CC BY
0
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ НА РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ
И.Н. Кремёнов, канд. юрид. наук, доцент А.Р. Скидан, магистрант
Московский финансово-юридический университет, Калининградский филиал (Россия, г. Калининград)
DOI:10.24412/2500-1000-2024-4-2-15-20
Аннотация. Исследуется историческое развитие законодательства о административной ответственности на рынке ценных бумаг в России. Начиная с зарождения рынка в Средневековье и первых государственных ценных бумаг до современности, анализируются ключевые исторические этапы развития: от эпохи Петра I, в советский период, до постсоветских реформ и современных законодательных изменений. В статье акцентируется, как исторические, экономические и социальные изменения влияли на формирование законодательных рамок, подчеркивается важность адаптации законов для защиты прав участников и инвесторов в условиях меняющегося рынка.
Ключевые слова: Россия, история, фондовый рынок, ценные бумаги, правонарушения, ответственность, Октябрьская революция, Российская империя.
Возникновение административных правонарушений на рынке ценных бумаг можно напрямую связать с постепенным развитием и изменением законодательных рамок, которые устанавливают правила и нормы в данной сфере. Изучение истории и эволюции этих рамок позволяет увидеть, как менялись подходы к регулированию рынка, начиная с эпохи Средневековья. Именно в это время в Италии зарождаются основы современного понимания ценных бумаг и рынка ценных бумаг, который начинал свое развитие с организации вексельных ярмарок. Этот период заложил основу для последующего развития и расширения рынка ценных бумаг в Европе и за ее пределами.
История административного и правового регулирования рынка ценных бумаг имеет многовековую историю, начавшуюся с появления государственных ценных бумаг в позднем Средневековье (XV-XVI веках), обусловленную значительными расходами государственного аппарата, превышающими его доходы. В ответ на эту необходимость были выпущены ценные бумаги, которые первоначально размещались на международном, а затем и на внутреннем рынках. Корпоративные ценные бумаги начали появляться в XVII веке, по-
лучив широкое распространение к середине XIX века.
Исследователи предлагают различные версии происхождения ценных бумаг, причем некоторые указывают на их использование еще в Древнем Риме, ссылаясь на произведения Цицерона, в которых описываются операции с денежными переводами. Несмотря на отсутствие однозначных доказательств прямого использования векселей в Риме, эта гипотеза остается предметом научных дискуссий.
В Средние века, особенно в Италии, разнообразие валют и необходимость обмена в условиях многочисленных независимых государств привели к возникновению специализированных менял. Сложности с обменом валют и риск перевозок значительных сумм денег стимулировали развитие системы денежных переводов, предшественником которых стало «письмо о размене». Это письмо, фактически являясь первоначальной формой векселя, облегчало торговые операции и способствовало развитию ранних форм финансового обмена без необходимости физического перемещения денежных средств.
Эволюция ценных бумаг, как важного элемента финансового рынка, прошла длительный путь от первых векселей до современных механизмов регулирования
рынка ценных бумаг. Этот процесс развития был тесно связан с экономическими изменениями, законодательным регулированием и общественным прогрессом, отражая растущую потребность в эффективном механизме финансовых операций и инвестиций в условиях рыночной экономики.
Изучение истории ценных бумаг позволяет лучше понять основы современного финансового рынка, а также важность административного регулирования для обеспечения его прозрачности, эффективности и защиты прав участников рынка. Развитие административно-правового регулирования рынка ценных бумаг является ключевым аспектом обеспечения стабильности и доверия инвесторов, что, в свою очередь, способствует росту экономики и формированию конкурентоспособной рыночной среды.
В России же формирование основ рынка ценных бумаг началось в эпоху правления Петра I. Важным событием этого периода стало открытие в 1703 году первой торговой площадки, которая объединяла в себе функции торговой и вексельной бирж. Этот шаг стал краеугольным камнем для развития финансовых отношений и взаимодействий в Российской империи, заложив основу для последующего развития фондового рынка.
Анализируя предреволюционный период в контексте регулирования рынка ценных бумаг в России, можно выделить интересные моменты. В.А. Белов обращает внимание на то, что до 1917 года Россия не имела специализированного законодательства, направленного на регулирование оборота ценных бумаг [6]. Вместо этого, вексельное законодательство выполняло функцию некого исключения, что подчеркивало его значимость и специфику. Принятые в разные годы вексельные уставы (1729, 1832, 1902 годы) и Общий устав о векселях 1912 года демонстрировали как стремление России интегрироваться в мировую экономическую систему, так и о развитом уровне гражданско-правового регулирования. Эти документы легли в основу формирования надежных и прозрач-
ных условий для совершения торговых и финансовых операций в России.
Исторические аспекты развития операций с негосударственными ценными бумагами также заслуживают особого внимания. Изначально такие операции проводились на товарных биржах, где ценные бумаги подчинялись общим правилам биржевой торговли. Это отражает начальные этапы развития фондового рынка, когда еще не было создано специализированных фондовых бирж. Массовое появление бирж, включая фондовые, пришлось на вторую половину XIX века и начало XX века, когда их количество значительно возросло и превысило сотню. В этот период на многих товарных биржах начали создаваться специализированные отделы для сделок с ценными бумагами, хотя не везде такая практика нашла свое применение. В России лишь семь городов, включая Петербург, Москву, Киев, Харьков, Варшаву, Ригу и Одессу, могли гордиться наличием бирж с правом на торговлю ценными бумагами, среди которых Петербургская биржа выделялась как безуспешный лидер.
Другие специалисты считают, что зарождение фондового рынка в России связано с начальным этапом эмиссии и циркуляции государственных долговых обязательств. Постоянные военные конфликты, требующие огромных финансов, стимулировали власти искать альтернативные источники дохода для государственной казны. Один из первых примеров зарубежного заимствования был связан с Екатериной II, которая обеспечила получение кредита через посредников в Нидерландах [8].
С.И. Носов подчеркивает важность Манифеста императора Александра I от 6 сентября 1805 года для развития акционерных компаний в России и укрепления их правовой основы. Этот манифест, выпущенный на фоне финансовых неудач одной из первых акционерных компаний, созданной в 1782 году в Санкт-Петербурге для строительства кораблей, и попыток взыскать с акционеров суммы, значительно превышающие их вклады, заложил фундамент для законодательного регулирования деятельности акционерных обществ. В документе было установлено, что обязатель-
ства акционерной компании ограничены ее уставным капиталом, что служило защитой для акционеров от возможных потерь, превосходящих размер их первоначальных инвестиций.
В работе В.В. Долинской отмечается, что Российская империя стала одним из первопроходцев в мире в области законодательного регулирования деятельности акционерных обществ, торговых компаний и корпораций, приняв соответствующий нормативный акт уже в 1807 году. Это значительно опережало Европу, где аналогичные процессы начали систематизироваться лишь в середине XIX века, с 1843 года. В качестве иллюстрации раннего становления акционерных предприятий на российской территории приводится пример «Российской в Константинополе Торгующей компании», основанной 24 февраля 1757 года [7].
В.Ю. Синюгин акцентирует внимание на значимости создания комплексной системы государственного регулирования фондового рынка, которая включает в себя механизмы защиты прав собственников ценных бумаг. Особое значение придается обязательству акционерных обществ публиковать отчеты о своей финансово-хозяйственной деятельности в доступных медиаресурсах, что способствует прозрачности их работы и защищает интересы инвесторов, обеспечивая их доступ к актуальной информации о состоянии и перспективах развития компаний.
27 июня 1900 года на базе Санкт-Петербургской биржи был организован специальный Фондовый отдел, задачей которого стало регулирование операций с ценными бумагами и валютными единицами под эгидой Министерства финансов. Этому предшествовало принятие нормативных правил в 1902 году, касающихся ответственности за обращение ценных бумаг на территории Санкт-Петербургской биржи, легли в основу определения правовых аспектов административных нарушений в данной сфере, несмотря на отсутствие в то время четкого законодательного определения данного понятия.
К 1913 году в России было зарегистрировано около двух тысяч акционерных об-
ществ, из которых 383 (примерно 21%) были представлены на бирже с уставным капиталом более 500 тысяч рублей, что являлось минимальным критерием для допуска их акций к торгам. К ноябрю 1917 года, под воздействием последствий Первой мировой войны, число торгово-промышленных акционерных компаний возросло до примерно 2850. События Октябрьской революции 1917 года не воспринимались представителями предпринимательского сообщества как критическое обстоятельство, способное оказать непосредственное влияние на экономическое развитие страны.
В соответствии с параграфом 2 декрета, изданного Советом Народных Комиссаров РСФСР 23 декабря 1917 года под наименованием «О прекращении платежей по купонам и дивидендам», было введено всеобщее ограничение на проведение операций с ценными бумагами. В случае нарушения данного положения предусматривалось судебное преследование и конфискация имущества нарушителя. Первый пункт указанного декрета определял приостановку всех выплат по купонам до принятия специализированного законодательства, организующего процесс национализации производств и уточняющего условия для выплат по фондам и дивидендам акций частных предприятий.
Для осуществления этих положений был издан дополнительный декрет 18 апреля 1918 года «О регистрации акций, облигаций и других процентных бумаг», отменивший практику использования анонимных акций и вводил обязанность регистрации всех процентных бумаг. Деятельность фондового рынка на территории Советской России была в значительной степени приостановлена, отражая коренные трансформации в экономической стратегии государства после проведения Октябрьской революции.
В период Новой экономической политики (далее - НЭП) произошло частичное возрождение фондовых бирж, подтвержденное серией государственных постановлений.
По завершении периода Новой экономической политики активность на фондо-
вом рынке в Советском Союзе существенно снизилась, оставаясь ограниченной до 1980-х годов в основном за счет государственных займов посредством выпуска облигаций. Интерес к фондовому рынку возобновился в контексте широкомасштабных политических реформ и перехода к принципам рыночной экономики.
В рамках анализа трансформации фондового рынка после социалистической эпохи особое значение приобретают ключевые регулятивные акты, принятые в 1980-е годы, которые заложили основу для его последующего развития.
Анализируя регулятивное управление рынком ценных бумаг в России в постсоциалистический период и до середины 1990-х, можно выделить несколько определяющих характеристик:
1) Основная регуляция рынка ценных бумаг проводилась с использованием нормативно-правовых актов второго уровня, включая указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и документы, выпускаемые Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ;
2) Процесс интенсивной приватизации государственных и муниципальных предприятий стимулировал формирование обширного слоя частного собственника;
3) Феномен появления вторичного рынка ценных бумаг до развития первичного рынка свидетельствует о уникальном пути развития фондового рынка в России;
4) Недостаток строгих мер уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере рынка ценных бумаг позволял осуществлять неправомерные действия с минимальными последствиями для правонарушителей.
Формирование законодательного фундамента рынка ценных бумаг стало значимым шагом в его развитии. Среди фундаментальных законодательных актов выделяются Гражданский кодекс РФ [2] и Федеральные законы. Закон «О рынке ценных бумаг» [4], играя роль ключевого документа, устанавливает базовые принципы функционирования рынка ценных бумаг и претерпел значительные модификации с момента своего первоначального приня-
тия, что отражает динамику развития законодательной базы в данной области.
Статья 51 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» устанавливает административные наказания за нарушения, оговоренные в данном законе, а также в других регулирующих ценные бумаги нормативных документах РФ. Интересно, что первоначально не было создано эффективного способа для привлечения к ответственности нарушителей, несмотря на полномочия, предоставленные Федеральной комиссии по ценным бумагам. Это представляло собой значительный пробел в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях.
Согласно статье 12, часть 2, Закона о защите прав инвесторов [5], федеральный регулятор рынка ценных бумаг обладал правом определять порядок рассмотрения дел о нарушениях и назначения штрафов, что было реализовано путем принятия соответствующего положения Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг РФ в июне 1999 года.
Эволюция законодательства, регулирующего административные нарушения на фондовом рынке, достигла значимого этапа с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в конце 2001 года, который вступил в силу в июле 2002 года. В результате принятия данного Кодекса [3] произошло переосмысление и интеграция системы административных нарушений, касающихся защиты прав инвесторов, в унифицированный законодательный акт.
Тем не менее, введение нового Кодекса привело к уменьшению размеров санкций за нарушения на рынке ценных бумаг по сравнению с ранее действовавшим законодательством о защите прав инвесторов, что отрицательно отразилось на действенности механизмов защиты интересов участников фондового рынка.
Изучение исторического развития регуляции данной области позволяет выделить несколько ключевых этапов:
1) Период до 1917 года: формирование первоначальной структуры рынка ценных бумаг, зарождение акционерных обществ и
основных правовых норм для регуляции 4) С 2002 года до настоящего времени:
фондового рынка. этап выделяется принятием Кодекса об
2) Советский период: характеризуется административных правонарушениях, ко-отсутствием значимого развития законода- торый систематизировал административ-тельства, связанного с административными ную ответственность на фондовом рынке, нарушениями на фондовом рынке, с ис- и последующими усовершенствованиями в ключением короткого периода НЭПа. законодательстве.
3) Период с конца 1980-х до 2002 года: Эволюция законодательства подчерки-ознаменовался восстановлением и дина- вает постоянную потребность в его совер-мичным развитием рынка ценных бумаг, шенствовании и адаптации к меняющимся формированием и адаптацией законода- рыночным условиям, а также к новым вы-тельной базы, включая нормы об админи- зовам в обеспечении защиты прав и инте-стративной ответственности. ресов инвесторов на фондовом рынке.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2023) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 24.07.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.09.2023) // Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, № 5, ст. 410.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 25.12.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2024) // Российская газета. № 256, 31.12.2001.
4. Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ (ред. от 11.03.2024) «О рынке ценных бумаг» // Российская газета. № 79, 25.04.1996.
5. Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» // Российская газета. № 46, 11.03.1999.
6. Белов В.А. Ценные бумаги в российском гражданском праве. В 2 т. Т. I. М., 2007. -438 с.
7. Долинская В.В. Акционерное право: основные положения и тенденции: монография. - М., 2006. - 719 с.
8. Николаева И.П. Рынок ценных бумаг: учебник. - М., 2010. - 254 с.
HISTORY OF THE DEVELOPMENT OF LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE LIABILITY FOR OFFENSES ON THE SECURITIES MARKET
I.N. Kremenov, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, A.R. Skidan, Graduate Student
Moscow University of Finance and Law, Kaliningrad Branch (Russia, Kaliningrad)
Abstract. The historical development of legislation on administrative liability in the securities market in Russia is explored. Starting from the emergence of the market in the Middle Ages and the first state securities to the present day, key historical stages of development are analyzed: from the era of Peter the Great, through the Soviet period, to post-Soviet reforms and modern legislative changes. The article focuses on how historical, economic, and social changes influenced the formation of legislative frameworks, emphasizing the importance of adapting laws to protect the rights of participants and investors in a changing market environment.
Keywords: Russia, history, stock market, securities, violations, liability, October Revolution, Russian Empire.
