CC BY
35
УДК 316.034
Хорошкевич Наталья Геннадьевна
кандидат социологических наук, доцент кафедры теории, методологии и правового обеспечения государственного и муниципального управления, Уральский федеральный университет [email protected]
Natalya G. Horoshkevich
Candidate of Sociological Sciences,
Associate Professor of the Department
of Theory, methodology
and legal support state
and municipal government.
Ural Federal University
История развития
социально-
профессиональной группы государственных гражданских и муниципальных служащих и ее политической культуры
History of development
of social and professional group public civil and municipal servants and her political culture
Аннотация. Предметом данного исследования является политическая культура социально-профессиональной группы государственных гражданских и муниципальных служащих России на фоне развития данной социальной общности. Цель работы - анализ развития и современного состояния политической культуры социально-профессиональной группы государственных гражданских и муниципальных служащих РФ.В статье прослежена тесная взаимосвязь развития самой данной социальной общности и ее политической культуры на протяжении всего исторического развития общества. В обществе российском и зарубежном есть потребность в формировании новой социально-профессиональной группы - государственных гражданских и муниципальных служащих. Выявлено отсутствие целенаправленного развития политической культуры со стороны государства.Выделены другие особенности современного состояния данной социальной общности и ее политической культуры.
Ключевые слова: История политической культуры, государственные гражданские и муниципальные служащие.
Annotation. The subject of this study is the political culture of the social and professional group of state civil and municipal employees of Russia against the background of the development of this social community. The aim of the work is to analyze the development and current state of political culture of the socio - professional group of state civil and municipal employees of the Russian Fed-eration.The article traces the close relationship between the development of this social community and its political culture throughout the historical development of society. In Russian and foreign society there is a need for the formation of a new socio-professional group - state civil and municipal employees. The absence of purposeful development of political culture on the part of the state is revealed. Other features of the current state of this social community and its political culture are highlighted.
Keywords: History of political culture, public civil and municipal servants.
Эффективность осуществления государственной политики во многом зависит от работы государственного аппарата, т.е. его сотрудников. Государственные гражданские и муниципальные служащие являются реализаторами политики государства. Это объясняет их особу роль в процессе взаимодействия с государством.
В период перехода к новому типу общества, когда происходит смена требований к государству, изучение работы этой социально-профес-сиональной общности становится особенно актуально. Так как
именно она реализует политику государства, то особой спецификой обладают ее взаимоотношения с властью. По этой причине особенно актуальным становится изучение их политической культуры, регулирующей взаимодействия в политике, с позиций различных наук, в том числе и социологии, изучающей внутри и межгрупповые взаимодействия в разных сферах жизни общества.
В статье рассматривается развитие социально-профессиональной группы государственных гражданских и муниципальных служащих и их
политической культуры в рамках социологии. Но, прежде чем перейти к рассмотрению этапов, особенностей политической культуры этой социальной группы на каждом из них, необходимо отметить следующее, касающееся понятийного аппарата, используемого автором.
В названии работы используется понятие «государственные гражданские и муниципальные служащие». Это - российская терминология, обозначающая категорию граждан, состоящих на государственной гражданской и муниципальной службе.В статье речь пойдет, прежде всего, об этой группе населения именно в РФ, поэтому здесь используется данное понятие. В качестве сравнения и, чтобы показать, что Россия и данная социальная группа развивается в русле общемирового развития государственной службы, в работе даются сравнения развития социально-профессиональной группы государственных гражданских и муниципальных служащих с аналогичными социальными общностями зарубежных стран, в основном стран Западной Европы.
Если рассмотреть историю развития социально-профессиональной группы государственных гражданских и муниципальных служащих на протяжении всего исторического развития общества, то требования к ним менялись в зависимости от смены типа общества, выделенные Д. Беллом. В статье оценка данной социально-профес-сиональной группы происходит поэтапно, согласно типам общества, выделяемым в рамках линейных теорий развития. На каждом из этапов данная социальная общность оценивается по ряду критериев. Эти критерии включают в себя критерии, связанные с социально-профессиональным развитием данной социальной группы и критерии оценки ее политической культуры.
К первой группе критериев можно отнести численность государственных служащих, спектр государственных должностей, квалификационные требования к государственным служащим, уровень образования, отбор на должность. Вторая группа критериев - критерии оценки политической культуры. В статье рассмотрены только наиболее важные компоненты политической культуры данной социальной группы: политические ценности и политические нормы. Также автором затрагивается экономический аспект этой социально-профессиональной группы, но, только с точки зрения социальной защищенности данной социально-профессиональной группы и их положения и престижа в обществе.
В работе развитие социально-профес-сиональной группы государственных гражданских и муниципальных служащих и их политической культуры изучается в рамках линейного подхода развития общества. Автор в данном случае использует типологию обществ, выделенную Д. Беллом. В период традиционного общества можно выделить три этапа развития самого общества, данной социаль-но-профес-сиональной группы и ее политической культуры: становления государственности, феодальную раздробленность и абсолютную монархию. В период индустриального общества в рамках государственной системы существовала «вебе-
ровская» бюрократия. В постиндустриальном обществе выделяют «поствеберовскую» бюрократию.
В период становления государственности на территории европейских стран и России все вопросы решались на сходе племени, данного поселения. «Власть носила общественный характер, поскольку исходила от общины, которая сама формировала органы самоуправления» [1, с. 28]. Институтами власти здесь были предводитель (вождь) племени, совет старейшин и общее собрание всех членов общины. В этот период в значительной мере власть основывалась на авторитете того или иного члена общины. Ее называют потестарной [1, с. 28]. Лидер избирался на собрании общины или мог быть избран на совете старейшин. Он управлял делами общины. Власть лидера не передавалась по наследству. В любой момент его могли сместить [1, с. 29]. Лидер и совет старейшин были выборными должностями, а значит могли быть сменены. Они исполняли те или иные важные функции для общины. Внутри общины не было постоянного аппарата управления, который бы осуществлял свою деятельность на профессиональной основе. Уважение к обычаям племени. Основные черты власти в таком обществе: выборность, срочность, сменяемость, общественный характер. Власть носила демократический характер. Ценились безопасность, власть, благо племени. Действовали двойные стандарты: права членов племени (даже самые основные) не распространялись на побежденных. Это уже позднее победители начинают щадить женщин и детейкак не опасный элемент, а в более раннее время побежденные уничтожались [2, с. 419420]. В самом племени дисциплина поддерживалась очень жестко. Тенденция кар в истории происходит следующим образом: «От неограниченной мести - к талиону, от обязательного талиона - к факультативному, от обязательной мести к допускаемой, от разрешенной мести к системе композиции и прощения» [2, с. 420].
В следующий период развития в России и странах Европы происходит становление государственности, а вместе с этим - и формирование социально-профессиональной группы сотрудников государственных органов власти.
В период существования Киевской Руси социальная общность государственных служащих только начинает складываться. Одним из существенных моментов существования княжеской думы удельно-вечевого периода были свободные, договорные взаимоотношения между князьями и дружиной. Отсутствовало обязательное начала в службе дружинников. Но, постепенно дружинников заменяютслужилымилюдьми. Последние уже связаны с великим князем верноподданническою присягою и землевладением за службу [3].
Выделение управления в отдельную сферу деятельности, появление социальной общности государственных служащих связано с возникновением централизованного государства - Московского государства [4, с. 195]. Формируется система госу-
дарственного управления. Властные государственные органы центрального управления тогда назывались «приказами», а высшее должностные лица - «государевым двором» [4, с. 195].
На развитие политической культуры русских государственных служащих также оказали влияние все эти условия. Как сегодня отмечают ряд отечественных исследователей, на развитие государственной власти в России в свое время повлияло монголо-татарское нашествие. Жесткость в правлении русские князья, а затем и цари переняли у ханов Золотой Орды [5]. Демократические навыки правления (где все решало вече) оставались только в сельской местности, где местный сход решал только вопросы местного значения.
В Московском государстве, ослабленным татаро-монгольским нашествием, постоянными претензиями соседних государств на окраины русских территорий, отсутствием опыта управления объединенными русскими княжествами в одно государство, царь пытался укрепить свою власть. По этим причинам традиции Золотой Орды продолжали сохраняться.Здесь не было место демократии. Боярская Дума по мере укрепления власти царя утрачивает свое значение.
Нужно отметить большие различия в экономическом благосостоянии государственных служащих того периода. Например, существовала Боярская Дума, куда входили титулованные бояре, служилые князья, думные дьяки. Первые и вторые имели поместья, думные дьяки - хорошее жалованье. Но, были и низшие должностные лица: конюшие, деньщик, ездок и т.д. [6], Первые, несмотря на огромное значение власти царя в государстве претендовали на политическое влияние [7]. Они были более защищены и более организованы между собой чем нижестоящие сословия.
На государственные должности сотрудники назначались в зависимости от родовитости и преданности государю. За службу царь платил жалованье, мог награждать землями, но, мог и сурово наказать. Благосостояние государственных служащих зависело от милости государя.
При наборе на государственные должности никаких специальных квалификационных требований для исполнения той или иной должности не существовало. Подготовка государственных служащих не велась. О морально-этической стороне воспитания государственных служащих вопрос не поднимался, и об их политической культуре - в том числе.
В этот же временной период в европейских странах на смену королевским дружинникам приходит военно-служилая знать, стали складываться отношения вассалитета, когда за службу король и крупные феодалы расплачивались со своими подчиненными не деньгами, а землями.
В эпоху раннего феодализма королевская власть развивалась в сторону укрепления и возвышения. Но,позднее она слабела. Короли становились полновластными хозяевами только в своих личных землях [8].
Для руководства провинциями короли назначали губернаторов. Последние носили титулы герцогов и графов. Их основная обязанность заключалась в том, чтобы в случае надобности собрать войско. Кроме этого, они собирали налоги, вели судопроизводство. Крупные феодалы были фактически маленькими правителями в своих владениях. Основная обязанность вассала заключалась в несении военной службы. Также,он должен был помогать сюзерену в судопроизводстве. Для судопроизводства крупный феодал назначал городских судей. Последние отличались невежественностью и полагались на суд Божий [8]. Принципами отбора на службу являлись родовитость и личная преданность. Сначала - верность сеньору, затем деятельность на благо государства (хотя это было не официально).
Средним и мелким феодалам было выгодно поддерживать своих сеньоров в междоусобных войнах, войнах с внешними врагами - а это политика. При благоприятном исходе военных действий они получали земли, материальные ценности и т.д. В западных странах, как и в России, верность государственных чиновников государю или вышестоящему руководителю определялась тем, из чьих рук они получали материальные выгоды. Таким образом, служащие государственных органов власти не могли быть вне политики.
На политическую культуру влияла сословная принадлежность. Феодалов не заботило, что междоусобные войны приводят к снижению урожая. Их не огорчало сословное неравенство и т.д. Они принимали привилегии и гордились ими. Равенство, справедливость - эти принципы действовали только в своем сословии среди феодалов. В тот период развития общественных отношений политическое неравенство воспринималось как должное среди всех групп населения. В средние века в России и европейских странах в политическом сознании населения - власть государя священна. Неравенство в обществе - также по велению Господа. Главы государств, церковнослужители, высшие слои феодалов способствуют воспитанию остального населения в духе такой идеи. Нужно отметить, что политическое сознание не только населения, но и самих правящих слоев было пронизано религией, утверждавшей эти догматы.
Однако феодальная раздробленность мешает церкви, населению. И постепенно королевская власть начинает набирать силу. Короли становятся самыми крупными землевладельцами. Они начинают издавать первые указы об ограничении прав феодалов [8]. Так, начался третий этап - этап абсолютной монархии. На государственную службу короли стали набирать не крупных феодалов, а незнатных дворян, которых, если бы последние перестали быть послушными, можно было бы легко снять с должности. Кроме того, феодалы часто были безграмотны. А в королевском суде апелляции рассматривались на основании письменных свидетельств и доказательств. И постепенно феодалы перестали посещать судебные заседания у короля, их место заняли профессионалы: судьи и законоведы, знавшие римское право [8]. Посте-
пенно королевская власть упраздняет суды при дворах феодалов, и заменяет их королевским судопроизводством. Затем сеньоры были вынуждены уступить королю сбор налогов. И короли отнимают право у господ чеканить монету. Король создает постоянную армию, и организуют постоянный сбор налогов [8].
В период абсолютной монархии развитие социальной группы чиновников осуществляется по двум принципам: верность королю и соответствие профессиональным требования, последние стали строже в сравнение с предыдущими периодами. В это время во Франции появляется система министерского управления. Французское государство было поделено на территории, и управлялись по принципу губерний, во главе которых стояли назначенные королями главы этих территорий и были подотчетны только королю. Последнее слово в законодательных вопросах также было за главой государства. Неугодного члена парламента король преследовал. В этот период законы имели главную цель -укрепление королевской власти [8].
Высшими чиновниками, как правило, были представители дворянства и богатой буржуазии. Они проводили политику выгодную им. В этот период было много злоупотреблений со стороны высших чиновников. Должности король раздавал тем, кто ему понравится. Также, в судебной системе практиковалась продажа должностей. Короли с целью увеличения своих доходов создали большое количество судейских должностей и продавали их. Она доставалась не наиболее образованному и достойному, а тому, кто сможет заплатить. В это время разрастается численно и усложняется структура судебного ведомства. Теперь в суде есть специализация [8].
Однако судьи не всегда были компетентны, нравственны, честны. В судах был произвол. Обвиняемый не всегда знал в чем его обвиняют. Его, если он не сознавался, могли подвергнуть пыткам. Это называлось допросом с пристрастием. Смертная казнь также могла сопровождаться издевательствами. Прежде чем осужденный умирал, его могли четвертовать, и т.д. [8]. Этим занимались государственные служащие, согласно имевшемуся в то время законодательству и воле короля.
В Германии чиновники набирались обычно из офицеров, которые были привыкшими к армейской дисциплине и без рассуждений выполнять приказы командования. Также, они были лично преданными королю [4, с. 171-174].
В Англии в период абсолютной монархии также вводится министерская система управления. Штат министерств укомплектовывается на основе системы патронажа (личного покровительства). Должности были собственностью держателей королевских патентов, продавались, могли быть подарены или переданы по наследству. Многие государственные служащие принадлежали к богатым аристократическим семьям. По этой причине злоупотреблений было не так много, т.к. у них и так было достаточно средств, что-
бы не брать взятки. Служба, рассматривалась скорее как бы «почетная обязанность благородных людей», означала доверие к ним со стороны общества и Короны [9]. Если рассматривать формирование требований к чиновникам в европейских странах, то везде происходили примерно одинаковые процессы [4].
В России период абсолютной монархии начинается во время правления Петра I. Государственная служба при нем претерпевает сильные изменения. Она перестраивается по примеру западного образца. В 1719 г. Петром I был принят Указ «О присяге на верность службе», согласно которому чиновники давали присягу. Затем был разработан закон о государственной службе -«Табель о рангах всех чинов - воинских, статских и придворных». В данном законе были прописаны порядок приема на службу, ее прохождение. В это время стали вырабатываться принципы подбора и расстановки кадрового состава чиновников. Были установлены качества, которыми должны обладать чиновники. Будущих чиновников обучали в российских и зарубежных специальных школах, академиях. Каждому чину соответствовал свой уровень квалификации, образования. Повысился профессионализм. Появилась специализация. Регулирование деятельности чиновников стало происходить на законодательном уровне [10, с. 24].
Итак, подводя итог развитию служащих в государственных органах власти традиционного общества, можно отметить следующие характеристики:
- увеличивалась численность и спектр должностей государственных служащих;
- возрастают профессионально-квалификационные требования к государственным чиновникам. Вырабатываются общие требования ко всем государственным должностям и конкретно к каждой должности. Со временем количество этих требований увеличиваются и они становятся более дифференцированы;
- возникает система подготовки к государственной службе;
- данная социальная группа не аполитична. Чиновники не могут быть вне политики, т.к. от этого зависит их материальное благосостояние. Их исполнительность и преданность определяется тем, от кого они получают материальные блага;
- в период средневековья политическое сознание представителей государственных органов власти пронизано религиозной доктриной, утверждавшей общественное неравенство;
- социальная общность государственных служащих крайне неоднородна. Чем более защищен государственный служащий, тем он более активен в политике;
- среди политических ценностей происходит подвижка. Теперь главное - личная преданность государю (или сеньору). В России безопасность ценится больше. Власть постоянно вынуждена доказывать внешним соседним государствам
силу России, для чего внутри страны делаются невероятные усилия. На Западе выше ценится демократия. В России парламентский орган власти не играет роли. Политическое равноправие, справедливость, равенство перед законом - это политические ценности следующего этапа развития общества;
- пути достижения и удержания власти - недемократические. Это - личная преданность и родовитость.
С развитием капиталистических отношений происходит укрупнение производства. Развитие производства требует четких знаний и более высокой координации действий всех сотрудников. В результате происходят изменения в управлениине только на предприятиях, но и во властных структурах.
Меняется система органов государственной власти. Увеличиваться численность государственных служащих и спектр их должностей. Возрастают требования к чиновникам. Теперь нужны компетентные сотрудники в государственном аппарате. В XIX веке в европейских странах, США и России стала складываться, так называемая, бюрократическая административная система управления.
Для обеспечения государственной службы компетентными исполнителями развивается система подготовки и отбора на государственную службу. В России выходит ряд нормативно-правовых актов: Указ «О правилах производства в чины по государственной службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», «Устав о службе гражданской». «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Был определенпорядок прохождения государственной службы, профессиональные характеристики государственных служащих [11].
В США в 1883 г. выходит закон «Закон о гражданской службе», еще получивший название Закон Пендлтона. Согласно этому документу, все претенденты на государственные должности в США должны проходить открытый конкурсный экзамен. Этот закон действует и до настоящего времени [12, с.107]. В Англии в 1854г. в парламенте прозвучал доклад Норткота-Тревельяна выступил в парламенте с докладом о необходимости создания системы гражданской службы, укомплектованной высококвалифицированными кадрами [11]. В Германии впервые Закон о чиновничестве появился в 1873 году. Происходит дальнейшая профессионализация немецкой системы государственного управления. В 1919 г. Веймарская Конституция закрепила в ст. 130 принцип непартийности государственного служащего: «Гражданские служащие являются служащими общества, а не партии. Всем гражданским служащим гарантируется свобода политических мнений и свобода объединений».
Начиная с XIX в., стала складываться социально-профессиональная группа компетентных бесстрастных исполнителей, которые выполняли свои обязанности в соответствие с законода-
тельством. Все меньше становилось субъективное влияние. Государственная служба подвергается четкой унификации.
Такую модель описывал в своих работах М. Вебер, где в качестве основных характеристик рациональной бюрократии выделил следующие: [13]
- четкая регламентация работы на каждом бюрократическом уровне, и все это должно быть зафиксирована нормативно;
- иерархическая организация структуры, должностная суббординация;
- деятельность внутри организации осуществляется в форме письменных документов;
- все государственные служащие должны быть квалифицированными специалистами в сфере администрирования. Они должны быть компетентны не только в плане исполнения своих должностных обязанностей, но и в области правил деятельности бюрократической организации.
Во второй половине XX века заговорили о необходимости сокращения бюджета, выделяемого на государственную службу, а значит и сокращении численности чиновников. В ряде стран были предприняты реформы государственной службы. Численность государственные служащих пытались сократить, но в итоге она все-равно увеличилась [14].
Как уже было отмечено выше, социально-профессиональная группа государственных служащих всегда была очень неоднородна, различаясь по доходам, профессионализму, престижу, наличию власти и т.д. Рассматривая неравенство членов этой социальной общности, можно отметить еще одно, выделенное М. Вебером -это политик и государственный чиновник. Ранее в статье шла речь чаще всего о основной массе государственных служащих - это исполнители.
Всех политиков М. Вебер делит на две группы. Это политики, которые «живут для политики», и те, кто живут за счет политики. В первом случае человек открыто наслаждается властью [15, с. 652-654]. По его мнению, политик чтобы жить для политики, «должен быть независим от доходов, которые может принести ему политика» [15, с. 654]. Он должен быть или состоятельным человеком, или у него должен быть приличный доход как у частного лица. Также могут быть люди, живущие «за чет политики». Они могут быть приличными людьми в быту, других плоскостях, но в политике - беспринципны [15, с. 654]. В статье политики рассмотрены потому, что победив на выборах, они занимают те или иные государственные должности и становятся государственными служащими. Таким образом, высшие управленцы - это политики.
По мнению М. Вебера, «Подлинной профессией настоящего чиновника ... не должна быть политика. Он должен «управляя» ... беспристрастно -данное требование применимо к ... «политическим» управленческим чиновникам» [15, с. 666]. Политик же в отличие от политического чиновни-
ка должен бороться за дело, принимать решения, какие ему кажутся наиболее целесообразными. Политический чиновник обязан выполнять приказы даже если они расходятся с его собственным мнениям, но он их выполняет под ответственность более вышестоящего руководителя. Политик же берет ответственность за принимаемые решения [15, с. 666].
В период веберовской рациональной бюрократии-государство стало целенаправленно заниматься формированием профессиональной общности государственных служащих. Оплата труда сотрудников государственных органов власти базируется на следующих принципах. Во-первых, она должна быть такая, чтобы в гос.сектор можно было привлечь нужное число специалистов необходимых профессий и квалификации для выполнения функций в рамках той или иной государственной должности. Однако исполнение этих функций не должно превышать возможности государства в рамках сложившейся экономической в данной стране [16]. В частном секторе эквивалентная оплата за аналогичный труд [17, с. 4-11]. Как отмечают многие исследователи, государственная служба в западных странах на этом этапе отличалась своим престижем. Несмотря на различие в доходах, государственные служащие считаются обеспеченной категорией граждан в западных странах и России. Также они стали более осознавать себя как социальную общность, нежели в прошлые периоды общественного развития. У них появились корпоративные интересы, и они выработали механизмы того, как их отстаивать. Это доказывает хотя бы наличие кластерного подхода в изучении социальных общностей. Таким образом, на протяжении всего прошлого века для руководства государственными служащими действовал подход Тейлора-Форда, суть которого заключается: в четком контроле и стимулировании хороших работников. Элементы более новых подходов в управлении для управления самими государственными служащими внедрялись не так широко, как этот подход.
Политическая культура чиновника не развивается на уровне государственной политики, хотя в качестве политических ценностей теперь действует ценности демократии. Однако это происходит не всегда и не везде. В среде государственных служащих продолжает сохраняться принцип личной преданности, хотя и негласно. Принцип верности монарху постепенно трансформируется в лояльность к государству и соблюдение законности. Более того, появляются нормативные акты, которые пытаются сделать чиновника вне политики. Чиновник должен стать хорошим исполнителем в рамках занимаемой должности, хотя негласно принцип личной преданности продолжает сохраняться негласно даже на самых высоких уровнях. Тому есть многочисленные примеры: смена правительства при смене глав государств (Англия, США, Германия и т.д.) [4]. Каждый президент ведет свою команду во властные органы. Даже в Германии, где карьера государственного чиновника не исключает политической карьеры, политические чиновники вместе с правительством или конкретным министром приходят и уходят со своих должностей [18], хотя сегодня за рубежом пропагандируется
принцип политической нейтральности чиновника на своем посту [4, с. 104-105].
Способы достижения и удержания власти становятся более регламентированы законодательством. Появляется многопартийность. Устанавливаются процедуры волеизъявления воли граждан.Однако политические технологии также видоизменялись. Они имели место еще в древ-ности.ХХ век - время, когда возросла в них потребность, т.к. стали переходить к демократическим методам правления.Элита всегда старалась удержаться на верху властной пирамиды. Для этого ей стало необходимо учитывать уровень развития населения в правовом, политическом плане, и соответственно искать более утонченные методы манипулирования массами.
В России в прошлом веке также происходило интенсивное развитие производства, которое привело: к увеличению штата государственных служащих, спектра их должностей. Однако система подготовки государственных служащих, которая действовала в царской России, была уничтожена, а советская система подготовки для государственной службы так и не была создана. На государственную службу приходили двумя путями: либо по партийной линии, либо выдвигались как «крепкие хозяйственники». Однако требовался определенный уровень образования.
В политическом плане советские чиновники были очень политизированы. Они обязаны были иметь лишь одну политическую позицию, ту, которую провозгласила правящая партия. В первую очередь, от них требовалась верность курсу партии. Как и всех остальных граждан, государственных служащих воспитывали воспринимать государства как патерналисткую силу, прививая им, вместе с тем, политический инфантилизм. В качестве ведущих политических ценностей можно отметить: государство, коллективизм, гордость за свою страну. Но, были недостатки: не выделяться, решения принимались коллективно. Для достижения политических целей используются не всегда гуманные методы, но они рассматриваются как вынужденные и временные [19].
Итак, в период рассвета рациональной бюрократии социально-профессиональная общность государственных гражданских и муниципальных служащих обладала следующими характеристиками:
- продолжает увеличиваться штат чиновников;
- возрастает спектр должностей на государственной гражданской и муниципальной службе;
- в России и за рубежом возрастают формальные требования к государственным служащим -продолжает развиваться и усложняться система подготовки к государственной службе;
- государство начинает заниматься формированием профессиональной группы государственных служащих для прохождения ими службы на государственной гражданской и муниципальной службе;
- официально принцип личной преданности трансформируется в лояльность к государству
(нации, партии). Однако на практике он негласно действует, хотя и не в такой степени как ранее;
- в странах Западной Европы и США в основном действуют два направления по формированию чиновничества: это четкий контроль и материальное стимулирование;
- на Западе политическая культура государственного служащего не важна для государства, для него на этом этапе государственный служащий важен как хороший исполнитель;
- более того, в политическом плане появляются ряд ограничений для государственного служащего;
- в западных странах государственный служащий на этом этапе четко контролируется государством, и от него требуется соблюдение законности;
- советские государственные служащие были крайне политизированы: на первом месте - верность курсу партии.
Но, все-таки были и у «веберовской рациональной бюрократии» и недостатки. Постоянно возрастал штат чиновников, всвязи с чем увеличивались затраты на их содержание. Средства брались из налогов, взимаемых с населения, что приводило к недовольству последних: слишком большие затраты на содержание государственного аппарата.
Чиновники часто могли быть равнодушными к гражданам, брали взятки. Здесь также происходило, как и на производстве, отчуждение труда. Об этом писали К.Маркс, М. Джилас, затем Г. Маркузе, Ж. П. Сартр, Э.Фромм и другие.
Общество продолжает развиваться, меняться. Сегодня часто отмечают падение авторитета государства. Так, немецкий исследователь Б. Кликсберг считает, что государство как центр принятия решений себя во многом исчерпало. В XXI веке его роль должна быть во многом пересмотрена и изменена. В современных условиях повысилась сложность решаемых задач. Веберов-ский подход стабильной бюрократии не соответствует современным условиям [20, с. 163-176].
Однакопадение авторитета государства не означает ненужность государства. Сегодня в обществе все намного лучше, чем в более ранние периоды его развития. Есть недостатки в функционировании государства. Главное - это несоответствие вызовам времени [4, с. 16]. Как известно, падение авторитета гос.системы одного общества при переходе к другому - это закономерно. Оно должно выйти на новый уровень своей организации. Если следовать линейным теориям, то развитие, например, Г. Зиммеляь считал, что это не только изменение социальных порядков, а это движение ко все большей и большей свободе личности, к увеличению и благосостоянию общества через усложнение социальных форм [21]. Тогда сегодня, благодаря и государству в том числе, общество стало настолько организовано, что государство предоставляет ранее выполняемые им функции него-
сударственным социальным общностям. Однако все это регулируется законодательством, за соблюдением которого следит государство.
В настоящее время речь идет о строительстве постиндустриального типа общества в странах Запада и России. Новое общество предполагает появления нового сознания у граждан. Они станут более информированными, социально защищенными, а значит и более требовательными к государству. Это влечет за собой изменение требований к сотрудникам органов государственной власти. Таким образом, сегодня в обществе существует социальный запрос на становление новой социально-профессиональной общности граждан, исполняющих должности на государственной гражданской и муниципальной службе, как в России, так и в странах, где идет строительство постиндустриального общества, пересматриваются: роль государства в обществе, требования к госслужащим.
Оболонский, анализируя современные исследования по реформированию государственной службы в разных странах выделил следующие направления реформ [4, с. 53]:
- институционализация политической роли и механизмов реализации своих корпоративных интересов бюрократией;
- поиск эффективного сочетания политического и профессионального начала в администрации;
- снижение роли вертикальной иерархии в администрировании, развитие «плоских» структур и т . п.;
- децентрализация, сокращение администрации, ее удешевление;
- с о к ращение роли традиционной лестницы чинов в административной системе;
- внедрение в деятельность государственных структур принципов менеджмента, перевод доли выполняемых ими функций на рыночную основу;
- сделать работу государственного аппарата максимально открытой, отзывчивой на потребности общества;
- повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам государственной службы.
Продолжает усложняться процесс подготовки и отбора на государственную службу. В XX веке постоянно усложнялся процесс отбора на государственную службу. Сегодня существует целый механизм отбора государственных служащих [22, с. 181-185]. Это говорит об усложнении требований к государственным служащим.
Остается также действенным, как и в период рациональной бюрократии, принцип личной преданности руководству. До сих пор при смене руководителя государства, назначении нового губернатора и т.д. происходит смена служащих на ключевых постах во властных структурах. Новый
руководитель назначает на такие должности верных ему людей, или как говорят: «Ведет свою команду». Те, кто остаются на своих должностях, должны не саботировать работу при новом руководстве, а добросовестно исполнять указания вышестоящих руководителей. В противном случае они лишаются своей должности.
Преданность государственных гражданских и муниципальных служащих также зависит от источника стимулирования, как и в период индустриального общества, т.е. на самом деле, эта категория граждан не отделена от политики. По этой причине у служащих государственного аппарата теоретически хорошими считаются демократические ценности, но на практике они должны считаться с политическим курсом, желаниями вышестоящих руководителей, т.е. демократические идеалы и реальность могут не всегда совпасть.
Сегодня учеными ставится вопрос о приближении государственных служащих в политических правах к гражданам [23, с. 9-10]. Согласно законодательствам разных стран, чиновник имеет все те же права, что и гражданин этих государств. Но, у этого вопроса есть много сторон. Это и ограничения в предоставлении информации и публичных выступлениях, зависимость чиновников от вышестоящих руководителей. Но, на государственном уровне развитием политической культуры социально-профессиональной группы государственных служащих ни в России, ни в странах Запада правительства специально не занимаются. Однако именно государственные гражданские и муниципальные служащие являются транслятором политики государства в обществе, а значит, именно они, в первую очередь, должны соответствовать политическим требованиям нового постиндустриального общества. В этой связи необходимо развивать их политическую культуру целенаправленно.
Пути достижения и удержания власти все более регламентируются законодательно. «Прозрачность» выборов, многопартийность, регламентация предвыборного периода, демократичность прав выдвижения кандидата и т.д. Однако продолжают развиваться и политические технологии. Сегодня избиратели часто имеют дело не с личностью политика, а с имиджем, созданным ему политтехно-логом. Политическое воздействие стало еще более «тонким» и изощренным [24].
Если проанализировать требования, выдвигаемые обществом, государством на протяжении всего исторического развития к данной социально-профессиональной группе, то все их можно разделить на две группы: лояльность к государственной политике (главе государства, государству, народу) и профессиональные требования;
Кпроцессу развития соцально-профес-сиональной группы государственных служащих также, как и к другим сферам общественной жизни, применим закон ускорения истории. На протяжении веков (древность, средние века) требования к государственным служащим почти не менялись. Интенсивные изменения стали происходит в эпоху инду-
стриализма. По времени это заняло около двух столетий. Стало больше требований, и они коснулись качественных требований к государственным служащим. В период перехода к постиндустриальному обществу эти изменения стали происходить еще быстрее, и снова касались качественных изменений этой социально-профессиональной группы. Рассматривая ее развитие, можно выделить три этапа в зависимости от требований к государственным служащим: государственные служащие доиндустриальной эпохи (они достаточно подробно описаны выше), государственные служащие в период индустриального общества (где чиновника заставляют быть «винтиком» в государственной машине и заставляют соблюдать предписания), государственные служащие постиндустриального общества, где возможет идеальный вариант государственного служащего - они должны идти на государственную службу, как писал М. Вебер, по призванию. В связи с выше выделенными этапами можно говорить о трех типах политической культуры у служащих государственного аппарата.
Итак, для современного состояния функционирования социально-профессиональной группы служащих, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы, можно выделить следующие характеристики:
- сокращение численности сотрудников государственного аппарата, удешевление их содержания;
- усложняется и совершенствуется система подготовки и отбора на государственную гражданскую и муниципальную службу;
- меняются профессиональные требования -необходима более высокая информационная культура, внедрен принцип - образование через всю жизнь;
- открытость работы государственных и муниципальных органов власти;
- внедрение в управление ими принципов менеджмента, хотя ведущим до сих пор остается два направления: строгий контроль и материальное стимулирование (ставится вопрос о престиже государственной службы);
- снижение «вертикальной» роли в управлении государственными структурами;
- служащие государственных органов власти -это социально-профессиональная группа, осознающая себя как таковую, обладающая в обществе определенным престижем и умеющая отстаивать свои корпоративные интересы;
- наличие потребности в обществе в странах, строящих постиндустриальное общество, в формировании новой социально-профессиональной группы государственных гражданских служащих, соответствующих требованиям постиндустриального общества;
- служащие государственных и муниципальных органов власти не могут быть в данный момент аполитичны, т.к. от этого зависит их материальное благополучие;
- в связи с этим, может иметь место деформация политического поведения этой социальной группы при определенных обстоятельствах, и тогда они не всегда могут следовать демократическим убеждениям;
- принцип личной преданности продолжает иметь место, как и в период рациональной бюрократии;
- продолжают развиваться политические технологии, совершенствуются, становятся более «тонкими»;
- отсутствие государственной целенаправленной политики как в России, так и за рубежом, направленной на формирование политической культуры государственных гражданских и муниципальных служащих;
- можно выделить три этапа в развитии социально-профессиональной группы государственных граж-
Литература:
1. Морозова Л.А. Теория государства и права : учебник. 4-е перераб и доп. М. : Российское юридическое образование. 2010. 384 с.
2. Сорокин П. Преступление и кара, подвиг и награда: социологический этюд об основных формах общественного поведения и морали // Питирим Александрович Сорокин; вступ. статья, сост. и примеч. В.В.Сапова. М. : Астрель. 2006.
3. Исторический очерк развития Думы Боярской. URL : https://vuzlit.ru/1447441/istoricheskiy_ ocherk_razvitiya_dumy_boyarskoy (дата обращения 04.07.2018).
4. Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства : Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М. : Фонд «Либеральная миссия», 2011.
5. Древняя Русь в системе управления Монгольской империи. URL : http://biofile.ru/his/25091.html [дата обращения 23.07.2018].
6. Краткий словарь чинов и званий государственной службы Московского государства и Российской Империи в XV нач.ХХ вв. URL : http://livenzev.sitecity.ru/ltext_1511220742.phtml?p
_ident=ltext_1511220742.p_0712195411 (дата
обращения 04.07.2018).
7. Исторический очерк развития Думы Боярской. URL : //https://vuzlit.ru/1447441/ istoricheskiy_ocherk_razvitiya_dumy_boyarskoy (дата обращения 04.07.2018).
8. Эрве Г. История Франции и Европы. URL : https://libking.ru/books/sci-/sci-history/335619-gustav-erve-istoriya-frantsii-i-evropy.html (дата обращения 04.07.2018).
9. Государственная служба : учебник. URL : http://uchebnik.biz/book/25-gosudarstvennaya-sluzhba/37-1-gosudarstvennaya-sluzhba-francii.html (дата обращения 04.07.2018).
данских и муниципальных служащих и три вида их политической культуры, согласно этим этапам;
- необходима политика государства, направленная на развитие политической культуры данной социально-профессиональной группы в соответствие с требованиями времени.
Таким образом, в настоящее время в России и в ряде зарубежных стран происходит становление новой социально-профессиональной группы государственных гражданских и муниципальных служащих (следуя российской терминологии). Какой она будет, какой она станет в сфере политических взаимодействий, и какие лучше применить способы для коррекции ее развития - все это оставляет значительное пространство для научных исследований, в том числе и - социологических.
Literature:
1. Morozova L.A. Theory of the state and right: textbook 4th reslave and additional M. : Russian legal education. 2010. 384 p.
2. Sorokin P. Crime and penalty, feat and award: the sociological etude about the main forms of public behavior and morals // Pitirim Aleksandrovich Sorokin. M. : Astrel. 2006.
3. A historical sketch of development of the Duma of Boyarskaya URL : //https://vuzlit.ru/1447441/ istoricheskiy_ocherk_razvitiya_dumy_boyarskoy (date of the address 04.07.2018).
4. Obolonskiy A.V. Crisis of the bureaucratic state: Reforms of public service: international experience and Russian realities. M. : Liberal Mission fund, 2011.
5. Ancient Russia in a control system of the Mongolian empire. URL : http://biofile.ru/his/25091.html [date of the address 23.07.2018].
6. The short dictionary of ranks and ranks of public service of the Moscow state and the Russian Empire in the XV head of the 20th centu-ries//http://livenzev.sitecity.ru/ltext_1511220742.pht ml? p_ident=ltext_1511220742.p_0712195411 (date of the address 04.07.2018).
7. A historical sketch of development of the Duma of Boyarskaya. URL : //https://vuzlit.ru/1447441/ istoricheskiy_ocherk_razvitiya_dumy_boyarskoy (date of the address 04.07.2018).
8. Hervé G. Istoriya of France and Europe. URL : https://libking.ru/books/sci-/sci-history/335619-gustav-erve-istoriya-frantsii-i-evropy.html (date of the address 04.07.2018).
9. Public service : the textbook URL : http://uchebnik.biz/book/25-gosudarstvennaya-sluzhba/37-1-gosudarstvennaya-sluzhba-francii.html (date of the address 04.07.2018).
10. Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба:учебноепособие. Ижевск : Изд-во «Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. 286 с.
11. Государственная (гражданская) служба конца XVIII и начала XX вв. URL : http://helpiks.org/7-50937.html (дата обращения 18.04.2018).
12. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М., 1998.
13. Weber M. Theory of Social and Economic Organization. N.Y., 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in the Executive Branch. N.Y., 1969.
14. Поспелова Е. Принципы реформ государственного управления в странах ОЭСР Зарубежный опыт / Е. Поспелова, М. Казакова // Государственная служба. 2014. № 6(92).
15. Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем / М. Вебер; Сост. общ. Ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова; Предисл. П.П. Гайденко. М. : Прогресс, 1990. 808 с. (Социоллогич. Мысль Запада).
16. Трудовые отношения государственных служащих в зарубежных странах. URL : https:// wiseeconomist.ru/poleznoe/74807-trudovye-otnosheniya-gosudarstvennyx-sluzhashhix-zarubezhnyx-stranax (дата обращения 10.07.2018).
17. Перова С.Н. Финансовое обеспечение гарантий и компенсаций в системе МВД России // Эко-номическй вестник МВД России. 2006. № 5.
18. Государственная политика и управление курс. URL : https://studfiles.net/preview/5250332/ page:9/ (дата обращения 09.07.2018).
19. Баталов Э. Советская политическая культура // Гражданское общество и правовое государство. 2017. URL : http://www.ecsocman.hse.ru/ data/310/1218/006_Batalov.pdf
20. Kliksberg B. Redesigning the State Profile // Ibid. 1994. № 2.
21. Общество и его развитие. Капиталистическое общество. URL : https://lektsii.org/9-74528.html (дата обращения 13.07.2018).
22. Лазукова Е.А. Наем и карьера государственных служащих // Власть. 2013. № 5.
23. Гайдук Я.А. Политическая культура государственных гражданских служащих в совеменной России : автореф. дис. ... М., 2012.
24. Ковтуновский В. Блеск и нищета политтех-нологов. URL : https://psycho.ru/library/592 (дата обращения 09.07.2018).
10. Voytovich V.Yu. Public and municipal service: manual. Izhevsk : Udmurt University publishing house, publishing house of Institute of economy and FGBOU VPO'S management of «UDGU», 2013. 286 p.
11. The public (civil) service of the end XVIII and the beginning of XX вв. URL : http://helpiks.org/7-50937.html (date of the address 18.04.2018).
12. Lafitsky V.I. Bases of the constitutional system of the USA. M, 1998.
13. Weber M. Theory of Social and Economic Organization. N.Y., 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in the Executive Branch. N.Y., 1969.
14. Pospelova E. The principles of reforms of public administration in the countries of OECD Foreign experience / E. Pospelova, M. Kazakova // Public service. 2014. № 6(92).
15. M. Weber. Chosen works: The lane with him / Sost. general Edition Yu.N. Davydova; Predisl. P.P. Gaydenko. M. : Progress, 1990. 808 pages (Sotsiollogich. West thought).
16. The labor relations of public servants in foreign countries. URL : //https://wiseeconomist.ru/ poleznoe/74807-trudovye-otnosheniya-gosudarstvennyx-sluzhashhix-zarubezhnyx-stranax (date of the address 10.07.2018).
17. Perova S.N. Financial security of guarantees and compensations in the system of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation // Ekonomichesky the bulletin of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. 2006. № 5.
18. State policy and management the course. URL : https://studfiles.net/preview/5250332/page:9/ (date of the address 09.07.2018).
19. Batalov E. Soviet political culture//Civil society and constitutional state. 2017. URL : http:// www.ecsocman.hse.ru/data/310/1218/006_Batalov. pdf
20. Kliksberg B. Redesigning the State Profile // Ibid. 1994. № 2.
21. Society and its development. Capitalist society. URL : https://lektsii.org/9-74528.html (date of the address 7/13/2018).
22. Lazukova E.A. Hiring and career of public servants // Power. 2013. № 5.
23. Gayduk Ya.A. The political culture of the public civil servants in sovemenny Russia : Abstract of a diisertation. M., 2012.
24. Kovtunovsky V. Gloss and poverty of political strategists. URL : https://psycho.ru/library/592 (date of the address 09.07.2018).
