CC BY
14Аграрное и земельное право
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО И ИНОГО ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
БОГОЛЮБОВ Сергей Александрович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом экологического законодательства
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). Email: ecology@izak.ru
Краткая аннотация: пробуждение интереса к отечественной истории обусловливает перечисление, обзор и краткое изложение памятников земельной и иных подотраслей природоресурсного законодательства и права, позволяющие уяснять их генезис, называть акты, которые предвосхищали последующие законодательные шаги. Описание давних источников земельного, горного, водного, лесного, фаунистического права показывает их зарождение и тенденции развития, свидетельствует о преемственности поколений, напоминает о проблемах и выдвигаемых, но порой не решенных, задачах. Некоторые новые источники земельного и иного природоресурсного законодательства России ХХ-ХХ вв. представляют интерес для понимания задач современного законотворчества и правоприменения, актуализации ранее исследованных проблем.
A revival of interest in Russian history leads to the enumeration, a review and summary of land monuments and other sub-sectors of natural resources legislation and law explaining their Genesis, called acts, which anticipated the subsequent legislative steps. Description ancient sources of land, mountain, water, forest, faunistic right shows their emergence and development trends, demonstrates the continuity of generations, recalls the problems and put forward, but sometimes it is not solved, problems. Some new sources of land and other natural resources legislation of Russia XIX-XX centuries are of interest for understanding the problems of the modern lawmaking and law enforcement, the actualization of previously studied problems.
Ключевые слова: история развития; земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое право и законодательство.
History; land, mountain, water, forest, wildlife law and legislation.
В период пробуждения и поощрения интереса к отечественной истории полезно перечисление и хотя бы краткое изложение содержания памятников земельного и иных подотраслей природоресурсного права и законодательства, позволяющие уяснять генезис и тенденции его развития, называть некоторые акты, которые предвосхищали последующие шаги. Сохраняя исторически сложившееся государственное единство, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству (что предусматривает преамбула Конституции России), предстоит преодолевать дефицит интеллектуальной, исторической честности и распространяемое нытиками мнение о непредсказуемости прошлого, пресекать попытки забыть о том, что было позади, до нас, напоминать о законах, к которым стремились и по которым раньше старались жить.
Историография земельного и иного природоресурсного законодательства России будет весьма полезной при изучении предусмотренных государственным стандартом Минобрнауки России обязательных предметов «земельное право» и «экологическое право»; кроме того, в рекомендованных
Советом по правоведению УМО университетов РФ учебных программах предусматриваются спецкурсы «Актуальные проблемы природоресурсного права», «Правовое регулирование использования и охраны недр, вод, лесов, животного мира», оправдавшие себя в ряде вузов; может изучаться история природо-ресурсного права, включающая рассмотрение развития российского законодательства об организации рационального использования земель и других природных ресурсов.
Забвение - опасно для жизни общества, тем более, что природные ресурсы - это неизменное его достояние, постоянная основа жизни и деятельности, которые не должны подвергаться деформации, насильственному слому временем, а служить реализации потенций прошлого в настоящем и возможностям их прорастания в будущем; шекспировская «дней связующая нить» не распадается, если прошлое понимается не как почва для утверждения и укоренения живущих, а как предыдущий опыт, плод трудов, усилий, результат созидательной совокупной деятельности и солидарности сменяющихся и возвращающихся подобно временам года поколений, которых не
надо стыдиться. Тогда существующее в настоящем наполняется историческим смыслом, транслируется в будущее, которое опираясь на настоящее и прошлое, исходя из них, непременно будет конструктивно реализовано; надо преодолевать китайское проклятье, заключающееся в озарении мозга страшным открытием: они родились и жили в стране с омерзительным прошлым, отвратительным настоящим и безнадежным будущим; настоящее - это миг между прошлым и будущим, в котором сходится прошедшее и наступающее, ощутимая здесь и сейчас реалия времени, а будущее должно представляться спектром возможностей, транслирующим в него настоящее.
Полезны попытки осмысления памятников российского права, представленных некоторыми новыми, а также по-современному прочитанными прежними источниками, отображающими становление национальной суверенной идентичности, позволяющими не изобретать снова велосипед; как говорил историк В.О. Ключевский, «великорус лучше понимает свое прошедшее, чем будущее; он умнее, когда обсуждает, что сделал, чем когда соображает, что нужно сделать; в нем больше оглядки, чем предусмотрительности. Прошедшее нужно знать не потому, что оно прошло, а потому, что уходя, не умело убрать своих последствий». Не прерывали исторический процесс и значительное место занимают источники права 1920 гг., когда политика доводилась до населения преимущественно через декреты, а природоохранные дискуссии и начинания в сфере природопльзования превращались в дела. Писатель К.М. Симонов с гордостью писал: «О людях тридцатых годов напишут в толстых книгах, это время еще занесут на скрижали». Оставила свой след и отражает поступь истории серьезная кодификация при-родоресурсного законодательства 1970-1980 гг. Не все представляемые нормативные правовые акты имеют равную силу, однако отражают чаяния элит (учитывающие порой требования населения), витиеватую дорогу развития и намерения законодателя.
Природоресурсное право имеет давнюю историю: прежде человек и общество на первое место ставили борьбу за выживание, задачи природопот-ребления, поэтому его земельная, горная, водная, лесная, фаунистическая подотрасли получили более раннее и полное развитие, чем природоохранная часть экологического права. Прежде всего осуществлялось регулирование владения, распоряжения и использования земель, что находило отражение уже
в «Русской правде», Уложении Алексея Михайловича 1649 г., других основополагающих актах того времени. Оседлый и кочевой образы жизни с земледельческим, скотоводческим и промысловым хозяйственными типами не могли не опираться на использова-1
ние земельных ресурсов .
В средневековых правовых актах отражаются попытки наведения земельного правопорядка. Еще в писцовых наказах 1681, 1683, 1684 гг. устанавливается правило межевать земли каждого землевладельца порознь с исключением для помещиков; инструкцией от 13 мая 1754 г. для предупреждения ссор и драк предписывались ревизия земель, проверка прав владельцев; манифестом от 19 сентября 1765 г. вводилось генеральное межевание; указом от 21 июня 1839 г. вводилось полюбовное размежевание через комиссии посредников, дополненное законом от 30 декабря 1853 г. о судебно-межевом разбирательстве. Право, хотя и не вмешивалось прямо в частное земельное хозяйство, тем не менее узаконивало с XVI в. трехпольную, четырехпольную системы земледелия, предполагающие смену выращиваемых растений попеременно с паром, то есть оставлением земли для отдыха с использованием луговой и пус-тошной земли, что считалось прогрессивным для земледелия и господствующей в России системой2.
Серьезными вехами были реформы 1861 г. Александра 11: отмена крепостного права и изменение способов землевладения неоднократно изучались, прежде всего, с политических, социологических, аграрных позиций; наряду с общими реформами предпринимались попытки улучшения земледелия, как повышения его результативности, так и культуры ведения. С конца XIX в. достижения русского почво-
1 Т. 1 «Памятники российского права». Учебно-науч. пособие / Под ред. Р.Л. Хачатурова. Юрлитниформ. 2013; Нечволодов А.Д. Сказания о русской земле. В 4-х кн. 4-е изд. СПб., 1913; Васильчиков А. Землевладение и земледелие в России и других европейских государствах. Т. 1. СПб., 1876; Огановский Н. Закономерность аграрной революции. Ч. 11. Очерки по истории земельных отношений в России. Саратов. 1911; Архангельский П.Г. Очерки по истории земельного строя в России. Казань, 1920; Ржаницын А.А. Борьба за землю в России. Ч.1. Закрепощение земли. М., 1925; Черепнин Л.В. Русь. Спорные вопросы истории феодальной земельной собственности в IX-XV вв. // Пути развития феодализма. М., 1972; Рожков Н.А.Натуральное хозяйство и формы землевладения в древней России. Жизнь. 1900. № 9. С. 50; Акты Х11-^Ш веков, представленные в разрядный приказ представителями служилых фамилий после отмены местничества // Собр. изд. А.Юшков. 1898. Т. 1-3; Акты феодального землевладения и хозяйства XIV-XVI вв. М., 1951.
2 Судейкин В. Чересполосица земельная // Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1903. Т. 76. С. 540-541; Трехпольное хозяйство // Там же. 1901. Т. 66. С. 797-799.
ведения в виде севооборота получают отражение в научных, а затем частично письменных обязательных документах, подразумевая систему полеводства со сменой в течение числа лет разводимых на клиньях, участках полей озимых, яровых, луговых растений залежами, выгонами с учетом экономических условий, климата, знания состава и выбора почв, корневых систем: эта многовековая проблема долго не решалась, порождая, в частности, пастьбу скота на лугах, нередко превращавшую их в кочковатые пространства, заметный недобор трав, препятствия к улучшению полеводства и скотоводства,
1
затруднения в травосеянии .
В.В. Докучаев писал, что «аграрное дело находится в таком надорванном, надломленном состоянии потому, что зиждется не на местных физико-географических, исторических и экономических условиях, а уподобляется азартной биржевой игре: выпадает счастливый год - будет хлеб, грянет засуха - снова неурожай и голод»2.
В конце XIX - начале ХХ вв. русская экономическая литература, периодическая печать указывали на несоответствие действующего законодательства о найме недвижимого имущества потребностям жизни; в 1904 г. особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности включило этот вопрос в программу, провело его обсуждения на заседаниях и внесло законопроект о размежевании и надлежащем использовании земель.
Развивающиеся земельные банки (Дворянский, Крестьянский, Херсонский земский, Тифлисский дворянский и др.), занимаясь покупкой, продажей, закладом, задолженностью и иными обремене-ниями земель, проверяют их ухоженность, пригодность и иные аспекты состояния и обустройства в совокупности с лесами, водами; государство не устранялось от участия в реализации правовых норм: на плодотворную деятельность Петровской земледельческой академии по повышению культуры выращивания хмеля для пивоваренной промышленности в Московской, Нижегородской, Волынской губерниях выделялись средства и давались поручения
1 Отмена крепостного права. Доклады министра внутренних дел о проведении крестьянской реформы (1861-1862). М.-Л., 1950; Янсон Ю.Ю. Опыт статистического исследования о крестьянских наделах и платежах. СПб., 1877; Коловангин П.М. Собственность на землю в России. История и современность. СПб.: Общество «Знание» Санкт-Петербурга и Ленинградской области, 2003.
2 Преданный чернозем // Литературная газета. 2016. 17 марта.
Министерства государственных имуществ России3.
Немногим более ста лет прошло со времени земельно-аграрных преобразований 1900-х гг. П.А. Столыпина, сделавшего дальнейшие решительные шаги к преодолению помещичьего и общинного землевладения, внедрению и расширению наряду с ними частной собственности на землю, чьи исторические уроки были востребованы, но не во всем учтены в конце XX - начале XXI вв.4. В начале XX в. земельное право начало отпочковываться от гражданского права и уже в 1910-х гг. преподавалось отдельно от него в Константиновской межевой школе (ныне Государственный университет по землеустройству) и ряде других землемерных учебных заведений России, горное право - в горных институтах, лесное право - в Петербургской лесной академии.
Эпохальным считается принятый 11 Всероссийским Съездом Советов рабочих и солдатских депутатов Декрет от 26 октября 1917 г. (подготовленный социалистами-революционерами - эсерами), которым частная собственность на землю отменялась навсегда и без всякого выкупа. В 1920-х гг. с социализацией, национализацией, обобществлением земель земельное право получило права самостоятельной отрасли советского права; в 1922, 1970, 1991 гг. принимаются земельные кодексы РСФСР, закрепившие исключительную государственную собственность на землю и другие природные ресурсы, посягательство на которую (купля-продажа, мена, дарение, уступка) должны были караться по всей строгости закона (поначалу эта строгость была более неумолимой, но из песни слова не выкинешь)5.
Историческими можно считать нормативные правовые акты 1920-х и последующих десятилетий,
3 Материалы Комиссии по вопросу о движении благосостояния сельского населения за 1861-1900 г. Ч. 1-111. СПб., 1903; Очерки по крестьянскому вопросу / Под ред. А.А. Мануилова. М., 1905; Хвостов В. Аренда земли по русскому и западно-европейскому законодательству Очерки по крестьянскому вопросу. Собр. статей. М., 1905; Советов А. Севооборот // Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1901. Т. 63. С. 313320; Кичунов Н. Хмель // Там же. Т. 73. С. 449-455; Мануилов А. Аренда сельскохозяйственная // Там же. 1905. Т. 1/д. С. 147-149.
4 Столыпин П.А. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном совете. М., 1906-1911; Боголюбов С.А. Не игнорировать, а учитывать прошлое - опыт столыпинской аграрной реформы и современные проблемы землеустройства в Российской Федерации. Материалы Всероссийской конференции, посвященной 100-летию начала проведения земельных реформ. М.: Государственный университет по землеустройству, 2006.
5 Сыродоев Н.А. История земельного права // Правоведе-ние.1999. № 4. С. 238-251; Ленинский декрет «О земле» и современность» / Отв. ред. Г.А. Аксененок, В.М. Чхиквадзе. М.: «Наука», 1970.
приведшие к выделению, классификации земель по режиму использования, отнесению земель к категориям, упорядочению перевода земель из одной категории в другую. Веками для обширных пространств и полуфеодального характера России имело значение межевание, но в законодательных актах XX в. более полно, с учетом новых технических, политических реалий раскрываются и досконально регулируются цели, задачи, содержание, виды, порядок проведения землеустройства.
Возможности централизованного государства - исключительного собственника земель лишать юридических и физических лиц права пользования ими в случаях систематического грубого нарушения законодательства об охране земель (что актуализируется в XXI в.) находили свое отражение, в том числе сдерживающие начала, в нормативных актах того времени. Согласно постановлению Совмина РСФСР от 9 октября 1974 г. № 544 «О некоторых вопросах землепользования при отводе земель для государственных или общественных нужд»: для них выделяются земли несельскохозяйственного назначения или непригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества; при изъятии или временном занятии земельных участков, предоставленных под коллективные сады и огороды, а также служебных земельных наделов возмещается стоимость плодово-ягодных насаждений по нормативам, утверждаемым исполнительными органами республик, краев, областей; средства, предназначенные для возмещения потерь сельскохозяйственного производства, используются на освоение новых земель в первую очередь в тех хозяйствах, из земель которых изымаются земли; при отсутствии земель, пригодных для освоения, денежные средства могут быть использованы на повышение плодородия почв, орошение, обводнение, осушение, коренное улучшение сельскохозяйственных угодий, известкование, гипсование почв, заготовку торфа для удобрения, строительно-монтажные работы, связанные с улучшением земель1.
Для управления земельными ресурсами и объектами вводятся их оценка, учет, регистрация. Постановлением Совмина РСФСР от 10 августа 1977 г. № 417 «О порядке ведения государственного земельного кадастра» предусматривались: в целях
1 СП РСФСР. 1974. № 25. Ст. 143.
организации эффективного использования земель, планирования народного хозяйства, размещения и специализации сельскохозяйственного производства, мелиорации земель и химизации сельского хозяйства ведение кадастра, включающего данные регистрации землепользований, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель; проведение аэро- и топосъемочных, вычислительных, оценочных работ, почвенных, геоботанических обследований земель в объемах, обеспечивающих систематическое уточнение и обновление данных, включаемых в государственный земельный кадастр, с ежегодным выделением Минфином ассигнований для их выполнения; поручения Госплану и Минфину выделение Минсельхозу материалов и денежных средств, необходимых для издания кадастровой документации2.
Не меньшее значение для России имеют акты об использовании недр - стратегического природного ресурса страны. Первым актом, определившим создание в России горной промышленности, считается указ Петра 1 от 24 августа 1700 г. «Об учреждении приказа рудокопных дел»; следующий - Указ Петра 1 от 10 декабря 1719 г. «Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах»; остались памятными акты о нечислении никаких обид рудопромышленникам, о призыве на российскую службу зарубежных рудокопных мастеров, о смертной казни за сокрытие важных меторождений; исторической вехой стал Устав горный 1832 г., повторенный в изданиях 1842 (1847 статей на 413 страницах), 1857, 1893 гг. Свода законов Российской Империи, который в окончательном варианте включал:
Книгу первую «Общий Устав горный» с разделами: 1) Учреждения управления горного (о местных горных промыслах, заводском управлении, соляном управлении, присутствиях по горнозаводским делам, учебных заведениях, особенностях службы горных инженеров, обязанностях полиции по надзору за благоустройством и порядком на горных промыслах и заводах); 2) О частной горнопромышленности (о частной золотопромышленности, о частных платиновом, нефтяном, соляном промыслах, найме рабочих, порядке производства горнопромышленных
2 СП РСФСР. 1977. № 14. Ст. 144; Казанцев Н.Д. Природоресур-совое право и его пределы как интегрирующей отрасли права // Вестник Моск. ун-та. Сер. Право. 1967. № 6. С. 3-9; Он же: Из истории развития науки советского земельного и природоохранительного права // Изв. вузов. Правоведение. 1968. № 1. С. 75-83.
подземных работ, частных складах взрывчатых веществ, горной подати, частных промыслах в губерниях Царства Польского); 3) О казенном горном промысле, казенных горных Уральских, Олонецких заводах; 4) О казенном снабжении солью, порядке производства соляных операций в Восточной Сибири и Приамурском крае, продаже соляных запасов в долг при упразднении казенных соляных магазинов, бесплатном отпуске соли из казны).
Книгу вторую «О горном промысле в области Войска Донского» с разделами: 1) Управление горным промыслом в области Войска Донского (найм и увольнение, права, обязанности и ответственность должностных лиц, о порядке рассмотрения дел по части технической, хозяйственной); 2) О производстве горного промысла (о производстве горного промысла в землях войсковых, станичных, частных, в Манычских озерах).
Книгу третью «Положение о горных заводах и промыслах ведомства Министерства Императорского Двора» с разделами: 1) О заводах, промыслах, учреждении и порядке управления Алтайского горного округа; 2) О заводах и промыслах Нерчин-ских (учреждения и порядке местного управления); 3) О императорских Екатеринбургской и Петергофской гранильных фабриках.
Книгу четвертую «Правила о наказаниях и взысканиях за нарушение горных постановлений и о порядке производства дел по этим нарушениям.
В 1905, 1911, 1912, 1914 гг. Устав горный неоднократно переиздавался, дополненный постановлениями, инструкциями и другими актами правительства по вопросам горного производства, в том числе о нефтяных промыслах на землях Черноморского (позднее - Кубанского) войска и о
Бакинских и Ширванских нефтяных и соляных
1
промыслах .
Декретом 26 ноября 1917 г. «О земле» все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ признавались утратившими силу, эксплуатация недр и рапределение добытых полезных ископаемых передавались в ведение Горного Совета ВСНX. 30 апреля 1920 г. принимается декрет
1 Удинцев В.А. Русское горноземельное право. Киев. 1909; Штоф А.А. Горное право. СПб., 1886; Яновский А.Е. Основные начала
горного законодательства. СПб., 1900; Удинцев В.А. Пределы
горной свободы. Баку, 1927; Тихомирова С.Р. Горные отношения в России на рубеже XV и XVII веков. Труды кафедры горного права РГУ нефти и газа. Вып. 1. М., 2001.
СНК РСФСР «О недрах земли»2 и в его развитие постановлением ВЦИК РСФСР утверждается Положение о недрах земли и разработке их; вехами горного права становятся Горный закон РСФСР 1928 г., Кодекс РСФСР «О недрах»1976 г.
Правовые проблемы и задачи недропользования середины XX в. видны из Положения о Министерстве геологии РСФСР, утвержденного постановлением Правительства РСФСР от 13 ноября 1969 г. № 626, где Министерство признается ответственным за состояние и дальнейшее планомерное развитие комплексного геологического изучения недр РСФСР, научно-технический прогресс в этой области, технический уровень и качество проводимых геологоразведочных работ и за наиболее полное обеспечение потребностей народного хозяйства в разведанных запасах минерального сырья, для чего осуществляются быстрейшее выявление новых минерально-сырьевых баз, выполнение требований землепользования, охраны недр, лесов при проведении геологоразведочных работ, государственный геологический контроль за правильным проведением в соответствии с законодательством геологоразведочных работ, максимальным вовлечением в эксплуатацию и использованием разведанных запасов полезных ископаемых, правильным использованием торфопредприятиями министерств и ведомств торфяных месторождений (реализация этих функций способствовала созданию базы нынешнего государственного бюджета)3.
Сохранение природных ресурсов все больше приобретает значение для осуществления рекреационной деятельности: в связи с ухудшением состояния морских берегов и на основании Постановления Совмина РСФСР от 3 марта 1962 г. «О мерах по сохранению пляжей Черноморского побережья Краснодарского края» № 262 осуществлялось берегоукреп-ление и запрещалось изъятие гравийно-песчаных
4 г^
материалов с них и из русел впадающих в них рек . В связи с ускорением развития и использования местных ресурсов упорядочивается законодательным путем добыча песка, глины, других общераспространенных полезных ископаемых; принимаются постановления Совмина РСФСР от 14 марта 1966 г. № 229 «О мерах по предотвращению неоправданной застройки площадей залегания месторождений обще-
2 СУ РСФСР. 1920. № 36. Ст. 171.
3 СП РСФСР. 1968. № 24. Ст. 131.
4 СП РСФСР. 1962. № 3. Ст. 24.
распространенных полезных ископаемых» и от 10 ноября 1966 г. № 907 «Об утверждении Инструкции о порядке утверждения площадок под строительство промышленных предприятий, городов, поселков, сооружений, водоемов, и других объектов при размещении их на площадях залегания месторождений общераспространенных полезных ископаемых и о дополнении Положения о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств об отводе земельных участков для государственных, общественных и других надобностей»1.
Генезис, парадигма, алгоритм и траектория развития российского горного законодательства отражаются в юридической, историографической литературе и воплощаются в действующих Федеральных законах «О недрах» 1992 г., «О континентальном шельфе Российской Федерации» 1995 г., «О соглашениях о разделе продукции» 1995 г. Недропользование становится основой современного экономического и социального развития, утверждается и укрепляется государственная собственность на недра, особенно на участки недр федерального значения, совершенствуется управление использованием и охраной недр; законодательному регулированию начинают подвергаться сроки и основания пользования недрами, лицензирование недропользования как основной институт горного права, выдача и отказ в выдаче лицензий, лицензионные требования по использованию и охране недр, досрочное прекращение прав пользования недрами, захоронение радиоактивных, атомных отходов, права на добытые полезные ископаемые, ответственность за трансграничный ущерб, причиненный при недропользовании на континентальном шельфе2.
1 СП РСФСР. 1966. № 9. Ст.41 и № 32. Ст. 162.
2 Аксененок Г.А. Право государственной собственности на недра в СССР. М., 1950; Лисковец Б.А. Правовое регулирование разведок и разработок месторождений полезных ископаемых в СССР. М., 1960; Колбасов О.С. Декрет о земле и правовые формы национализации земли, ее недр, лесов и вод. М., 1970; Башмаков Г.С., Каверин А.М., Краснов Н.И. Законодательство о недрах. М., 1976; Мухитдинов Н.Б. Правовая охрана недр. Алма-Ата, 1976; Перчик А.И. История развития горного права. М., 1998; Певзнер М.Е. Горное право. М., 1997; Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г., Крассов О.И., Сыродоев Н.А. и др. Комментарий к Закону «О недрах». М., 2000; Горное дело и окружающая среда: мировой опыт правовой гармонизации. Словарь. М., 2000; Василевская Д.В., Архипов А.В., Филатов Д.В. Правовое регулирование недропользования на континентальном шельфе и в мировом океане. История и перспективы. Теория и практика. М.: Юрист, 2012; Василевская Д.В., Лаевская Н.В., Литуновская Д.А. Лицензирование недропользования в России: комментарии и документы. М.: Юрист, 2013; Василевская Д.В., Лаевская Н.В. Участок недр как объект регулирования законодательства о недрах. М.: Зерцало,
Частью природоресурсного права является водное право: использование вод для питья, орошения и мелиорации сельскохозяйственных земель, водных путей для судоходства и сплава древесины, осушение болот, рассмотрение конфликтов по поводу озер, рек, ручьев - находили должное отражение в источниках права, где фиксировались общественные и социальные потребности в надежных водопроводах, в сельском и лесном хозяйстве, в металлургическом и горном деле, в учете соседских интересов. Права на воды как средство передвижения закреплялись в середине XIX в. в Уставе путей сообщения3.
По Закону о пользовании водой 1891 г. «каждый владелец земли обязан дать проток через свою землю всякого рода водам, которые желает провести хозяин, имеющий постоянное или даже временное право пользования ими для земледельческих или промышленных надобностей»: этот сервитут ограничил право пользования землей и водами, выходившими за пределы владения, правом других владельцев на орошение, водопой скота, домашние надобности, промышленные обзаведения. В конце XIX в. готовится проект водного закона в видах орошения и осушения земель, где регулирование искусственного снабжения почв влагой - орошения предусматривалось двумя способами: лиманным, то есть временным затоплением почв через строительство плотины, дамбы, преграждающих балку или речку, и сооружением накопительных прудов, озер, распределительных каналов; регулирование осушения почв посредством канализационных и иных каналов, других способов преодоления сырости имело земледельческие, санитарные, строительные цели. В 1902 г. принимается Закон об устройстве канав и других обводнительных сооружений для удовлетворения осушительных, оросительных надобностей и целей: развитие промышленности, интенсификация сельского хозяйства, инициирование формирования в России правового государства обусловили активизацию законотворческой деятельности в сфере использования
4
водных и смежных природных ресурсов .
2014; Право недропользования / Под ред. Д.В. Василевской. М.:
Зерцало, 2016.
3 Т. X11, ч. 1 Свода законов Российской Империи; Шилкин Д.С. Свод трудов местных комитетов по 49 губерниям Европейской России. Водное хозяйство. СПб., 1904; Закон «О пользовании проточными водами в Крыму». Симферопольская типография Таврического губернского земства, 1911.
4 К проекту Закона о судоходстве и сплаве во внутренних водных путях. Министерство путей сообщения, управление внутренних
В продолжение XX в. усиливается регулирование использования поверхностных и подземных водных объектов, прежде всего, водных объектов общего пользования, водоохранных зон и прибрежных полос; совершенствуется система управления водными ресурсами через образование бассейновых округов и бассейновых советов, повышение их роли в реализации государственной собственности на воды, водохозяйственные балансы, резервирование источников питьевого водоснабжения. Так, Положением о землях, предоставленных органам водного хозяйства для специальных нужд, утвержденным постановлением Совмина РСФСР от 26 сентября 1962 г., к этим землям относились земельные участки, отведенные в установленном порядке для строительства, реконструкции и расширения гидротехнических сооружений в целях обводнения, орошения и осушения земель сельскохозяйственного назначения, а также водоснабжения и для других водохозяйственных надобностей (обвалования рек, берегозащитных сооружений)1.
Упорядочиваются разведение и вылов водных биологических ресурсов. Согласно постановлению Совмина РСФСР от 31 января 1959 г. № 132 «О порядке использования береговой полосы для нужд промыслового рыболовства» рыбохозяйственным организациям, допущенным к вылову рыбы, предоставлялось право тянуть по ней неводы, сушить и ремонтировать на ней орудия лова; использование береговой полосы в местах, занятых сенокосами, или используемых для нужд судоходства, либо в пределах городской черты допускалось только с согласия рыбохозяйственных организаций, в ведении которых находились эти земельные участки; запрещалось использование береговой полосы для нужд рыболовства, лишь занятой усадьбами, посевами, садами, виноградниками, другими ценными насаждениями, транспортными и гидротехническими сооружениями, мостами, торговыми и военными портами, пристанями, судостроительными и судоремонтными заводами,укрепленными районами, воен-
водных путей и шоссейных дорог. СПб., 25 ноября 1906 г. № 10721. С. 17; Филатов Ф. Новый ветеринарно-санитарный закон. Вильно. 1913; Маклаков Н., Малиновский С. Законопроект «О санитарной охране воздуха, воды и почвы. Варшава. 1914; а также: Орошение // Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1897. Т. 43. С. 181-185; Осушение почвы // Там же. С. 370-372; Вешняков В.И. Рыболовство и законодательство. СПб., 1894. 1 СП РСФСР. 1962. № 17. Ст. 92.
ными лагерями и заповедниками2.
Обостряющиеся продовольственные проблемы обусловили принятие постановления Совмина РСФСР от 26 октября 1972 г. № 554 «Об утверждении перечня рек, их притоков и других водоемов являющихся местами нереста лососевых и осетровых рыб» (по представлению Госплана РСФСР и согласованию с Минрыбхозом СССР), согласно которому в соответствии с Положением об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденным постановлением Совмина СССР от 15 сентября 1958 г. № 1045, запрещалось по утвержденному перечню водных объектов производить заготовку леса на расстоянии менее одного километра от берега, а в районах расположения заводов и хозяйств по разведению лососевых и осетровых рыб - на расстоянии менее трех километров3.
Головными актами водного права становятся Водные кодексы 1972 и 1995 гг. Обращает на себя внимание тщательная отработка документов того времени, увязка их содержания с заинтересованными государственными органами власти и территориями. Так, постановление Совмина РСФСР от 18 апреля 1975 г. № 236 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный гражданам незаконным выловом или уничтожением рыбы ценных видов в рыбохозяйственных водоемах автономных республик и областей» принималось по предложению Минрыбхоза РСФСР и согласовывалось с совминами Марийской, Мордовской, Татарской, Чувашской АССР и 21 облисполкомами4.
Издавна лес являлся защитой путем завалов от внешних врагов; Соборное Уложение 1649 г. разрешало служилым людям пользоваться им для воинских нужд. Указом Петра 1 от 23 ноября 1703 г. предписывалось в городах и уездах описать леса от больших рек на расстоянии 50 верст, а от малых сплавных, впадающих в эти реки - на 20 верст; в 1722 г. создана вальдмейстерская канцелярия с соответствующим штатом при Адмиралтействе: считается, что этими указами положено начало коренного преобразования государственного, поресурсного управления лесами. Интересно проследить ведомственную подчиненность и борьбу за управление лесами (они присущи и новому времени) - оно переходило к воево-
2 СП РСФСР. 1959. № 1. Ст. 9.
3 СП РСФСР. 1973. № 22. Ст. 179.
4 СП РСФСР. 1975. № 10. Ст. 56.
дам, директорам экономии при казенных палатах, Лесному департаменту Министерства финансов, департаменту Государственных имуществ, Лесному управлению (по Лесному уставу 1802 г.)1.
В 1832 г. лесные предписания были систематизированы и включены в Свод законов Российской империи под названием «Свод Устава лесного». Лесным Уставом 1842 г. закреплены порядок пользования различными категориями лесных массивов, система управления казенными, корабельными, промысловыми лесами, контроля, наказания за самовольные лесные порубки, поджоги, виды ответственности за иные лесонарушения. По инструкции от 16 августа 1869 г. для отпуска лесных материалов из лесных дач министерства государственных имуществ для разграничения владельцев и качества древесины осуществлялось: 1) клеймление деревьев, подлежащих отпуску, 2) при сплаве леса россыпью, 3) для распределения между лесопромышленниками, 4) с целью пресечения самовольного лесопользования. В лесном хозяйстве развивается лесная таксация, то есть определение запаса, прироста, качества насаждений посредством пересчета либо пробных площадей или глазомерно, денежная оценка деревьев и их совокупности при лесоустройстве с выявлением ассортимента и объема древесины, что обозначало начало окультуривания леса и его вырубок2.
Лесной устав помещался в кн. 1 т. 8 Свода законов Российской империи, который, как и весь Свод, переиздавался несколько раз. В 1913 г. был опубликован последний в дореволюционной истории России Лесной Устав. Он состоял из шести разделов, включающих 481 статей: 1 - о сбережении и охранении лесов; 2 - о лесах казенных; 3 - о государственных лесах, в непосредственном распоряжении Лесного Ведомства не состоящих; 4 - о лесах частновладельческих; 5 - о лесах въезжих, общих и спорных; 6 - об ответственности за нарушение Постановлений о лесах. Варианты Лесного Устава
1 Врангель В. История лесного законодательства в Российской империи с присовокуплением очерка истории корабельных лесов России. СПб., 1841;Шелгунов В.В. История русского лесного законодательства. СПб., 1857; Савельев А.О. О сторожевых засечных линиях на юге древней Руси. М., 1876; Яковлев А.И. Засечная черта Московского государства в XVII веке. М., 1916.
2 Рудзкий. Лесная таксация. СПб., 1880, 1900; Орлов. Таксация срубленного леса. Варшава, 1900; В.Собичевский. Клеймение животных и лесных материалов // Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1895. Т. 29. С. 345-346; Таксация лесная // Там же. 1901. Т. 64. С. 518-520.
представляли собой разбросанные в большом количестве отдельных книг, брошюр, оттисков и пр. положения самого Устава, инструкции, правила, циркуляры, наказы, что затрудняло применение норм3.
Большое внимание уделялось законодательному регулированию предупреждения и тушения пожаров, причинявших лесам и другим природным ресурсам огромный вред, что нашло отражение в Своде законов Российской империи. О лесных пожарах, принимающих характер бедствия и причиняющих значительный, порой невосполнимый урон развивавшейся экономике, свидетельствуют наименования работ начала XX в.4
В советское время лесное законодательство получило дальнейшее развитие. Декретом ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах» регулировались основы организации лесного хозяйства, полномочия центральных и местных органов, права и обязанности граждан, вопросы деятельности персонала правительственных лесных специалистов, а все находящиеся в лесах постройки лесохозяйственного значения с живым и мертвым инвентарем и со всеми принадлежностями отчуждались в общенародное достояние, как и леса, акты и договоры об отчуждения лесов, когда-либо и кем бы то ни было заключенные, признавались утратившими силу.
Лесной кодекс 1924 г. предусматривал объединение в собственность рабоче-крестьянского государства всех лесов и земельных площадей, предназначенных для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченных в установленном для того порядке от земель иного назначения; впервые появилось понятие государственного лесного фонда, который разделялся на а) леса местного значения; б) леса общегосударственного значения; для ведения правильного лесного хозяйства в дачах государственного значения, по особым инструкциям соответствующего Наркомата Земледелия составлялся план хозяйства, устанавливающий оборот рубки или хозяйства, размер и порядок всех лесных пользований, а равно основания работ по лесовозобновлению, лесоразведению и уходу за лесом.
3 Лесной устав / Сост.: Н. Залеман, б. помощник Обер-секретаря Общего собрания и соединенного присутствия I и Кассационных департаментов правительствующего сената, ныне столоначальник лесного департамента главного управления землеустройства и земледелия. СПб.: Тип. Альтшулера, 1910.
4 Устав пожарный. СПб., 1842. С. 349; Пуришкевич В. Национальное бедствие России. СПб., 1909; Ермолов А.С. Современная пожарная эпидемия в России. СПб., 1913.
Заведывание лесами единого государственного лесного фонда осуществлялось лесными органами соответствующего Народного Комиссариата Земледелия; государственный лесной фонд, сообразно с потребностями охранения и управления, а также в зависимости от экономических условий, разделялся на лесничества, объезды и обходы; разделения на лесничества утверждались соответствующим Наркоматом Земледелия, число объездов и обходов и их границы устанавливались губернскими лесными органами, на которых возлагалась организация охраны лесов вверенных лесничеств от пожаров, самовольных порубок и всяких иных повреждений, равно как от всякого незаконного пользования в лесах.
Многие акты управления лесным хозяйством принимались на уровне Союза ССР, но конкретное руководство этой сферой отразилось в актах Правительства России: от 15 декабря 1971 г. № 661 и от 22 июня 1973 г. № 347 об утверждении соответственно положений о министерствах лесного хозяйства и сельского хозяйства, от 22 февраля 1966 г. № 181 «Об улучшении ведения хозяйства в кедровых лесах», от 4 декабря 1968 г. № 763 «Об утверждении такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному хозяйству, и административной ответственности должностных лиц за лесонарушения»1.
В Лесном кодексе 1978 г. уделялось внимание вопросам государственного управления и государственного контроля в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов; помимо ранее существовавших разделов появился раздел об ответственности за нарушение лесного законодательства, установивший конкретные составы лесо-нарушений, появились нормы о применении международных договоров.
Ранним выглядит регулирование охоты, рыболовства, бортничества; как следует из летописей, первые московские князья интересуются охотой больше с фискальной точки зрения, как важной статьи государственного бюджета, чем с точки зрения забавы; Иван Калита, Дмитрий Донской ревниво оберегают свои «сокольничьи и ловчие пути»; на Ру-
1 Гуров П.Я. Лесной кодекс РСФСР (в вопросах и ответах). М. 1924, а также СП РСФСР. 1972. № 1. Ст. 3; Там же. 1973. № 16. Ст. 110; Там же. 1966. № 7. Ст. 33, СП РСФСР. 1968. № 25. Ст. 125.
си с древних времен охота была свободным промыслом для всех, хотя князья пользовались особыми правами и преимуществами, вытекавшими из земельных прав. При Петре Великом создаются зверинцы, заведывание охотой находилось в руках князя-кесаря Ф.Ю. Ромодановского, а с 1696 г. в Преображенском приказе; в 1701 и 1703 гг. издавались указы о воспрещении частным лицам охоты в окрестностях Москвы; указом от 22 апреля 1714 г. воспрепят-ствовалось стрелять или бить лосей в Петербургской губернии под опасением «большого штрафа и жестокого наказания»; затем передается в Министерство императорского двора; в 1848 г. образуется управление государственного коневодства, регулярно подчиняемое министерству государственных имуществ как отрасль сельского хозяйства2.
Постепенно использование животного мира в форме охоты становится существенной отраслью народного хозяйства, пополняющей в XX-XXI в. бюджет страны. Постановлением Совмина РСФСР от 11 апреля 1958 г. № 336 «О мерах по улучшению состояния охотничьего хозяйства РСФСР» Госплану РСФСР поручено предусматривать в перспективных планах развития народного хозяйства основные показатели развития охотничьего хозяйства - объем заготовок пушнины и вложения средств на воспроизводство сырьевой и технической базы охотничьего хозяйства. Запрещена, начиная с 1958 г., на всей территории РСФСР весенняя охота на пернатую дичь, за исключением отдельных районов Крайнего Севера и отдаленных, приравненных к ним местностей, где весенняя охота разрешается местному населению для личного потребления. Перечень этих районов, а также сроки весенней охоты для них устанавливаются соответствующими совминами автономных республик, крайисполкомами и облисполкомами, по согласованию с Главным управлением охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР (далее - Главохотой).
Поручено Главохоте по согласованию с сов-
2 Вишняков В.И. Рыболовство и законодательство. 1894. Сборник Договоров и дипломатических документов по делам Дальнего Востока 1895-1905 гг. Известия МИД. СПб., 1907. С. 741-753; Иохельсон В.И. Очерк зверопромышленности и торговли ими в Колымском округе. СПб., 1896; Туркин Н.В. Закон об охоте 3 февраля 1892 г. М., 1892; О звериных и рыбных промыслах. СПб., 1900; Соколов А. Коневодство и коннозаводство // Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1895. Т. 30. С. 941-946; Кутепов Н. Царская и великокняжеская охота на Руси // Там же. 1903. Т. 74. С. 808-811.
минами автономных республик, крайисполкомами и облисполкомами установить постоянные сроки открытия летне - осенней охоты на пернатую дичь по зоогеографическим зонам. Учитывая необходимость расширения работ по обогащению и увеличению государственного охотничьего фонда, рекомендовано краевым, областным и республиканским (АССР) обществам охотников проводить работу по расселению диких животных по согласованию с Главохотой, предоставив обществам охотников право самостоятельно производить отлов и реализацию диких животных для указанных целей.
Установлено, что отстрел ряда животных производится в количествах и в сроки, устанавливаемые Главохотой по автономным республикам, краям и областям; сроки и места отстрела сайгаков согласовываются с Минсельхозом РСФСР; за выдаваемые разрешения (лицензии) на отстрел диких копытных животных взимается плата в размерах, установленных постановлением Совмина РСФСР; плата за разрешения (лицензии) не взимается с народностей районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, добывающих мясо диких животных для личного потребления.
Денежные средства, поступающие от выдачи разрешений на отстрел животных, направляются на образование специальных средств Главохоты и используются на проведение мероприятий по охране и воспроизводству государственного охотничьего фонда; в целях улучшения руководства обществами охотников, более активного их участия в развитии охотничьего хозяйства, усиления охраны и увеличения запасов пушных зверей и птиц, а также роста заготовок продукции охотничьего хозяйства, организован Союз обществ охотников РСФСР (Росохотсо-юз), контроль и наблюдение за деятельностью которого возложены на Главохоту.
Всего через год, 25 июня 1959 г. Совмином РСФСР принимается постановление № 1097 «О мерах по улучшению ведения охотничьего хозяйства РСФСР», которым Главохоте, совминам автономных республик, исполкомам краевых, областных Советов поручено предоставление государственным, кооперативным и другим общественным предприятиям, учреждениям и организациям права ведения охотничьего хозяйства в соответствующих границах охотничьих угодий на срок не менее 10 лет. Предприятия, учреждения и организации, которым предоставлено право ведения охотничьего хозяйства, пользуются преиму-
щественным правом после истечения установленного срока на дальнейшее ведение охотничьего хозяйства в этих угодья; предприятия, учреждения и организации, ведущие охотничье хозяйство, обязаны осуществлять в указанных угодьях мероприятия по воспроизводству, охране животных и среды их обитания по планам, согласованным с местными органами Главо-хоты, а также выполнять другие требования по охране и использованию животного мира.
Отстрел и отлов диких зверей и птиц при любительской и спортивной охоте производится по нормам, устанавливаемым в порядке, определяемом Положением об охоте и ведении охотничьего хозяйства на территории РСФСР; добывание животных, занесенных в Красную книгу СССР, может производиться в исключительных случаях только с разрешения Минсельхоза СССР, а животных, занесенных в Красную книгу РСФСР, только с разрешения Главо-хоты; запрещена с 15 ноября по 1 марта всякая охота на перелетных диких птиц в местах их постоянных зимовок. Предложено Главохоте по согласованию с соответствующими совминами автономных республик, крайисполкомами и облисполкомами в необходимых случаях в зависимости от времени массового прилета и отлета птиц вносить в Совмин РСФСР предложения об изменении указанных сроков, но не более чем на 15 дней. В целях сохранения и воспроизводства диких зверей и птиц Главохота и его местные органы на территории охотничьих угодий могут ограничить либо полностью запретить на определенные сроки осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также использование отдельных видов животных. Минсельхозу и Минлесхозу РСФСР в производственных планах сельскохозяйственных, лесохозяйственных предприятий и организаций поручено предусматривать мероприятия по сохранению и улучшению мест обитания и размножения диких зверей и птиц; в необходимых случаях в штатах этих предприятий и организаций устанавливаются должность охотоведа.
Показательным является постановление Совмина РСФСР от 16 января 1962 г. № 53 «О дополнительных мерах по использованию природных ресурсов», в котором отмечалось, что природные ресурсы, имеющиеся в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока, осваиваются плохо; не полностью используются запасы пушных зверей, особенно диких копытных животных, дичи, рыбы, кедровых орехов, ягод, грибов; вследствие неудовлетворительного ос-
воения охотничьих угодий мало добывается шкурок диких животных; слабо используются отходы охотничьего промысла для развития пушного звероводства; нерационально используются запасы ценных копытных животных; возросшая за последние годы численность этих животных позволяет получать для продажи населению и общественного питания значительное количество ценного мяса, однако их поголовье используется главным образом для целей спортивной охоты.
Совмин РСФСР обязал Главохоту: организовать по согласованию с соответствующими Совми-нами автономных республик, крайисполкомами, облисполкомами в таежных и тундровых угодьях 40 государственных хозрасчетных промысловых хозяйств (гоcпромхозов) с контингентом постоянных рабочих (охотников) в среднем 90 человек на хозяйство; возложить на леспромхозы проведение мероприятий по воспроизводству охотничье-промысло-вой фауны и рыбных запасов, добычу пушно-мехо-вого сырья, дичи, мяса диких копытных животных, рыбы, кедровых орехов, грибов, ягод, развитие пушного звероводства, пчеловодства и подсобного сельского хозяйства, проведение на закрепленной территории по согласованию с органами лесного хозяйства рубок ухода, санитарных и других видов рубок промежуточного пользования с учетом улучшения условий обитания охотничье-промьюловых животных и повышения плодоношения древесных на-
саждений, организацию переработки и реализации добываемой продукции; сдачу пушнины и мехового сырья производить организациям потребительской кооперации в счет устанавливаемых им планов закупок, а сдачу другой продукции производить местным торговым организациям и организациям потребительской кооперации.
Совмин установил, что: отстрел лосей, косуль и диких кабанов в целях спортивной охоты в целом по РСФСР может производиться в количестве не более 25% от плана отстрела этих животных; остальное количество их подлежит отстрелу для продажи мяса населению и использования в сети общественного питания; количество подлежащих отстрелу в целях спортивной охоты, по автономным республикам, краям и областям устанавливается Главохотой по согласованию с Росохотсоюзом; пушно-меховое сырье сдается леспромхозами на пушно-меховые базы Росглавлегснабсбытсырья при ВСНX, а кожевенное сырье - на кожсырьевые базы и кожсырьевые заводы совнархозов по нарядам Росглавлегснаб-сбытсырья при ВСНX в счет планов государственных закупок этих видов сырья, устанавливаемых автономным республикам, краям и областям.
Экскурс в прошлое законодательство позволяет гордиться осуществленным не на обочине истории, и, не поворачивая вспять, проецировать его на грядущее законотворчество и правоприменение, продолжать конструировать земельно-аграрную модель.
