CC BY
690
С.Б. ВЕРЕЩАК
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНОГО ПРАВА В РОССИИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА (1917-1985 ГГ.)
В Российской Федерации в 1990-е годы произошел переход от планово-административных методов регулирования в жилищной сфере к рыночным механизмам. Современное государство и общество столкнулись с рядом трудностей в жилищной сфере, в том числе и в правовом плане. В новых социальноэкономических условиях жилищный вопрос обострился. На преодоление жилищной проблемы направлена жилищная реформа, в рамках которой происходит обновление российского законодательства, принят и вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации, который, в свою очередь, в целях его реализации требует принятия значительного объема нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня. В целях совершенствования правового регулирования современные ученые все чаще обращаются к опыту российской правовой науки дореволюционного и советского периодов, практики. Признаются необходимыми проведение анализа и глубокое осмысление советского жилищного законодательства, его становления и развития. Учет исторического опыта имеет большое значение для обеспечения преемственности в праве. Это позволит в современных условиях при совершенствовании норм жилищного права учесть ошибки прошлого (ограничение институтов частной собственности, гипертрофированное развитие института государственного обеспечения жильем и др.) и перенять социально ориентированные положения советского жилищного законодательства, сохраняющие значение в настоящее время (государственное обеспечение жильем социально незащищенных граждан, повышение уровня благоустройства жилых домов, бережное отношение к предоставленному жилищу). Все это свидетельствует о том, что обращение к историко-правовому наследию России в настоящее время является достаточно актуальным.
После Октябрьской революции начинается процесс формирования советского права. Возникновение советского жилищного права обусловлено политическими, экономическими, социальными и идеологическими причинами. Первостепенное значение имели причины политического характера, которые предопределяли развитие экономики, изменения социальной структуры, оказывали влияние на формирование правовых взглядов.
Политические причины возникновения советского жилищного права. Политическая ситуация после Октябрьской революции требовала опоры на класс пролетариата, ввиду чего меры по решению жилищной проблемы были направлены, прежде всего, на улучшение положения рабочего класса.
На этапе становления советского государства улучшение жилищных условий осуществлялось стихийно за счет национализации и перераспределения имевшегося жилищного фонда. Цели жилищной политики не были четко сформулированы.
Большое значение для определения основных принципов и задач новой государственной политики, в том числе и жилищной политики, имело принятие Конституции РСФСР 1918 г., которая закрепила диктатуру городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства; провозглашение Российской Республики социалистическим обществом трудящихся России; возможность лишения прав отдельных лиц и отдельных групп. Большим пробелом можно признать отсутствие среди предоставленных трудящимся прав права на жилище. В соответствии с закрепленными в Конституции РСФСР 1918 г. принципами государственной политики, в Программе партии, принятой VIII съездом РКП (б) в марте
1919 г. [1], были определены основные направления социалистической жилищной политики. Она отражала пути решения жилищной проблемы как избранные в предыдущие годы Советской власти, так и ориентировала на перестройку и построение новых жилищ.
В период гражданской войны жилищная политика была нацелена на привлечение на сторону Советской власти как можно большего количества населения России . Советское государство тем самым заявляло о своей способности разрешить жилищную проблему именно при социализме. Формировались органы по управлению жилищным фондом, принимались меры по совершенствованию системы государственного контроля в различных сферах управления, включая жилищную сферу. В апреле 1920 г. были образованы коммунальные отделы исполнительных комитетов для проведения жилищно-коммунальной политики на местах [2]. Коммунальный отдел создавался и при Народном Комиссариате Внутренних Дел, который руководил деятельностью местных коммунальных отделов, проводил коммунальную политику центральной власти.
Окончание гражданской войны и переход к миру ставили новые задачи в проведении стабильной государственной политики, включая жилищную политику, по восстановлению народного хозяйства, что потребовало издания более совершенных форм нормативных правовых актов, а именно принятия в 1922 г. Гражданского кодекса РСФСР [3].
Изложенное позволяет сделать вывод, что политическая обстановка во многом определяла правовое регулирование. К причинам политического характера, оказавшим влияние на процесс возникновения и развития советского жилищного права, можно отнести такие, как: провозглашение руководящей роли Советского государства, рабочего класса как господствующего класса, установление диктатуры пролетариата, установление ограничений в области гражданских прав для отдельных категорий «нетрудящихся» лиц.
Экономические предпосылки возникновения жилищного права в России.
Экономическая основа социалистического государства базировалась на общественной собственности на средства производства и полном отрицании частной собственности. Практически с первых дней Советская власть стала реализовывать на практике основную идею об уничтожении частной собственности, что, по мнению руководителей партии, должно было способствовать ликвидации жилищной нужды. Данная идея была реализована в Декрете СНК от 14 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью» [4]. В результате произошло перераспределение основного материального объекта жилищного права - жилищного фонда, который перешел в руки государства.
В условиях гражданской войны и интервенции (1918-1920 гг.) экономическая политика Советского государства - политика «военного коммунизма» - была направлена на максимальную концентрацию в своих руках всех сил и средств. В ходе национализации промышленности и иных объектов собственности, проводилась национализация жилищного фонда, осуществлялось принудительное выселение эксплуататоров из их жилищ. Таким способом Советское государство стремилось привлечь на свою сторону население и путем административнораспределительной системы решать их жилищные проблемы. Декретом СНК от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» [5] было предусмотрено уплотнение граждан, для чего им предоставлялся двухнедельный срок для подыскания себе сожителей. Курс на искоренение товарно-денежных отношений в период гражданской войны способствовал тому, что многие услуги в этот период оказывались бесплатно: пользование водопроводом, канализацией, газом, электроэнергией, жильем и др. «Военный коммунизм» не только стал определенной группой мер военного времени, но в
сфере жилищной политики заложил основы государственной распределительной системы удовлетворения жилищной потребности как основного направления развития советского жилищного права.
Окончание гражданской войны, переход к миру ставили в экономике задачи по развитию ограниченных государством рыночных отношений. Новые общественные отношения в жилищной сфере получили законодательное закрепление в ГК РСФСР 1922 г.
Таким образом, к экономическим причинам возникновения советского жилищного права можно отнести установление приоритета государственной социалистической собственности, ликвидацию частной собственности и формирование в этих условиях качественно новых имущественных отношений, связанных с уравнительным обеспечением трудящихся жильем.
Социальные факторы, оказавшие влияние на процесс возникновения советского жилищного права. Октябрьской революции повлекла существенные изменения в социальной структуре общества. Социальные задачи, поставленные Советской властью по построению бесклассового общества, определяли соответствующее правовое регулирование. В этих целях 10 ноября 1917 г. был издан Декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» [6], которым упразднялись все прежние сословия и вводилось единое общее наименование - гражданин Российской Республики. Отмена сословий и меры направленные на упразднение эксплуататорских классов не привели к полному равноправию граждан Советского государства. Конституция РСФСР 1918 г. создала основу для нового неравенства. В Основном законе сохранялось разграничение общественных классов на трудящиеся и эксплуататорские. По словам Каутского К. общество «начало с унижения и разгрома высших классов и заканчивает в качестве нового классового общества». При этом на место низшего класса встали прежние «буржуи», капиталисты, мещанство, интеллигенция, среднего класса - наемные рабочие, во главе - новый класс чиновничества, который все более и более присваивал себе власть [7].
Изменения в социальном составе населения повлекли изменения в субъектном составе жилищно-правового обеспечения. Основными субъектами жилищного права стали рабочие, служащие, крестьянство, появившиеся кооперированные кустари, единоличники и некооперированные кустари. В ходе принимаемых мер по перераспределению и уплотнению жилищ произошло улучшение положения рабочего класса, что в основном было достигнуто за счет ухудшения положения других слоев населения, которые подвергались уплотнению и переселению. В сторону улучшения изменилось положение социальной группы советских чиновников, работники партийного и государственного аппарата были заселены в квартиры прежних руководителей. Численность класса буржуазии, помещиков, торговцев и кулаков в результате принятых мер по ликвидации эксплуататоров сократилась вдвое. Что касается их статуса как субъектов жилищного права, то они были либо лишены своих жилищных прав либо существенно в них ограничены.
Произошедшие изменения в социальной структуре общества нашли отражение в нормах жилищного права. В целях оздоровления жилищных условий трудящегося населения и правильного распределения жилой площади СНК принял декрет от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» [5]. Неравенство в жилищных правах получило закрепление в нормах ГК РСФСР 1922 г., согласно которым лица, чье имущество было экспроприировано на основании революционного права или вообще перешло во владение трудящихся до 22 мая 1922 г., не имели права требовать возвращения этого имущества.
Таким образом, на основании вышеизложенного к числу основных социальных факторов, обусловивших возникновение жилищного права, можно отнести: уничтожение сословного деления общества, изменения сути классовой структуры общества, ее обновление и, как результат этого, формирование новой иерархии субъектов жилищного права, в которой основными субъектами стали, прежде всего, рабочие, затем крестьяне, далее интеллигенция, выделение «не-трудящихся» слоев общества и лишение или ограничение жилищных прав их представителей.
Теоретико-правовые начала формирования жилищного права в России.
Советское право формировалось в ходе слома старой правовой системы. После Октябрьской революции советская юридическая наука продолжает развиваться, несмотря на господствовавшие в этот период представления о скором отмирании права. На процесс возникновения правового регулирования жилищных прав граждан оказали влияние психологическая и социологическая теории права, воззрения Петражицкого Л.И., Рейснера М.А., Стучки П.И. и др.
В первые годы становления Советского государства, а также в период гражданской войны на первый план выдвигается «революционное правосознание», рассматривавшееся в качестве первоисточника права. Это было обусловлено несовершенством советского правового регулирования в первые годы Советской власти. Декреты принимались по тем или иным вопросам, без определенной системы, отдельные группы общественных отношений оставались за пределами правового регулирования. Допускалось обращения к старому законодательству, но в определенных пределах. В условиях правового вакуума революционное правосознание стало рассматриваться в качестве основного источника права. По определению Стучки П.И. революционное правосознание представлено как «внутреннее убеждение сначала отдельных лиц, а далее групп, целого класса и, наконец, всего человечества», выступающее «мерилом, насколько каждый данный старый закон или обычай должен считаться отмененным или измененным» [8].
До определенного времени революционное правосознание рассматривалось как синоним «революционной законности», «революционной целесообразности». Но в период гражданской войны особое внимание стало уделяться понятию законности. Революционная законность представляла собой не что иное, как политический режим эпохи диктатуры пролетариата, нормативную форму жизни общества в условиях радикальных социальных преобразований. При этом революционной законности не противоречило воззрение о возможном отступлении от декретов в интересах революции. Таким образом, происходило смешение категорий «революционной законности» и «революционной целесообразности», что отразилось и в актах жилищного законодательства, например, в Декрете СНК от 8 августа 1921 г. «О пересмотре коммунальными отделами списков муниципализированных домов».
К окончанию гражданской войны предпринимаются попытки уточнения содержания категорий «революционной законности» и «революционной целесообразности». В правовой науке акцент в понимании права переносится на общественные отношения, что находит отражение в нормативных правовых актах. Право определяется как «система - (порядок) общественных отношений, соответствующая интересам господствующего класса и охраняемая организованной его силой» (статья 1) [9]. Задача восстановления народного хозяйства требовала более глубокого осмысления категории «революционная законность», которая стала пониматься правоведами как определенный государством, признаваемый верховными органами диктатуры пролетариата правопорядок. Окончательно разграничить понятия революционной законности и целесообразности с принятием первых кодексов, включая ГК РСФСР, не удалось.
В связи с совершенствованием формы законов, разработкой и принятием кодексов изменилось место «революционного правосознания» в системе источников советского права. В нормативных правовых актах на смену «революционному правосознанию» приходит «социалистическое правосознание». Социалистическое правосознание было положено в основу правотворческой деятельности, при подготовке кодексов и стало рассматриваться в качестве метода восполнения пробелов в законе. Кодификация советского законодательства ознаменовала собой формирование позитивного права. В связи с этим более четкую правовую регламентацию получают отношения, возникающие по поводу жилья.
Периодизация становления и развития советского жилищного права. Жилищное право в своем развитии в советский период (1917-1985 гг.) проходит пять этапов. Зарождение правового регулирования отношений в области удовлетворения жилищной потребности приходится на первый этап с октября 1917 г. по 1921 г. Первые акты Советской власти, регулировавшие отношения по поводу жилья, носили ярко выраженный классовый характер. В этот период произошла смена субъектов жилищного права. Трудящиеся наделялись жилищными правами, а «нетрудящиеся» слои населения ограничивались и лишались их. В первые годы становления советского государства было достигнуто улучшение жилищных условий в основном рабочего класса, при одновременном ухудшении положения других слоев населения. Обеспечение жильем трудящихся происходило стихийно, за счет имевшегося жилищного фонда, получило название «великого жилищного передела». Архивные материалы свидетельствуют о том, что в жилищной сфере интересы государства преобладали над интересами личности. Первые декреты закрепили в качестве основных способов решения жилищной проблемы на этом этапе такие, как: перераспределение и уплотнение жилищ, отмена квартирной платы. В то же время большое значение имело установление в нормативных правовых актах ответственности за содержание своих жилищ, их порчу, нарушение своим поведением внутреннего порядка, что формировало бережное отношение к жилищу.
В этот период расширилась область регулирования отношений, связанных с жильем, административными правовыми нормами с одновременным сужением сферы гражданско-правового регулирования. Была ликвидирована частная собственность как правовой институт, основной городской жилищный фонд был передан в руки государства в лице местных Советов. На первый план был поставлен институт государственного обеспечения жильем. Это указывало на то, что в области решения жилищной проблемы в рассматриваемый период стали действовать, главным образом, нормы административного права.
В целом меры, закрепленные в декретах, принимаемых в первые годы советской власти, по решению жилищного вопроса во многом предопределили дальнейшее развитие советской жилищной политики и жилищного законодательства.
Второй этап (1921-1929 гг.) - становление правового регулирования жилищных прав граждан - приходится на период НЭПа, для которого была характерна некоторая либерализация экономических отношений. Советское право в своем развитии осуществило переход от революционного правосознания как основного источника права к позитивному праву. В этот период проводилась кодификация советского законодательства. Был принят Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. В литературе обсуждался вопрос о разработке и принятии Жилищного кодекса. В этих условиях происходило формирование отдельных правовых институтов, регламентировавших отношения, связанные с жильем: застройки, залога имущества, имущественного найма, аренды и купли-продажи жилых строений. Советское право, как и дореволюционное право, не выделяло в этот период найма жилого помещения в качестве самостоятельного вида договора, данные от-
ношения регулировались общими нормами об имущественном найме. Наряду с преобладающим императивным методом правового регулирования в жилищной сфере получает ограниченное применение диспозитивный метод правового регулирования.
Дальнейшее развитие правовой основы обеспечения жилищных прав граждан приходится на третий этап с 1929 г. по 1953 г. В этот период общая центра-лизаторская тенденция оказала воздействие и на область правового регулирования отношений по удовлетворению жилищной потребности, где усилился административно-правовой метод регулирования. Происходит дальнейшее развитие правовых институтов, регулировавших отношения, связанные с жильем. В жилищной сфере доминирующим становится институт государственного обеспечения жильем. Вводится новый административно-правовой институт прописки. Принимаются меры по ликвидации кооперативной и частной собственности. Допускается сохранение лишь мелкой, исключающей использование наемного труда частной собственности граждан.
Четвертый этап развития советского жилищного права приходится на период проведения жилищно-правовой реформы и контрреформы в 1953-1977 гг. Начиная с 1953 г. изменения в общественной и государственной жизни в сторону некоторой демократизации стали основой для проведения жилищно-правовой реформы. Сформулированные в рамках общей либерализации задачи по обеспечению и удовлетворению жилищных потребностей отдельной семьи, т.е. посемейного заселения квартир, активизировали процесс развития жилищного законодательства. Были приняты важнейшие нормативные правовые акты, направленные на решение жилищной проблемы. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июня 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР», постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 г. «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве» имели большое значение для развития государственного, индивидуального жилищных фондов и жилищного фонда жилищно-строительных кооперативов. В указанный период произошли изменения в структуре жилищного фонда, в нем выделились государственный жилищный фонд, состоявший из жилищного фонда местных советов и ведомственного жилищного фонда, а также общественный жилищный фонд, жилищный фонд жилищно-строительных кооперативов и индивидуальный жилищный фонд. Развитие общественных отношений с новых позиций повлекло проведение в этот период новой кодификации советского законодательства. Значимым было выделение найма жилого помещения в самостоятельный вид договора в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1961 г., и Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. Жилищноправовая реформа имела большое значение для развития жилищного права, правовых институтов частной, кооперативной собственности, но она не изменила основного положения советского жилищного права об обеспечении граждан жильем преимущественно путем его предоставления государством. Развитие частной и кооперативной форм собственности имело место не как новое направление жилищной политики, а как дополнительный способ укрепления института государственного обеспечения жильем.
С середины 1960-х годов происходят смена политического курса страны, укрепление командно-административной системы, жилищно-правовая реформа сменяется контрреформой. В результате кардинальных изменений в советском праве не происходит. Государственная форма собственности приобретает абсолютный приоритет. Замедляется развитие содержательной части жилищного права, но при этом сохраняется активность в принятии актов жилищного законодательства.
Пятый этап развития советского жилищного права приходится на период 1977-1985 гг., который характеризуется оформлением отрасли жилищного законодательства и формированием жилищного права как комплексного правового образования. В статье 44 Конституции СССР 1977 г. впервые было закреплено право граждан СССР на жилище. В Конституции СССР нашли воплощение основные идеи жилищной политики того времени: о бесплатности государственного жилья, равномерном и справедливом распределении жилищного фонда между различными слоями населения и самой низкой квартирной плате в мире. Принятие Основного закона положило начало формированию самостоятельной отрасли жилищного законодательства как формально-юридического выражения жилищного права. Жилищное законодательство, представлявшее собой значительный и неоднородный массив нормативных правовых актов, в период 1977-1985 гг. получает систематизацию и упорядоченность в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и жилищных кодексах. Основы позволили придать нормам советского жилищного законодательства достаточно стабильный характер, обеспечить сочетание общесоюзных интересов с интересами союзных республик. В этот период создаются условия для выделения жилищного права в системе права в качестве комплексного правового образования.
Эволюция понятия «жилищное право» в советский период (1917-1985 гг.). Понятие «жилищное право» носит сложный характер. Его яркой особенностью выступает классовый характер, который сохранялся вплоть до начала демократических преобразований в России. В своем развитии «советское жилищное право» проходит путь от формирования его с позиций революционного правосознания как источника права до создания конституционной основы жилищного права и формирования его как комплексного правового образования. За выделение жилищного права как комплексного правового образования в литературе высказывались многие авторы: Седугин П.И., Алексеев А.А., Корнеев С.М., Грудцына Л.Ю., Шевченко Я.Н., Козырь М.И. и др. Жилищное право - это комплексное правовое образование, включающее в себя правовые нормы и правовые институты конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права. Предметом жилищного права являются жилищные отношения, складывающиеся в связи с реализацией права граждан на жилище. Жилищные отношения включают в себя: отношения по пользованию жилыми помещениями по договору найма и иным основаниям; жилищные отношения по пользованию служебными жилыми помещениями, общежитиями, специализированными жилыми помещениями; жилищные отношения по обеспечению граждан жилыми помещениями; жилищные отношения по управлению, эксплуатации, обеспечению сохранности жилищного фонда; жилищные отношения, возникающие в связи со строительством и приобретением в собственность жилых помещений; жилищно-коммунальные отношения. Метод жилищного права как способ регулирования жилищных отношений достаточно специфичен. Жилищное право использует в качестве средств правового воздействия такие юридические возможности, как: предписания, запреты и дозволения, при этом приоритет тому или иному средству отдается в зависимости от вида регулируемых жилищных отношений и норм отраслей права, участвующих в их регулировании. В систему жилищного права входят правовые институты пользования жилыми помещениями в домах государственного и муниципального жилищного фонда (социальный найм), в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов, в домах индивидуального жилищного фонда, обеспечения граждан жилыми помещениями, управления жилищным фондом, неприкосновенности жилища, выселения и др. Центральным правовым институтом жилищного права, определяющим его специфику, является комплексный правовой институт «право граждан на жилище».
Таким образом, история развития жилищного права в России в советский период показывает, что особенностью жилищного права является его комплексный характер. Учет указанной особенности будет способствовать дальнейшему совершенствованию правового регулирования в сфере удовлетворения жилищных потребностей граждан.
Литература
1. Протоколы съездов и конференций ВКП(б). Восьмой съезд РКП(б) 18-23 марта 1919 г. / Под ред. Ем. Ярославского. М.: Партийное издательство, 1933. С. 398.
2. Декрет СНК от 8 апреля 1920 г. «О коммунальных отделах исполнительных комитетов» // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1920. № 26. ст.131.
3. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1922. № 70. Ст. 903.
4. РГУ ГИА ЧР. Копии циркуляров, инструкций и распоряжений о проведении в жизнь декрета ВЦИК от 20 августа 1918 г. об отмене частной собственности на недвижимость в городах. Фонд № 65, опись 3, дело № 2. Лист 30.
5. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1920. № 52. Ст. 227.
6. Декреты Советской власти. Т.1. М., 1957. С. 72.
7. Каутский К. Терроризм и коммунизм // Каутский К. Демократия и социализм: фрагменты работ разных лет. М.: Знание. 1991. С. 22.
8. Стучка П.И. Народный суд в вопросах и ответах. М.: Книгоиздательство «Коммунист», 1918. С. 32.
9. Постановление НКЮ от 12 декабря 1919 г. «Руководящие начала по уголовному праву РСФСР» // Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР. 1917-1952. М., 1953. С. 57; Стучка П.И. Низвержение права // Стучка П.И. Избранные произведения по марксистко-ленинской теории права. Рига: Латгосиздат, 1964. С. 273.
ВЕРЕЩАК СВЕТЛАНА БОРИСОВНА родилась в 1979 г. Окончила Чувашский государственный университет. Ассистент кафедры государственно-правовых дисциплин Чувашского университета. Автор 13 работ в области жилищного и административного права.
