CC BY
20
УДК 342.951:351.82
Лычев Д.И.,
преподаватель кафедры Административного права, экологического права, информационного права, Юридический институт, Российский университет транспорта (МИИТ), [email protected]
ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПЕРЕРАБОТКИ ОТХОДОВ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассмотрена история правового регулирования общественных отношений в сфере переработки отходов, как бытового назначения, так и промышленного, за исключением радиоактивных и опасных отходов. Показаны разные подходы к формированию норм и общественно-политическому подходу к проблемам экологии и переработки отходов. Отсутствие в СССР качественного правового регулирования общественных отношений по переработке отходов привело к принятию «Временных правил охраны окружающей среды от отходов производства и потребления» 1994 года. В конце научной статьи приведены некоторые показатели эффективности реформ в Республике Беларусь и Российской Федерации. Также автором даны наиболее успешные подходы из практики Европейского союза, возможные для применения в некоторых субъектах РФ.
Ключевые слова: правовое регулирование общественных отношений в сфере переработки отходов, твёрдые бытовые отходы, вторсырьё, правовая охрана окружающей среды, правовое регулирование накопления, переработки и захоронения отходов
Lychev D.
Lecturer of the Department Administrative Law, environmental law, information law Law Institute Russian University of Transport (MIIT)
THE HISTORY OF THE LEGAL REGULATION OF PUBLIC RELATIONS IN THE FIELD OF WASTE PROCESSING IN BELARUS AND THE RUSSIAN FEDERATION
The article considers the history of the legal regulation of public relations in the field of waste processing, both domestic and industrial, with the exception of radioactive and hazardous waste. Different approaches to the formation of norms and a socio-political approach to the problems of ecology and waste processing are shown.
The lack of high-quality legal regulation of public relations on waste processing in the USSR led to the adoption of the Interim Rules for the Protection of the Environment from Production and Consumption Wastes of 1994. At the end of the scientific article there are some indicators of the effectiveness of reforms in Belarus and the Russian Federation. The author also provides an overview of the most successful approaches used in the European Union that mat be applied for use in some constituent entities of the Russian Federation.
Keywords: legal regulation of public relations in the field of waste processing, municipal solid waste, recyclables, legal environmental protection, legal regulation of the accumulation, processing and disposal of waste
Проблема переработки отходов остро стоит в нашей стране на протяжении последних десятилетий. Малая вовлеченность вторсырья привела к проблемам в Московской, Архангельской и других областях, но особенно данная проблема прослеживается на Урале. Экологическая проблема усугубилась и от аварии на Чернобыльской атомной электростанции им. В.И. Ленина (Далее - ЧАЭС).
В развитых странах ЕС уже действовала концепция массового вовлечения отходов во вторич-
ный оборот и другие инновационные технологии для уменьшения захоронения. В Нидерландах практически 80% отходов подлежит переработке, остальное сжигают1. Муниципальные органы в данной стране ещё с 1980-х годов производят раздельный сбор от-
1 Ратникова Л. Как устроен раздельный сбор мусора в Нидерландах // Recycle - интернет издание об экологичном образе жизни [сайт]. URL: https://recyclemag.ru/article/kak-ustroen-razdelnyj-sbor-musora-v-niderlandah (дата обращения: 31.08.2019).
U43
ходов в различных пунктах. Существует и иной подход в этой стране, а именно: покупка за 130 евро личного контейнера. Лидерами по этому показателю в Европе являются Швейцария, ФРГ, Финляндия, страны Скандинавии.
В СССР специального нормативного акта, регулирующего данные правоотношения, не было. Но безусловно в правовом поле действовали некоторые нормативные акты, которые регулировали отчасти общественные отношения в этой сфере. В основном это были санитарные правила и ГОСТы2. Например, Приказ Минводхоза СССР, Приказ Минсельхоза СССР, Приказ Госкомгидромета СССР, Приказ Мингео СССР, Приказ Главного государственного санитарного врача СССР 1985 г. № 4015-85 «Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации)»3. Стоит отметить, что устаревший нормативный акт с устаревшими подходами к нормам концентрации является действующим на данный момент4. Помимо специального нормативного акта существовали и общие, а именно:
1) Закон СССР от 25.06.1980 «Об охране атмосферного воздуха»5;
2) Закон СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР»6.
Помимо них в РСФСР существовало собственное законодательство, дублирующее законодательство СССР, но с учётом специфики региона:
1) Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»7;
2) Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»8.
В истории российского законодательства после распада СССР существовал один нормативный акт (до принятия современного), регулирующий данные правоотношения, а именно: Правила Минприроды России (Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ) от 15 июля 1994 г. «Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской
2 Островский Н. В. Эволюция федерального Закона «Об отходах производства и потребления» // Вопросы управления. - 2015. - №1 (13). - С. 170.
3 Сборник важнейших официальных материалов по вопросам дезинфекции, стерилизации, дезинсекции, дератизации / под общ. ред. М. Г. Шандалы. - М.: ТОО «Рарогъ», 1994.
4 Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [сайт]. URL: http://docs.cntd.ru/ document/1200034664 (дата обращения: 30.08.2019).
5 Ведомости ВС СССР. - 1980. - № 27, ст. 528.
6 Ведомости ВС СССР. - 1990. - № 25, ст. 460.
7 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 20, ст. 641.
8 Ведомости СНД и ВС РФ - 1992. - № 10, ст. 457.
Федерации»9. Данный нормативный акт действовал на временной основе и не охватывал весь спектр общественных отношений в рассматриваемой сфере. Поэтому через 4 года был принят новый нормативный акт - Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»10. Данный нормативный акт впервые в истории СССР и РФ полностью охватил правоотношения по поводу сбора, накопления, переработки и захоронения отходов. В 2018 году в данный закон были приняты последние поправки, которые вызвали массу проблем, касающихся непосредственно сбором, накоплением, переработкой и захоронением, которыми теперь занимаются региональные операторы. Здесь виден прежде всего федеральный принцип, то есть в зависимости от региона будут решаться вопросы с региональными операторами по переработке мусора. Опыт ФРГ, как федеральной страны, будет в данном аспекте возможен, но не так успешен на первом этапе из-за различных экономико-инфраструктурных проблем и неспособностью большинства населения платить высокие цены за обслуживание в РФ. В связи с этим, опыт Беларуси будет более важен на первом этапе. Данная страна схожа по инфраструктуре и доходами населения с Россией.
Отметим, что Республика Беларусь в данном вопросе является лидером в СНГ. Правовое обеспечение на данный момент находится на очень высоком уровне. Яркий пример тому Закон Республики Беларусь от 20 июля 2007 г. № 271 - З «Об обращении с отходами».
Данный нормативный акт представляет собой основу для экологического права Республики Беларусь в деле обращения с отходами, принятого в 2007 году. В нем закреплены как нормы промышленного аспекта, так и нормы регулирования отходов на уровне коммунального хозяйства. Первая глава Закона Республики Беларусь «Об обращении с отходами» посвящена терминам и понятиям, которые подвергаются в дальнейших главах регулированию, например, отходы потребления, согласно Закону Республики Беларусь, это «...отходы, образующиеся в процессе жизнедеятельности человека, не связанной с осуществлением экономической деятельности, отходы, образующиеся в гаражных кооперативах, садоводческих товариществах и иных потребительских кооперативах, а также уличный и дворовый смет, образующийся на территориях общего пользования населенных пунктов». На основании этого мы видим четкое и точное правовое описание понятия, что исключает проблем с правоприменением.
9 Документ опубликован не был. Доступ из справочно-пра-вовой системы «Консультант Плюс».
10 СЗ РФ. - 1998. - № 26, ст. 3009.
икз
Важно отметить, что в данном Законе четко прописаны нормы отчуждения опасных отходов другому юридическому или физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, который осуществляет обращение с отходами, а именно: «... отчуждение опасных отходов другому юридическому или физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, осуществляющему обращение с отходами, разрешается только в целях последующего их захоронения, обезвреживания и (или) использования». Иными словами, опасные отходы ограничены в гражданском обороте в Республике Беларусь. Разберем, что же является опасными отходами. Согласно вышеназванному Закону, опасные отходы - это «... отходы, содержащие в своем составе вещества, обладающие каким-либо опасным свойством или их совокупностью, в таком количестве и виде, что эти отходы сами по себе либо при вступлении в контакт с другими веществами могут представлять непосредственную или потенциальную опасность причинения вреда окружающей среде, здоровью граждан, имуществу вследствие их вредного воздействия». То есть, под эти свойства попадает даже градусник, имеющий в своем составе ртуть и батарейки, также имеющие в своем составе вещества, отрицательно влияющие на окружающую среду.
Далее перейдем к главным аспектам, регулирующим вопросы обращения с отходами, а именно - основным принципам, заложенным в ст. 4 вышеназванного закона. Принципов в Законе закреплено 9, а именно:
1) Обязательное изучение свойств опасных отходов и установление их степени опасности;
2) Нормирование образования отходов производства;
3) Использование прогрессивных методов в обращении с отходами;
4) Приоритет вторичного использования отходов;
5) Экономическое стимулирования данного вопроса;
6) Платность;
7) Ответственность за нарушение вышеназванных аспектов;
8) Возмещение вреда в случае причинения вреда окружающей среде, гражданам и их имуществу;
9) Обеспечение доступа к экологической информации.
Хотелось бы отметить и чёткое административные компетенции органов власти, прописанные в ст. 6-12 вышеназванного Закона. В данных статьях чётко закреплены полномочия, напрямую за каждым Министерством Республики Беларусь, Советами депутатов, горисполкомами, облисполкомами, а также непосредственно за Президентом.
Правильное построение вертикали власти позволяет контролировать экологические аспекты в Беларуси, стране наиболее пострадавшей от аварии на ЧАЭС им. Ленина. Хотелось бы обратить внимание на прямое закрепление полномочий за министрами и их министерствами. Прямая ответственность министерств перед гражданами является залогом успешного применения нормативных актов на практике.
Далее проанализируем один из самых важных аспектов любой отрасли права, а именно - ответственность. Согласно ст. 37 вышеназванного Закона, в данном правоотношении устанавливаются несколько видов ответственности, а именно: гражданско-правовая, административная, уголовная и иная. Обратимся к УК Республики Беларусь. В нём экологическому аспекту уделено особое внимание. Глава 26 данного нормативного акта посвящена именно ответственности за преступления против экологической безопасности и природной среды.
Резюмируя вышесказанное, автор пришёл к выводу, что Республика Беларусь является ярким примером страны с высоким уровнем законодательства и правовой культуры в современной истории постсоветского периода, позволяющей двигаться дальше по пути усовершенствования экологического законодательства до ведущих стран Скандинавии, Нидерландов и Швейцарии, являющихся лидерами в экологической отрасли права. По итогам реформ за последние 30 лет в Беларуси 15,6% коммунальных отходов используются в производстве новой продукции в качестве вторичного сырья. Ещё 4 года назад их применение было на уровне 10%". В РФ этот показатель стабильно не превышает 4-5% (с учётом сжигания и переработки)12. Проблема усугубляется ещё и тем, что на протяжении последних лет в РФ ввозится мусор из заграницы13 для переработки, вместо того что бы перерабатывать свой. Исходя из этого Российская Федерация полностью повторяет правовой опыт реформ 1980-х в СССР, так как реформы в этой сфере проходят зачастую с отрывом от возможностей населения и инфраструктуры, нанося ещё больший ущерб.
11 Мир отмечает День вторичной переработки отходов: как обстоят дела в Беларуси (цифры и планы) // Зялёны партал [сайт]. URL: http://www.greenbelarus.info/articles/15-11-2016/ mir-otmechaet-den-vtorichnoy-pererabotki-othodov-kak-obstoyat-dela-v-belarusi (дата обращения: 30.08.2019).
12 Рюмин А. Утилизация мусора в России. Как реформируют отрасль // Информационное агентство «ТАСС» [сайт]. URL: https://tass.ru/info/6000776 (дата обращения: 30.08.2019).
13 Гальчева А. Россия на треть увеличила ввоз пластикового мусора из-за границы // РБК [сайт]. URL: https://www.rbc.ru/ economics/30/08/2019/5d67e17f9a7947d966d7fd3d (дата обращения: 30.09.2019).
ии
Список литературы
1. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. - 1998. - № 26, ст. 3009.
2. Правила Минприроды России (Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ) от 15 июля 1994 г. «Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
3. Закон СССР от 25.06.1980 «Об охране атмосферного воздуха» // Ведомости ВС СССР. - 1980. - № 27, ст. 528.
4. Закон СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР» // Ведомости ВС СССР. - 1990. - № 25, ст. 460.
5. Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 20, ст. 641.
6. Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости СНД и ВС РФ
- 1992. - № 10, ст. 457.
7. Приказ Минводхоза СССР, Приказ Минсельхоза СССР, Приказ Госкомгидромета СССР, Приказ Мингео СССР, Приказ Главного государственного санитарного врача СССР 1985 г. № 4015-85 «Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации)» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [сайт]. URL: http:// docs.cntd.ru/document/1200034664 (дата обращения: 30.08.2019).
8. Гальчева А. Россия на треть увеличила ввоз пластикового мусора из-за границы // РБК [сайт]. URL: https:// www.rbc.ru (дата обращения: 30.09.2019).
9. Мир отмечает День вторичной переработки отходов: как обстоят дела в Беларуси (цифры и планы) // Зялёны партал [сайт]. URL: http://www.greenbelarus.info/articles/15-11-2016/mir-otmechaet-den-vtorichnoy-pererabotki-othodov-kak-obstoyat-dela-v-belarusi (дата обращения: 30.08.2019).
10. Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь [Электронный ресурс]. URL: http://www. pravo.by/ (дата обращения: 30.08.2019).
11. Островский Н. В. Эволюция Федерального закона «Об отходах производства и потребления» // Вопросы управления. - 2015. - №1 (13). - С. 170-179.
12. РатниковаЛ. Как устроен раздельный сбор мусора в Нидерландах // Recycle - интернет издание об экологичном образе жизни [сайт]. URL: https://recyclemag.ru/article/kak-ustroen-razdelnyj-sbor-musora-v-niderlandah (дата обращения: 31.08.2019).
13. Рюмин А. Утилизация мусора в России. Как реформируют отрасль // Информационное агентство «ТАСС» [сайт]. URL: https://tass.ru/info/6000776 (дата обращения: 30.08.2019).
14. Сборник важнейших официальных материалов по вопросам дезинфекции, стерилизации, дезинсекции, дератизации / под общ. ред. М. Г. Шандалы. - М.: ТОО «Рарогъ», 1994.
References
1. Federal Law of June 24, 1998 No. 89-ФЗ "On Production and Consumption Wastes" // SZ RF. - 1998. - No. 26, Article 3009.
2. Rules of the Ministry of Natural Resources of the Russian Federation (Ministry of Environmental Protection and Natural Resources of the Russian Federation) dated July 15, 1994 "Temporary Environmental Protection Rules for Production and Consumption Wastes in the Russian Federation" // The document was not published. Access from the consultant Plus legal system.
3. Law of the USSR dated 06.25.1980 "On the protection of atmospheric air" // Vedomosti Armed Forces of the USSR.
- 1980. - No. 27, Art. 528.
4. Law of the USSR of June 4, 1990 No. 1529-1 "On Enterprises in the USSR" // Vedomosti Armed Forces of the USSR. -1990. - No. 25, Article 460.
5. Law of the RSFSR of April 19, 1991 No. 1034-1 "On the sanitary and epidemiological well-being of the population" // Vedomosti of the Congress of People's Deputies of the RSFSR and the Supreme Soviet of the RSFSR. - 1991. - No. 20, Art. 641
6. The Law of the RSFSR of 19.12.1991 No. 2060-1 "On Environmental Protection" // Vedomosti SND and Armed Forces of the Russian Federation - 1992. - No. 10, Art. 457.
7. Order of the USSR Ministry of Water Economy, Order of the USSR Ministry of Agriculture, Order of the USSR State Committee for Hydrometeorology, Order of the USSR Mingeo, Order of the Chief State Sanitary Doctor of the USSR 1985 No. 4015-85 "Limit content of toxic compounds in industrial waste in storage facilities located outside the enterprise (organization)" // Electronic fund of legal and regulatory technical documentation [site]. URL: http://docs. cntd.ru/document/1200034664 (accessed: 08/30/2019).
8. A. Galcheva. Russia increased the import of plastic waste from abroad by a third // RBC [site]. URL: https://www.rbc. ru (accessed date: 09/30/2019).
9. The world celebrates Waste Recycling Day: how things are in Belarus (figures and plans) // Zyalen partal [site]. URL: http://www.greenbelarus.info/articles/15-11 -2016/mir-otmechaet-den-vtorichnoy-pererabotki-othodov-kak-obstoyat-dela-v-belarusi (accessed: 08.30.2019).
10. The National Legal Internet Portal of the Republic of Belarus [Electronic resource]. URL: http://www.pravo.by/ (accessed date: 08/30/2019).
11. Ostrovsky N.V. Evolution of the Federal Law "On Production and Consumption Wastes" // Management Issues. -2015. - No. 1 (13). - S. 170-179.
12. Ratnikova L. How the separate collection of garbage in the Netherlands is arranged // Recycle - an online publication about an eco-friendly lifestyle [site]. URL: https://recyclemag.ru/article/kak-ustroen-razdelnyj-sbor-musora-v-niderlandah (accessed: 08/31/2019).
13. Ryumin A. Garbage disposal in Russia. How to reform the industry // TASS Information Agency [site]. URL: https:// tass.ru/info/6000776 (accessed date: 08/30/2019).
14. A collection of the most important official materials on disinfection, sterilization, disinsection, disinfestation / under the general. ed. M. G. Shandaly. - M .: Rarog LLP, 1994.
ЩЗ
