CC BY
48Природоресурсное право
ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ЗЕМЕЛЬ И ДРУГИХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
БОГОЛЮБОВ Сергей Александрович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом экологического законодательства
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Email: bogolyubovsa@mail.ru
Краткая аннотация: пробуждение интереса к отечественной истории обусловливает обзор источников земельной и иных отраслей природоресурсного, экологического права, позволяющий уяснять их генезис, называть, перечислять акты, предвосхищавшие последующие законодательные шаги. Описание давних источников земельного, водного, лесного, фаунистического права показывает тенденции развития, свидетельствует о преемственности поколений, напоминает о проблемах и выдвигаемых, но порой не решенных, задачах. Некоторые малоизвестные источники земельного и иного природоресурсного законодательства России представляют интерес для понимания задач современного законотворчества и правоприменения, актуализации ранее исследованных проблем. Особый, отдельный раздел способов сбережения земель и других природных ресурсов представляет набор и анализ формирования нормативных правовых актов об особо охраняемых природных территориях (ООПТ), где заповедное дело претерпевает поистине драматические покушения, продолжающиеся и по настоящее время ввиду привлекательности лакомых участков ООПТ.
A revival of interest in Russian history leads to the enumeration, a summary of land monuments and other sub-sectors of natural resources, ecology law explaining their Genesis, called acts, which anticipated the subsequent legislative steps. Description ancient sources of land, water, forest, faunistic right shows their emergence and development trends, demonstrates the continuity of generations, recalls the problems and put forward, but sometimes it is not solved, problems. Some new sources of land and other natural resources legislation of Russia are of interest for understanding the problems of the modern lawmaking and law enforcement, the actualization of previously studied problems. A special, separate section methods of land conservation and other natural resources is set and the analysis of the formation of normative legal acts of the Specially Protected Areas (SPAs), which reserved matter undergoes a truly dramatic attempt, continuing to the present time in view of the attractiveness of delicious PA areas.
Ключевые слова: история; земельное, водное, лесное, фаунистическое право; экологическое законодательство.
History; land, water, forest, wildlife law; ecology legislation.
Рассмотрение конкретных современных проблем земельного и аграрного права предполагает понимание генезиса формирования отечественного законодательства о природных ресурсах, поскольку без правды о прошлом, которое никуда не исчезает, трудно понимать истину настоящего, а тем более, планировать будущее; прежние идеи, комплекс пожеланий, превращающихся во властные повеления, не могут не проецироваться на нынешнее время, как бы кто этому ни противился и не пытался манипулировать, пытаясь отправить прошед-
шее в сплошное серое облако, бессмысленно несущееся в идеологическом и правовом пространстве. «Далекое Вчера, - как всегда, самое верное зеркало Сегодня» - считает И. Стаднюк ; «История не сплошное «худо», - полагает Леонид Мартынов, - а бывает и «добро», если де-2
лать из них выводы .
Некоторые исследователи страшатся будущего и, спасаясь, бегут назад, зациклива-
1 Стаднюк И. Собр. Соч. М.: Молодая гвардия, 1985. Т. 4. С. 397.
2 Литературная газета. 2016. № 18-19. С. 9.
ются на повторении обсуждения и сопоставлении терминов; но не стоит увлекаться освещением преимуществ в отражении одного времени перед другим: говорят, кто уходит в историю -уходит на передовую; однако динамизм законотворчества демонстрирует новые акты, которые могут дальше поворачивать (как в положительную, так и в отрицательную стороны) российское правовое поле. Только ленивый не пытается в настоящее время пересмотреть нашу историю, между тем полноценными гражданами ценятся научная осведомленность, самостоятельность анализа, исследование источников, в том числе новых, малоизвестных, способствующих познанию мира во времени и пространстве, постижению их ошибок и иных закономерностей.
Многие века использование и потребление земельных и других природных ресурсов казалось безбрежным и неограниченным, но уже в начале XIX в. вводятся территориальные ограничения в размещении предприятий, оказывающих негативное воздействие на земли, на городскую среду. Так, именным Указом от 2 августа 1803 г. «О наблюдении начальникам городских полиций за чистотою и опрятностью в городах», объявленным Министром внутренних дел Российской империи гражданскому астраханскому губернатору, запрещалось строить выше городов по течению рек фабрики, чистоте воды вредные»1. Постепенно это положение было распространено на Санкт-Петербург, Москву, казенные горные округа Урала и Алтая, а в 1840-х г.г. через Свод законов Российской империи и на другие губернии с установлением за устройство загрязняющего предприятия в запрещенной части города или вблизи от других строений штрафа в размере от 30 до 100 рублей либо с возможностью закрытия. Именной указ «О переведении из городов заведений, смрад и нечистоту производящих», от 24 мая 1826 г. был обращен уже ко всем губерниям России2.
Положением от 22 сентября 1833 г. «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и других заведений в Санкт-петербурге» предприятия разделя-
1 Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗ -1) с 1649 г. (Собрание первое). СПб., 1832. Т. 27. № 20881. С. 814-815.
2 Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. СПб., 1857(далее -ПСЗ-П). Т. 1. № 366. С. 494.
лись на три разряда: первый - «кои по безвредности своей могут быть допущены во всех частях города беспрепятственно»; второй - «могут состоять в населенных частях города с соблюдением особых предосторожностей при устройстве их; третий - «ни под какими условиями в населенных частях города допускаемы быть не могут»; введение технических улучшений и усовершенствований позволяло владельцам земельных участков и заведений ставить вопрос о переводе из одного разряда в другой . Отмечались и случаи обхода законов и губернаторского надзора предпринимателями через получение исключений в Комитете министров или открытия фабрик под другими названиями; так, Ки-нешемский городничий на основании закона от 24 мая 1826 г., вошедшего в Свод законов, потребовал от владельца кожевенного завода стоимостью 3200 рублей его «уничтожения внутри города», что было обжаловано Костромскому губернатору, который обратился в МВД с предложением не закрывать промысел, приносящий от 10 до 13 тыс. рублей дохода; МВД согласилось об оставлении предприятия «на прежнем месте до обветшания», а Комитет Министров утвердил 9 ноября 1837 г. положение «О предоставлении Министерству внутренних дел разрешать оставление фабрик и заво-
4
дов на прежних местах» .
Показательно, что в Промышленном и иных уставах конца XIX в. появляются предписания «об особых мерах предосторожности от огня или относительно здоровья и спокойствия соседей» или: «вредным для народного здравия и общественной безопасности заведениями должны быть признаны не только заведения, которые не могут быть возведены в местностях, где это воспрещено, но и такие которые окажутся без технических приспособлений, устраняющих вредность производства для окружающего населения»5. Культура земледелия, благоустройства растет и касается даже торфа, который в конце XIX в. воспринимается, прежде всего,
3 ПСЗ-П. Т.8.№ 6431. С. 514-519.
4 Найденов Н.А. Воспоминания о виденном, слышанном и испытанном. М., 1903. Т. 1. С. 93-94; ПСЗ-П. Т. 12. № 10688. С. 885886. Интересна фигура автора - Николая Александровича - члена Московской городской Думы, почетного гражданина города, председателя Московской городской купеческой гильдии.
5 Молчанов Б.А. Природное законодательство России (XVII -начало XX вв.). Архангельск, 2000.
как общедоступное и целесообразное дезинфицирующее средство обезвреживания нечистот в клозетах и там, где устройство канализации и иных способов их удаления в населенных местах по тем или иным причинам невозможно; уже после этого рассматривается торф как
1
подстилка в конюшнях, коровниках, хлевах .
В XIX - начале ХХ вв. охрана земель, природы не становилась непосредственной целью законотворчества - их сбережение активизируется в связи с усилением заботы о здоровье путем устранения зависимости от негативных свойств почвы, метеорологических и иных природных условий местности, климата, погоды, температур, способствующих распространению инфекций, эпидемий, а также обеспечения доброкачественной питьевой водой, предупреждения попадания нечистот на облагороженные земли, в водопровод и в другие источники водоснабжения, устройства песчаных фильтров, ликвидации опасных ретирад (туалетов - СБ), мух, комаров, грызунов и других болезнетворных паразитов. Законы, регулирующие борьбу с инфекционными заболеваниями в России, составляют отдел санитарно-врачебного законодательства и предусматривают извещение населения о земельных ограничениях, об обязанности органов управления и обывателей в сфере использования и охраны земель2.
В начавшихся систематически издаваться и распространяемых, широко читаемых и обсуждаемых интеллигенцией журналах «Сельское хозяйство и лесоводство» (с 1870-х гг.), «Человек и животные» (с 1890 г.), «Вестник садоводства и плодоводства» (с 1894 г.), «Земледелец» (с 1896 г.), «Защита животных» (с 1903 г.), газетах «Байкал» (с 1897 г.) и «Земледельческой» (с 1901 г.) излагаются законодательные предположения и подымаются проблемы землеустройства, мелиорации, приро-дообустройства не только в смысле природо-потребления, но и в контексте природоохраны; уже тогда намечается увязка состояния охраны
1 Магнус Блауберг. Торф. // Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1901. Т. 66. С. 647-650.
2 Енько. О ходе эпидемий некоторых заразительных болезней // Врач. 1889. № 48; Дубянский В. Экологическая география растений; экология // Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1904. Т. 79. С. 254-256; Эпидемические и эндемические болезни // Там же. Т. 80. С. 893-900.
природных ресурсов, здоровой окружающей среды с социально-политическими факторами -устранением материальной нужды, дурного питания, хронического отравления алкоголем, нервных расстройств.
С дальнейшим интенсивным развитием народного хозяйства, особенно индустриализацией, массовой коллективизацией страны в первой трети ХХ в., задачи регулирования и решения природоохранных проблем продолжали активно ставиться, обсуждаться на многочисленных заседаниях, встречах, в публикациях и в ряде случаев обретать конкретные формы, в частности применительно к краеведению . В
1929 г. состоялся первый Всероссийский, а в
1930 г. и первый Всесоюзный съезды по охране природы, где прозвучали предложения об объединении общественных и государственных сил в защиту природы, в том числе одновременно, призывы к повороту от охраны природы к использованию природных ресурсов (впоследствии и особенно в конце ХХ в. добавилось «рациональное» использование); активизировались природоохранные конференции и предложения о создании централизованного органа по охране природы - такой координационный орган был образован и некоторое время существовал4.
Связанное с ростом оборонной промышленности, со Второй мировой войной интенсивное ресурсопотребление отсрочили реализацию намеченных мер по усилению охраны
3 Совещание об охране природы в Петрограде // Природа 1917. № 11-12; Семенов Тян-Шанский А.П. Свободная природа, как великий живой музей, требует неотложных мер ограждения // Природа 1919. № 4-6; Он же: Задачи момента в деле охраны природы в России. Труды первого всероссийского съезда любителей мироведения. Петроград. 1921; Подъяпольский Н.Н. Что дает природа трудовому народу. Об охране природы в РСФСР. М., 1925; Васильковский А.П. Охрана природы и краеведы. Л.-М. 1927; Северцов С.А. О межведомственных комиссиях по охране природы // Охрана природы. 1928. № 1; Дитмар Б.П. Охрана природы в России (исторический обзор). Охрана природы. 1928. № 5; Декреты, инструкции и распоряжения Наркомпроса по охране природы. Главнаука. Госиздат. М.-Л., 1929; Потемкин М.П. Охрана природы и социалистическое строительство // Охрана природы. 1929. № 1.
4 Пост ВЦИК и СНК РСФСР «Об охране и развитии природных богатств РСФСР» // Охрана природы. 1930; № 6 Кулагин Н.М., Кожевников Г.А. К вопросу о всесоюзном органе по охране природы // Охрана природы. 1930. № 6; Сб. Социалистическое строительство и краеведение / Под ред. П.Г.Смидовича и Г.М. Кржижановского. М., 1930; Труды Первого Всероссийского съезда по охране природы. М., 1930; Обзор деятельности Государственного междуведомственного комитета содействия развитию природных богатств за 1932 год // Сб. «Природа и социалистическое хозяйство. 1932. Т. 5; Труды Всесоюзного съезда по охране природы. М., 1935.
земель и других природных ресурсов; только в 1960 г. принимается первый, такого рода головной нормативный правовой акт - Закон «Об охране природы в РСФСР», определивший правотворческую и правореализационную деятельность в этой области на три десятилетия. Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 сентября 1965 г. № 1104 «О недостатках в строительстве сооружений по очистке промышленных сточных вод и выбросов в атмосферу» государственные органы исполнительной власти обязывались не допускать использование предприятиями и организациями на другие цели капитальных вложений, материалов и оборудования, выделяемых на строительство канализаций и сооружений по очистке промышленных, хозяйственно-фекальных сточных вод, газоочистных и пылеулавливающих установок, агрегатов по уменьшению вредных и выбросов в атмосферу; на крупных предприятиях организовывались службы по техническому надзору за работой этих сооружений.
В этот период получает правовое оформление взаимодействие общественности и государственных органов. В соответствии с п. 2, 3 Устава Всероссийского общества охраны природы, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 15 июня 1966 г. № 530 одной из основных задач Общества является активное содействие государственным, общественным и хозяйственным организациям в проведении мероприятий по охране, рациональному использованию и воспроизводству богатств природы; Общество и его органы организуют общественные инспекции охраны земель, охотничьих, рыбных, водных ресурсов, природы, руководят их работой, выявляют и учитывают памятники природы, разрабатывают
и вносят в исполкомы местных Советов депута-
1
тов трудящихся предложения по их охране .
Концепция - «охрана природы-всена-родное дело» - находит продолжение в постановлении Совета Министров РСФСР от 9 августа 1968 г. «О мерах по дальнейшему улучшению здравоохранения и развитию медицинской науки в РСФСР», согласно п. 17 которого исполнительные комитеты республик, краев, облас-
1 СП РСФСР. 1966. № 17. Ст. 89.
тей, министерства и ведомства обязывались организовать на промышленных предприятиях лаборатории или отделения, оборудовать их необходимой аппаратурой и приборами для постоянного контроля за соблюдением нормативов землепользования, за загрязнением атмосферного воздуха, почвы и водоемов промышленными вы-бросами2; принимается постановление Совмина РСФСР от 13 февраля 1974 г. № 104 «О мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных богатств в бассейне озера Селигер Калининской области, а также развитию зоны отдыха и туризма в этом районе».
Земельные и аграрные реформы получают наряду с политическими и продовольственными природоохранные цели, задачи обеспечения плодородия и иных полезных свойств земли в совокупности с охраной недр, вод, лесов, животного мира; обращает на себя внимание проработанность, конкретность и реальность нормативных формулировок, точность их адресатов и индивидуальная ответственность за исполнение предписанного; так, согласно постановлению Совмина РСФСР от 5 июля 1967 г. № 503 «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии»:
- Минсельхоз РСФСР и его местные органы организуют указанную работу и несут ответственность за выполнение организационно -хозяйственных и агротехнических мероприятий, создавая в составе отделов землепользования, землеустройства и охраны почв министерств и управлений сельского хозяйства республик, краев, областей инспекторские группы по охране почв и группы по полезащитному лесонасаждению;
- колхозы, совхозы и другие сельскохозяйственные предприятия выполняют агротехнические, противоэрозионные мероприятия, а при наличии возможностей создают защитные лесные насаждения и простейшие гидротехнические сооружения своими силами и средствами, предусматривая это в производственно-финансовых планах; руководители и специалисты указанных предприятий и организаций несут персональную ответственность за правильное использование закрепленных за хозяйствами земель, осуществ-
2 СП РСФСР. 1968. № 15. Ст. 76.
ление мероприятий, сохранность лесонасаждений и противоэрозионных сооружений, расположенных на этих землях;
- Министерство мелиорации и водного хозяйства РСФСР и «Россельхозтехника» обязаны выполнять работы по террасированию склонов, строительству противоселевых сооружений, прудов, лиманов;
- Минлесхоз РСФСР должно обеспечить выполнение работ по созданию полезащитных лесных полос, облесению оврагов, балок, песков и других неудобных земель; уход за полезащитными лесополосами, создаваемыми на землях колхозов и совхозов лесохозяйствен-ными организациями, осуществляется ими до смыкания крон, после чего эти лесонасаждения
передаются в постоянную эксплуатацию колхо-
1
зам и совхозам .
Охрана природных ресурсов, окружающей среды изначально имела своей основной целью защиту здоровья и жизни человека, что получает все большее отражение в нормативных правовых актах: в соответствии с постановлением Совмина РСФСР от 13 сентября 1965 г. «О мерах по улучшению использования и охраны подземных вод на территории РСФСР» № 1063 государственные органы исполнительной власти республик, краев, областей обязывались установить строгий контроль за санитарным состоянием подземных водозаборов, не допуская загрязнения подземных вод неочищенными сточными водами, а также приемки в эксплуатацию необорудованных скважин: эти правовые новеллы подзаконных актов получают впоследствии закрепление в земельных кодексах 1970, 1991, 2001 гг., в водных кодексах 1972, 1995, 2006 гг. На реализации нормативных правовых актов того времени отражаются плановый характер и единая система ведения народного хозяйства, непререкаемый авторитет издающих акт высших государственных органов исполнительной власти, централизованная дисциплина выполнения принятых решений, порой несколько бюрократизированный стиль изложения.
Историческим, положившим начало важнейшему и перспективному институту водного,
1 СП РСФСР. 1967. № 17. Ст. 94; Пышьева Е.С. Правовое регулирование мелиорации земель: Дисс. ... на соиск. канд. М., 2015.
земельного, аграрного права, развивающим положения аналогичного постановления Совмина СССР от 2 июня 1976 г., можно считать постановление Совмина РСФСР от 9 июля 1976 г. № 375 «О порядке разработки и утверждении схем комплексного использования и охраны вод»2. Охрана совместно с землей водных ресурсов нередко принимала точечный характер применительно к наиболее значимым и критическим объектам с усилением внимания к землям водного фонда, прибрежным полосам (примером служит постановление Совмина РСФСР от 9 сентября 1963 г. № 1094 «О мерах по прекращению загрязнения неочищенными сточными водами водоемов Обь-Иртышского бассейна»); создается российская централизованная система государственного управления водами, о чем давно мечтали и говорили специалисты и общественность и которая была предусмотрена в ст. 8 ВК РСФСР от 30 июня 1972 г.3
Интенсификация использования древесины в 1920-30-х гг., поставлявшей значительную часть средств для индустриализации страны, дополнялась мерами охраны наиболее ценных лесных площадей; так, постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1936 г. «Об охране городских, пригородных, парковых, курортных, водоохранных, берегозащитных и почвозащитных лесов» все городские, пригородные, парковые, курортные, водоохранные, берегозащитные и почвозащитные леса, а также (согласно постановлению СТО от 4 декабря 1934 г. «О реорганизации лесного хозяйства в Московской области») леса, находящиеся в 50-километровой зоне вокруг г. Москвы, считая от вновь утверждаемой границы г. Москвы, объявлялись особо охраняемым лесным фондом, использование отдельных лесных участков в этих лесах под застройку могло производиться лишь в исключительных случаях не иначе, как с разрешения советов народных комиссаров АССР, краевых или областных исполнительных комитетов, а в пределах водоохранной зоны - с раз-
2 СП РСФСР. 1976. № 13. Ст. 106.
3 СП РСФСР. 1973. № 22. Ст. 181; Боголюбов С.А. Новый кодекс РСФСР // Советская юстиция. 1972. № 15; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г., Колбасов О.С., Панкратов И.Ф.). М., 1997; Комментарий Водного кодекса Российской Федерации (Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О.). М., 2007.
решения Главного управления лесоохраны и лесонасаждений при СНК СССР или его территориальных управлений.
Поручено совнаркомам АССР, краевым и областным исполнительным комитетам в трехмесячный срок определить перечень лесных участков, входящих в состав указанных в настоящем Постановлении лесов, и широко оповестить об этом население; в пределах водоохранной зоны определение перечня лесных участков производится по согласованию с соответствующим территориальным управлением лесоохраны и лесонасаждений; за вырубку или повреждение деревьев в указанных лесах, если причиненный лесному хозяйству ущерб не превышает ста рублей по таксовым ценам, установленным для отпуска леса в данной местности, виновные подвергаются в административном порядке штрафу в размере до 5-кратной стоимости вырубленного или поврежденного леса с обязательным отобранием незаконно добытого; те же действия, причинившие ущерб свыше ста рублей, а также рубка леса в пределах запретных полос, установленных на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 2 июля 1936 г. об образовании Главного управления лесоохраны и лесонасаждений при СНК СССР и о выделении водоохранной зоны (СЗ., 1936, № 35, ст. 311), влекут уголовную ответственность по ст. 85 Уголовного кодекса РСФСР (опыт охраны лесов и централизации лесного управления перенимается в настоящее время).
В ХХ в. достаточно рельефно ощущается переход от безудержного использования животного мира, его объектов, мест их обитания к их охране, принимается ряд системообразующих актов, направленных на решение аграрных, продовольственных проблем, упорядочение охраны в связи с этим животного мира: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 декабря 1972 г. «Об усилении ответственности за нарушение правил охоты, уклонение от обязательной сдачи государству, незаконную продажу, скупку и переработку пушнины» с соответствующими изменениями и дополнениями КоАП РСФСР и УК РСФСР, постановление Совмина РСФСР от 23 февраля 1973 г. № 87
1 СУ РСФСР. 1936. № 22. Ст. 144.
«О дополнительных мерах по усилению борьбы
2
с нарушениями правил охоты» .
Усиливается внимание России к территории Арктики, которая осваивается столетиями (в XXI в. правовыми актами обозначается новый всплеск регулирования арктических отношений в связи с обнаружением залежей углеводородов). Постановлением Совмина РСФСР от 21 ноября 1956 г. № 738 «О мерах охраны животных Арктики» в целях охраны ценных видов арктических животных и более рационального использования имеющихся запасов этих животных для нужд местного населения Крайнего Севера:
- ограничена на островах и побережье Северного Ледовитого океана и Берингова моря добыча моржа, полностью запрещены его государственный промысел, заготовка моржового жира и шкур; разрешена добыча моржа только колхозам Чукотского и Корякского национальных округов и северных районов Якутской АССР для собственных нужд местного населения по лицензиям, выдаваемым исполкомами этих округов и АССР через их местные органы, а также в пределах лимита добыча моржа для корма ездовых собак Гидрографическим экспедициям Главсевморпути Минморфлота СССР только по специальным разрешениям, выдаваемым ежегодно Минрыбхозами СССР и РСФСР с обязательным соблюдением запрета забоя самок моржа и отстрела моржей на воде;
- ограничен отстрел дикого северного оленя, разрешив его только колхозам национальных округов и северных районов Якутской АССР для собственных нужд местного населения по разрешениям, выдаваемым местными органами государственной власти; промысловая эксплуатация птичьих базаров и колоний гаги может производиться лишь по специальным разрешениям, выдаваемым местными органами Главохоты при Совмине РСФСР, которыми определяются объем, характер, и сроки заготовки яиц и пуха.
В этот период приобретает существенное правовое значение пакет нормативных актов, принимаемых Главным управлением охотничьего хозяйства и заповедников при Совмине РСФСР, которыми создается правовая база ох-
2 ВВС РСФСР. 1972. № 51. Ст.1210; СП РСФСР. 1973. № 9. Ст. 34.
раны земель с соответствующими правоотношениями в фаунистической сфере; Положение о самой Главохоте РСФСР и ее местных органах было утверждено постановлением Совмина РСФСР от 10 августа 1956 г. № 555; Приказом по Главохоте от 22 января 1965 г. № 26 утверждается Положение об общественной охотничьей инспекции в РСФСР, которое, определяя взаимоотношения государственных органов и общественных организаций, должностных лиц и граждан, передачу части функций государственного аппарата гражданскому обществу, стало памятником преобразования официальных вертикальных структур в волонтерские, местные, добровольные объединения.
Задачей общественной охотничьей инспекции стало содействие государственным органам управления охотничьим хозяйством в соблюдении установленных правил и сроков охоты; общественные охотничьи инспектора подбираются из числа лиц, занимающихся охотой, хорошо связанных по характеру своей работы с населением и обладающих достаточными организаторскими способностями и утверждаются управлениями охотничье-промылового хозяйства, государственными охотничьими инспекциями при обл(край) исполкомах и совминах АССР из расчета один инспектор на 25-50 охотников. Наряду с обязанностями знать основы законодательства о земле, животном мире, охоте и разъяснять его населению, вести борьбу с браконьерством, принимать меры для спасения полезных зверей и птиц, строить свою работу в тесной связи с охотколлективами, обществами охраны природы, депутатами, работниками лесоохраны, милиции, штабами дружин, общественные охотинспектора наделялись правами проверять наличие охотничьих билетов и уплату пошлины, членских взносов, отметки о сдаче охотничьего минимумам; на территории охотничьих хозяйств наличие соответствующих путевок и лицензий; составлять протоколы на нарушителей правил и сроков охоты с незамедлительным направлением районному охотоведу, а в случае отсутствия удостоверяющих личность документов с доставлением в отделение милиции, исполком Совета для выяснения личности и составления протокола; отбирать у нарушителей безвозмездно продук-
цию незаконной охоты со сдачей ее заготовительной организации или предприятию общественного питания, что отмечается в протоколе и приемной квитанции. Предусматривалась система поощрения и ответственности, включавшая: благодарность на общих собраниях членов обществ, семинарах, почетные грамоты, выплата премий в размере 50% от сумм штрафов, наложенных на выявленных инспектором нарушителей, извещение рекомендовавшей инспектора организации о хорошей либо недостаточной работе, исключение из числа инспекторов с изъятием удостоверения и нагрудного знака.
17 июля 1974 г. приказом Главохоты РСФСР был утвержден Устав союза обществ охотников и рыболовов, сыгравший на протяжении более четверти века существенную роль в объединении усилий государства и общественности в деле рационального использования земель, охраны объектов животного мира. В связи с включением Минсельхозом СССР в утвержденную Книгу редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений (Красную книгу СССР) ряда подвидов млекопитающих, птиц и растений Главохотой дополнялся перечень запрещенных к охоте объектов животного мира (например, приказ Главохоты РСФСР от 27 мая 1975 г. № 203 «Об усилении охраны редких животных»).
Отдельный раздел сбережения земель связан с образованием особо охраняемых природных территорий - заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и др.: в середине XIX в. В.И. Даль понимал пол словом «заповедывать» повелевать, предписывать, завещать, запрещать; зарекаться, налагать на себя обет; под заповедником - «заповедать лес, запретить в нем рубку; это делается торжественно: священник с образами, или даже с хоругвями, обходит его, при народе и старшинах, поют Слава в вышних и запрещают въезд на известное число лет; божелесье, пуща, за-претник, моленный лес, заказник, запуск. Заповеданного не трогать! Чур заповедано! Пове-
1
ление, наказ, наставление .
Акты о признании ограничения природопользования относятся к самым давним време-
1 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х т. в современном написании. ОЛМА-ПРЕСС. 2003. Т. 1. С. 554.
нам и подразумевают поначалу ограничения, в основном, для нужд охоты, звероводства, корабельного дела; настоящие дискуссии об изъятии из хозяйственного оборота участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними для природоохранных, научных, культурных целей разгораются в начале XX в.: Комиссии Императорского русского географического общества, Главного управления земледелия и землеустройства, Императорских Лесного (Петербургского) и Сельскохозяйственного (Московского) институтов, Военного министерства, земств не раз представляли рекомендации о границах и режимах конкретных специально сберегаемых территорий. В 1909 г. Императорская Академия наук выступила за создание на арендованном Великим Князем Сергеем Михайловичем у Рады Кубанского войска для охоты месте заповедного парка в целях сохранения кавказского зубра, куниц, медведей, кабанов, однако «сие благое начинание» не получило на заседании Совета Министров в феврале 1914 г. поддержки органа государственно-
1
го контроля, а затем началась великая война ; первым заповедником считается Баргузинский охотничий в Забайкальской области2.
Расширение заповедных территорий наблюдается в конце 1920 - начале 1930 х гг. в связи с предложениями передать природоохранное заповедное дело из Наркомпроса РСФСР в Наркомзем, либо Наркомлес либо создавать самостоятельный государственный орган, который некоторое время работал - при ВЦИК, затем при Совнаркоме3. Масштабной ра-
1 Кожевников Г.А. О необходимости устройства заповедных участков для охраны русской природы // Труды Всероссийского Юбилейного Акклиматизационного съезда 1908 г. в Москве. М. 1909; Бородин М.П. Охрана памятников природы // Труды Ботанического сада Юрьевского ун-та. 1910. Вып. 4. Т. Ж1.
2 Собрание узаконений и распоряжений правительства 20 января 1917 г.
3 Макаров В.Н. «Заповедники СССР. М., 1939; серии: 1920-х г.г. «Флора и фауна» Агропромиздата, «Труды по изучению заповедников» Главнауки Наркомпроса; 1930-40-х гг. «Научно-методические записки» по заповедникам и 1950-60-х гг. бюллетени «Охрана природы и заповедное дело» Комитета (Главного управления) по заповедникам» Минсельхоза, Главохоты, 1980-е «Проблемы заповедного дела» АН СССР; Белоусова Л.С. Из истории охраны ботанических памятников природы в России // Бюлл. «Охрана природы и заповедное дело в СССР». 1960. Вып. 6; Банников А.Г. По заповедникам Советского Союза. М. Мысль. 1966, 1974; Реймерс Н.Ф., Штильмарк Ф.Р. Особо охраняемые природные территории. М. Мысль. 1978; Они же: Эталоны природы. Заповедники нашей страны. М.: Знание, 1979; Xрусталев В.М. Образование и деятельность системы государственных
ботой с периодизацией в этой области можно признать «Историографию российских заповедников» Ф.Р. Штильмарка (М.: ЛОГАТА, 1996); показательны названия и содержание (не без иронии и полемики) некоторых глав этой обширной и признанной классической монографии:
- главы - первая «Заповедники Российской империи. 1895-1917. Опытные степные станции - первые научные заповедники. Академия наук и Русское географическое Общество у истоков заповедного дела. Поражение на Кавказе (имеются в виду попытки создания заказника зубров - С.Б.). Государственные и местные охотничьи заповедники»; - вторая «Ленинский этап. 1918-1925. Старые ученые на службе новой власти. Охрана природы и заповедники в системе Наркомата по просвещению. Становление и первоначальное развитие сети советских заповедников. Большие надежды и суровая реальность. Ведомственные разногласия. Ленинские декреты и их неведомые авторы»; -третья «Компромисс или капитуляция. 19261933. Заповедники как научно-исследовательские учреждения нового типа. Расширение заповедной сети. Кризис природоохранного дела в Наркомпросе. Комитет умер, да здравствует Комитет! Соглашательство - путь к будущей катастрофе»;
- главы - четвертая «Заповедное хозяйство на исходных позициях. 1934-1940. Комитет набирает силу. Бурный рост заповедной сети и дальнейшие преобразования. Заповедники для чужеземцев (имеются в виду невежды - С.Б.). Архипелаг свободы или убежища инакомыслящих? Служители науки и натуралисты в объятиях природы»; - пятая «Заповедники в годы войны с Германией. 1941-1945. Период лихолетий. Потери и уроны. Недолгая эвакуация главка в Астрахань»; шестая «Под влиянием целеустремленности». 1946-1951. Послевоенный подъем. Тучи сгущаются. Работа госконтроля и попытки спасения системы. Ликвидация главного управления по заповедникам при Совете Министров РСФСР и разрушение заповед-
заповедников в РСФСР (1917-1937): Дисс. ... на соиск. канд. наук. М. 1984; Рахилин В.К. Из истории развития идеи заповедности в нашей стране // В кн. «Теория и практика заповедного дела». М. 1993; Степаницкий В.Б. Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях». М.ЦОДП СоЭС. 1997 (предисловие С.А.Боголюбова).
ной сети. Подлинные причины этих событий» (автор обосновывает неизбежность трагедии вульгарно-материалистическими подходами к преобразованию природы, акклиматизации животных, потребительски-разрушительными отношениями и пренебрежением неприкосновенности заповедных земель);
- главы - седьмая «Заповедное охотничье хозяйство. 1953-1960. Крах или кризис? Академия наук и Московское общество испытателей природы не сдаются. Времена меняются. Конец союзного ведомства и начало междуцарствия. Главохота как преемник заповедного наследства. Новый план географической сети заповедников и начало созидания. Закон об охране природы в РСФСР»; - восьмая «Соревнование ведомств. 1961-1969. Вторая реорганизация и ее преодоление. Новое положение о заповедниках. Снова союзное ведомство (главное управление Минсельхоза СССР по охране природы, заповедникам и охотничьему хозяйству) и его отношение к заповедному делу. Заповедники «гвардейские, армейские и штрафные». Новые научные учреждения»; - девятая «Время поисков и надежд. 1970-1976. В заповедной сфере появляются новые деятели. Состязание ведомств продолжается. Проектирование или соглашательство? Удачи и разочарования. Биосферные резерваты»; - десятая «Дитя подросло - одежка жмет». 1977-1985. Период «большого скачка» в науке об охраняемых территориях. Новые заповедники и новые книги о них. Разработка «типовых положений» о видах особо охраняемых природных территорий и реальная ситуация на местах. ВНИИпри-рода МСХ СССР. Первые биосферные. Генеральные схемы рационального размещения заповедников и нацпарков, территориальные комплексные схемы охраны природы. Девятый вал совещаний, конференций и публикаций. Первые два национальных парка (Сочинский и «Лосиный остров»;
- главы - одиннадцатая «Количество и качество. 1986-1991. Перестройка дает о себе знать. Комитеты охраны природы. Зеленое движение и Социально-экологический союз. Новый закон об охране природы и пересмотр положения о заповедниках. Отлучение Академии наук от заповедного дела»; - двенадцатая
«Заповедники на новых рубежах. 1992-1995. Новая страна - новые ведомства - новое законодательство. Министерские злоключения. Курс на выживание. Коммерциализация и благотворительность. Всероссийский съезд по охране природы, смена приоритетов и битва за департамент заповедного дела в Минприроды России. Как феникс из пепла. Непредсказуемое грядущее».
Реорганизации систем управления земельным фондом и подвижка целей функционирования заповедников почти на полвека стабилизировались постановлением Совмина РСФСР от 5 июня 1962 г. № 769 «Об утверждении положения о государственных заповедниках РСФСР, находящихся в ведении Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР», в котором они объявлялись научно-исследовательскими учреждениями, а их территории навечно изымаются из хозяйственного использования в научно-исторических, краеведческих и культурно-просветительских целях, составляя государственный заповедный фонд РСФСР ; Положение признавалось утратившим силу лишь с принятием ФЗ от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», воспринявшим многие его установления.
Принимаются акты, регулирующие охрану природных ресурсов в качестве культурного достояния - тем самым реализуются предложения ученых-энтузиастов начала XX в. о сохранении культуры естественной природы и воспитании природой культуры граждан; постановлением Совмина РСФСР от 12 сентября 1974 г. № 501 «О порядке признания водных объектов памятниками природы или культуры»:
- необъявленные заповедными редкие и достопримечательные реки, озера или их части, участки моря, родники, водопады, гейзеры и др., представляющие собой характерные или уникальные примеры природных условий отдельных зон и физико-географических областей, ценные в научном, культурно-познавательном и оздоровительном отношениях, признаются памятниками природы в порядке, установленном постановлением Совмина РСФСР от
1 СП РСФСР. 1962. № 11. Ст. 61.
24 мая 1966 г. № 473 «О состоянии и мерах улучшения охраны памятников истории и культуры в РСФСР», и передаются, как правило, под охрану предприятиям, учреждениям и организациям, на территории или в пользовании которых он находится;
- в решении государственного органа исполнительной власти о признании водного объекта памятником природы предусматриваются основные условия пользования водным объектом, указывается организация, под охрану которой он передается, порядок доведения решений до сведения населения и заинтересованных организаций; указанные предприятия, учреждения и организации несут полную ответственность за сохранность водных объектов, признанных памятниками природы; передача под охрану оформляется «Охранным обязательством»;
- государственные органы исполнительной власти обязаны осуществлять контроль за соблюдением установленных условий пользования водными объектами - памятниками природы, обеспечить сохранность водных объектов, признанных памятниками природы, не состоящих под охраной предприятий, учреждений, организаций, привлекать организации Всероссийского общества охраны природы и другие общественные организации, граждан к осуществлению мероприятий по охране водных объектов -памятников природы; учет водных объектов, признанных памятниками природы, осуществляется ВООП в соответствии с его Уставом .
Другим актом подобного рода было постановление Совмина РСФСР от 31 января 1975 г. № 78 «Об объявлении заповедной зоны в северной части Каспийского моря», которым: акватория северо-западной части Каспийского моря и дельты реки Волги объявлялась заповедной с допущением развития в дальнейшем только рыбного хозяйства и водного транспорта; государственным органам исполнительной власти Дагестанской и Калмыцкой республик, Астраханской области по согласованию с бассейновыми управлениями Минрыбхоза СССР поручалось обозначить в натуре специальными знаками и аншлагами границы; режим Зоны оп-
1 СП РСФСР. 1974. № 23. Ст. 129.
ределяется утверждаемым настоящим постановлением Положением, действующими правилами рыболовства, охраны и промысла морских растений и водных беспозвоночных и Положением об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденным постановлением Совмина СССР от 15 сентября 1958 г. № 1045; многие действия в объявляемой Зоне запрещались, но ряд разрешался: среди разрешенных - использование по согласованию с органами рыбоохраны под расширение сельскохозяйственного производства в дельте Реки Волга земель совхозов и колхозов, непригодных для нерестилищ; заготовка тростника; сенокошение, выпас и водопой скота; охота, отлов диких зверей и птицы2.
Историческое значение приобретает регулирование охраны озера Байкал - уникальной экологической системы и объекта Всемирного наследия. Разработка и реализация принципов охраны байкальской природной территории, в том числе принципа обязательности государственной экологической экспертизы, определение приоритета определенных видов деятельности, учет комплексности воздействия хозяйственной деятельности на Озеро, сбалансированность решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы, широкий доступ к информации в области охраны Байкала, международное сотрудничество с сопредельными государствами позволяют надеяться, что многолетние попытки сбережения этого российско-
3
го сокровища увенчаются успехом .
При достаточном обращении внимания
2 СП РСФСР. 1975. № 4. Ст. 29; Северцов С.А. К вопросу об акклиматизации животных в заповедниках // Охотник. 1927. № 9; Пузанов И.И. Крымский государственный заповедник. Симферополь. 1928; О реорганизации Комиссии по заповедникам в Комиссию по охране природы // Бюлл. «Охрана природы и заповедное дело в СССР». М. АН СССР. Вып. 1. 1956; Белоусова Л.С. Из истории охраны ботанических памятников природы в России // Бюлл. «Охрана природы и заповедное дело в СССР». 1960. Вып. 6; Емельянова В.Г. Законодательство о заповедниках, заказниках, памятниках природы. М.: Юрид. лит-ра, 1971; Ларина В.Г. Из истории Всероссийского общества охраны природы. 1924-1941 // Советские архивы. 1983. № 3; Круть И.В., Забелин И.В. Очерки истории представлений о взаимоотношении природы и общества. М.: Наука, 1988; Дуглас Вайнер (Уинер). Экология в Советской России. Архипелаг свободы: заповедники и охрана природы. М.: Прогресс, 1991.
3 Комментарий к Федеральному закону «Об охране озера Байкал» / Под ред. Ю.И. Шуплецовой (С.А. Боголюбов, О.А. Золотова, Н.В. Кичигин, Д.О. Сиваков). М., 2011.
в общеисторических работах на состояние и использование земель России в контексте ее социально-экономического развития имеются специализированные работы по истории российского земельного, природоресурсного, аг-
1
рарного, природоохранного права ; экскурсы в правовое прошлое следует продолжать, поскольку, перефразируя Аристотеля, история преподносит то, что было, а законы - то, что может и должно быть, включая иллюзии.
1 Колбасов О.С. Советское законодательство об охране природы за 40 лет // Правоведение.1958. № 1. С. 102-131; Казанцев Н.Д. О научных основах дифференциации и интеграции законодательства, регулирующего использование и охрану природных ресурсов // Вестник Моск ун-та. Сер. Право. 1965. № 2. С. 13-20; Казанцев Н.Д., Балезин В.П. Из истории развития науки советского земельного, природоохранительного и колхозного права // Вестник Моск ун-та. Сер. Право. 1967. № 1. С. 23-34; Веденин Н.Н. Развитие законодательства об охране природы // Социалистическая законность. 1967. № 3. С. 16-19; Аксененок Г.А. Природа и человек в условиях научно-технического прогресса // Вопросы философии. 1973. № 10. С. 54-63; Булгаков М.Б. , Ялбулганов А.А. Природоохранительные акты: от «Русской правды» до Петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 136-147; Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Российское природоохранное законодательство XI - начала XX вв. М.: Легат, 1997; Боголюбов С.А. История развития земельного и иного природоресурсного законодательства // Аграрное и земельное право. 2016. № 3. С. 4-14.
