспедиции - казенных доходов и войсковых питейных сборов и экспедиция
войскового хозяйства. Первая осуществляла, в основном, сбор доходов. Вторая заведовала войсковым капиталом и имуществом. В ведении экспедиции находилось войсковое казначейство, созданное на правах особого отделения хозяйственной экспедиции войскового правления. Казначейство осуществляло прием, хранение всех денежных сумм, как войсковых, так и поступающих в общегосударственную казну.
В 60-е гг. XIX в. все чаще ставился вопрос о бытовых особенностях Донского края. Войско Донское составляло самостоятельную единицу со своим бюджетом, своими доходами и расходами. С другой стороны, Войско Донское получало плату из государственного казначейства, взамен доходов от питейных сборов. Эта специфика отношений была учтена при очередном реформировании казенной службы в 70-х гг. XIX в.
В 1873 г. отделение казенных доходов было преобразовано в Донскую казенную палату, которая, как и все войсковые структуры, располагалась в Новочеркасске. Она являлась главным финансовым органом области, ведала поступлением и распределением казенных доходов, казенными зданиями. Исполнительными органами на местах стали казначейства в округах. Деятельность Донской казенной палаты регламентировалась циркулярами и инструкциями Министерства финансов. Периодические отчеты донской казенной палаты направлялись в Департаменты Министерства финансов, общие - войсковому атаману, а именные, об исполнении указов - Правительствующему Сенату.
Самостоятельно казенная палата имела право производить расходы только в пределах сумм, ассигнованных Министерством финансов, во всех остальных случаях казенная палата была обязана согласовывать выдачу денежных средств с Министерством финансов.
На казенную палату возлагалось счетоводство и отчетность по приходу и расходу сумм в областном и уездных казначействах, непосредственно ей подчиненных. Она наблюдала за поступлением государственных доходов, понуждая к их уплате, но сама не вводила и не взимала никаких сборов. Она самостоятельно распоряжалась производством всех расходов в пределах ассигнованных средств, но не могла исполнять распоряжения никаких других ведомств, вплоть до высочайших повелений. В ведение казенной палаты входило наложение взысканий за нарушение уставов казенного управления. Донская казенная палата сбором и хранением доходов не занималась - предоставляла право сбора сумм областному и окружному казначействам, осуществляя надзор и ревизию их деятельности.
Вся исполнительная власть в казначействах принадлежала казначеям. Чиновники являлись помощниками казначея и не имели голоса в ведении дел - они исполняли его законные требования.
За выявленную недостачу при проверках ответственность нес казначей, принадлежащим ему имуществом. Если на пополнение растраты не хватало сумм, взысканных с виновников, то к взысканию привлекался чиновник, производивший предыдущую срочную проверку.
В связи с открытием Донской казенной палаты войсковое казначейство было преобразовано в самостоятельное учреждение, подчиненное казенной палате, и переименовано в Новочеркасское областное казначейство. В своей деятельности оно руководствовалось распоряжениями Донской казенной палаты и Ростовской конторы Госбанка (с 1887 г.). Высшим органом для всей казначейской службы края было Министерство финансов.
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
В 1887 г. в области Войска Донского было шесть казначейств: Новочеркасское областное, 1-е Донское окружное, 2-е Донское окружное, Миусское окружное, Донецкое окружное и Усть-Медведицкое окружное. На содержание контрольной и казенной палат областного и окружных казначейств ежегодно выплачивались 21 600 руб. В 1881 г. войсковое правительство поставило вопрос об отнесении этих расходов на счет казны.
Что касается казначейской службы в г. Ростове-на-Дону, то надо иметь в виду, что Ростов вошел в состав области Войска Донского в 1887 г.
В 1889 г., в связи с присоединением к области Войска Донского Ростовского уезда и Таганрогского градоначальства, образовались два новых окружных казначейства - Ростовское и Таганрогское. В 1911 г. были образованы Михайловское и Цимлянское казначейства.
После установления советской власти Донская казенная палата, на протяжении всего своего существования являвшаяся главным финансовым органом области и ведавшая поступлением и распределением государственных расходов, была ликвидирована.
Таким образом, в российском государстве со времен Александра I и до 1917 г. через казначейскую систему осуществлялся учет исполнения бюджета и контроль за расходованием государственных средств.
Государственное казначейство в те времена являлось основной приходнорасходной кассой Российской империи, осуществлявшей крупные и мелкие ассигнования на различные цели.
Исследование исторического аспекта казначейских органов России показывает, что на всех этапах развития российской государственности казначейские структуры в различных организационно-правовых формах выполняли ведущую роль в учете и управлении финансово-материальными ресурсами как всего государства, так и его отдельных административно-территориальных образований.
В октябре 1918 г. вышло постановление о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка, где сосредоточилось не только кредитное дело, но и финансирование всего народного хозяйства страны, вся сметно-бюджетная работа, руководство денежным обращением.
Начатые с 1985 г. экономические реформы в большей степени были направлены на изменение формы собственности основных субъектов экономики. Однако при их реализации был упущен контроль за финансовыми потоками. Налоги и другие платежи в бюджет стали проходить через коммерческие банки.
Только 27 августа 1993 г. постановлением Совета Министров Российской Федерации № 864, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе», органы Федерального казначейства были воссозданы.
Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета был обусловлен развитием рыночных процессов в российской экономике, сопровождающихся образованием разрозненной массы кредитных организаций. Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив все усилия на вопросах денежно-кредитного регулирования, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки вообще не осуществляли контроль за использованием бюджетных средств.
Наряду с этим, законодательное закрепление самостоятельности бюджетов в рамках единой бюджетной системы Российской Федерации освободило финан-
совые органы субъектов РФ от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. В области исполнения федерального бюджета по доходам существовавший порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительным запаздыванием, неполнотой и расхождениями в представляемой Центральным банком информации, но также разночтениями в порядке распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.
Задержки в зачислении налогов и сборов на счета Министерства финансов, представлении отчетности о них были нормой работы многих банков, включая Центральный банк России. Последний, в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые, с его согласия, в погоне за прибылью стали переводить их в коммерческие банки.
В сфере расходов существовавшая на тот момент банковская система исполнения бюджета носила отпечаток централизованной директивной экономики, поскольку допускала их фиксирование лишь на стадии платежа, т.е. когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже практически упущена. Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значит, эффективно контролировать данные операции. Вследствие раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.
Отсутствие механизмов контроля над этапами расходования бюджетных средств дестабилизировало проводимую в стране бюджетную политику и практически сделало невозможным активное участие Правительства в ее реализации.
Поэтому возникла острая необходимость создания органа, который совместил бы в себе часть функций банковской и налоговой систем Российской Федерации. Казначейство должно было «замкнуть» на себе осуществление и учет операций со всеми государственными федеральными ресурсами и освободить банковскую систему от функций ведения детального учета доходов федерального бюджета и контроля за целевым их использованием.
Возрождение органов Федерального казначейства свидетельствует о том, что действовавшие методы учета и распределения доходов по уровням бюджетов, а также контроля над их использованием не удовлетворяли потребностям развивающегося российского государства. В условиях реформирования экономики к середине 1992 г. в Российской Федерации исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства.
Принятие Конституции Российской Федерации, в которой были разграничены функции исполнительной и законодательной ветвей власти, а также четкое определение роли и места Центрального банка в финансовой структуре государства способствовали воссозданию системы Федерального казначейства.
Согласно статье 114 Конституции, Правительство Российской Федерации обеспечивает исполнение федерального бюджета и, соответственно, несет ответственность за надлежащее выполнение этой функции. В то же время Центральный банк России не может осуществлять кассовое исполнение бюджетов Российской Федерации [2].
Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы в условиях формирования рыночной экономики обусловили не-
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 №4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
обходимость организации в Министерстве финансов Российской Федерации системы органов Федерального казначейства и перевода федерального бюджета на казначейскую систему исполнения и тем самым содействовали оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами.
Августовский кризис 1998 г. наглядно показал эффективность казначейской системы, когда все бюджетные средства, находившиеся на счетах в казначейских органах, совершенно не пострадали. В то же время организации, державшие средства в коммерческих банках, понесли огромные потери.
Анализируя более чем десятилетний период функционирования возрожденной казначейской системы исполнения бюджетов в России, можно обозначить ряд важнейших этапов.
Одним из первых из них является организация исполнения с 1994 г. федерального бюджета по доходам: открытие всеми территориальными органами Федерального казначейства в учреждениях Банка России, а при их отсутствии в кредитных учреждениях, балансовых счетов 090 (40101) «Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации» и 100 (40102) «Доходы федерального бюджета»; ежедневный учет поступивших налогов и платежей; распределение и зачисление доходов в бюджеты всех уровней (федеральные и территориальные) в соответствии с нормативами отчислений, льготами и отсрочками, предоставленными налогоплательщикам по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Второй этап - исполнение федерального бюджета по расходам начинался в 1995 г. с момента открытия органами Федерального казначейства балансовых счетов 120 (40105) «Средства федерального бюджета». Счета также открывались преимущественно в расчетно-кассовых центрах Банка России, а при их отсутствии в других кредитных учреждениях.
Следующим шагом в развитии казначейской системы в России был переход (с 1996 г.) на обслуживание получателей средств федерального бюджета через лицевые счета, открытые ими в органах Федерального казначейства. Переход на финансирование через лицевые счета существенно замедлялся ввиду наличия у бюджетополучателей картотеки неоплаченных расчетных документов. Была проведена ее детальная инвентаризация в учреждениях банков, что позволило значительно сократить размеры требований третьих лиц, субсидиарную ответственность по которым нес федеральный бюджет, после чего данная задолженность была принята органами Федерального казначейства.
С 1999 г. наступил третий этап становления казначейской системы в России. В этот период изменился порядок финансирования расходов, связанных с предоставлением социальных льгот отдельным категориям граждан (например, лицам, пострадавшим в периоды массовых репрессий и впоследствии реабилитированным). Указанные расходы стали осуществляться за счет средств местных бюджетов с последующим возмещением из федерального бюджета.
Доходы от сдачи в аренду имущества научных организаций, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, государственных музеев, государственных учреждений культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности, в полном объеме стали учитываться в доходах федерального бюджета. Они стали отражаться в сметах доходов и расходов указанных учреждений и использоваться в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования для их содержания и развития материально-технической базы сверх сумм, установленных расход-
ной частью федерального бюджета на соответствующий год. Эти институциональные изменения нашли свое отражение в нормативных документах Минфина России и практической деятельности органов Федерального казначейства.
2001 г. ознаменовался началом четвертого этапа развития казначейской системы исполнения бюджетов, характеризующегося переходом к новому качеству исполнения бюджетов, основанному на методе единого казначейского счета.
На данном этапе были предприняты конкретные меры по ориентированию деятельности Федерального казначейства на распространение практики предоставления услуг субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по кассовому обслуживанию их бюджетов централизованной федеральной структурой.
Современный этап функционального развития системы казначейских органов тесно взаимоувязан с проходящими в России административной и бюджетной реформами.
Так, «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах» (далее - Концепция), принятая постановлением Правительства России № 249 от 22 мая 2004 г., в совокупности с реструктуризацией сектора государственного управления, инициировала широкий спектр преобразований в бюджетной сфере, в том числе и в системе казначейского исполнения бюджетов.
Среди концептуальных изменений можно назвать следующие:
- произведена статусная трансформация системы Федерального казначейства, вследствие которой Федеральное казначейство вышло из состава Минфина России и приобрело статус федеральной службы, вместе с этим приобретя ряд новых функций, которые получили отражение в поправках, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации;
- в связи с применением новых методов бюджетного планирования, ориентированного на результат, провозглашенных Концепцией, введена новая инструкция по бюджетному учету № 70н, ознаменовавшая переход к новому методу бухгалтерского учета, а также новая инструкция № 5н «О порядке составления годовой, квартальной и месячной отчетности»;
- принят приказ № 72н, регламентирующий правила применения новой бюджетной классификации, введенной с 1 января 2005 г.;
- введен институт администраторов бюджетных средств, что повлекло за собой изменение форм учета и отчетности в органах Федерального казначейства, а также построение системы информационного взаимодействия с администраторами;
- введен приказ № 50н, который принципиально изменил систему доведения лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования до операторов бюджетных средств;
- в соответствии с механизмом административной реформы местного самоуправления и с целью координации работы с вновь образующимися бюджетами четвертого уровня, а также для реализации новой статьи 215.1 Бюджетного кодекса был разработан приказ № 1н, вступающий в силу с 1 января 2006 г.
Так, на данный момент территориальными органами Федерального казначейства ведется работа с городскими и сельскими поселениями по поиску оптимальных схем организации казначейского исполнения их бюджетов с учетом их географического положения и технических возможностей как органов Федерального
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 №4
казначейства, так и финансовых органов, распорядителей и получателей бюджетных средств. Изучается наличие учреждений банка на территориях будущих муниципальных образований, возможность доставки наличных денежных средств, периодичность их доставки.
Дальнейшее развитие казначейской системы России, по нашему мнению, должно быть нацелено на повышение эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами на всех уровнях власти, в том числе и путем полномасштабного внедрения стандартов кассового обслуживания исполнения бюджетов и единых информационных технологий в процесс их исполнения.
Как было указано выше, история развития казначейских органов свидетельствует о присущих этой системе функциях по обеспечению учета доходов и ведения расчетов по операциям со средствами не только государственной казны, но по доходам и средствам различных региональных и муниципальных административных образований.
На современном этапе развития российского государства также установлено повсеместное казначейское исполнение бюджетов всех уровней, обозначены рамки кассового обслуживания региональных и местных бюджетов централизованной системой Федерального казначейства, а также созданными в ряде субъектов Российской Федерации самостоятельными региональными и муниципальными казначейскими органами.
ЛИТЕРАТУРА
1. Блех И.С. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.
2. Бушмин Е.Б. Состояние и перспективы методического и информационного обеспечения финансовых органов // Финансы. 1999. № 6.
