CC BY
19УДК 346.548
М.С. Кулько
ИСТОРИЯ ГОРНОГО И ПРОМЫШЛЕННОГО НАДЗОРА: ОТ БЕРГ-КОЛЛЕГИИ ДО РОСТЕХНАДЗОРА
В данной статье рассмотрена история государственного надзора в области промышленной безопасности с момента образования до настоящего времени. Приведены факты необходимости государственного надзора в промышленности. Выявлена зависимость расцвета и упадка органов государственного контроля в зависимости от государственного строя и политического курса страны.
Ключевые слова: Государственный надзор, промышленная безопасность, горные работы, Ростехнадзор, аварийность, история.
Уникальное географическое положение нашей страны, начиная с 18 века, определяет основной путь развития промышленности. Богатая полезными ископаемыми и естественными природными ресурсами, Российская Федерация не могла не стать мировым лидером по добыче и переработке этих «богатств». Добыча, транспортировка, переработка и дальнейшее использование в промышленности природных ресурсов всегда было связано с рисками аварий. Нефть и газ горючи и взрывоопасны, в шахтах присутствует риск обвалов и взрывов, в сталелитейной промышленности возможны разливы металлов. Практически любая отрасль промышленности подвержена риску возникновения аварий, инцидентов, нештатных ситуаций. Новые технологии позволили частично модернизировать производство, но и современное производство не может пока полностью избежать крупных производственных аварий, что было доказано аварией на АЭС Фукусима-1 в Японии. В России, к сожалению, за последнее время тоже произошло несколько крупных техногенных катастроф. Это и авария на ПО «Маяк» в 1957 году, и Чернобыль в 1986, еще не забылись аварии последнего времени: авария на Саяно-Шушенской ГЭС в 2009 году и взрывы на шахте Распадская в 2010. Такие аварии по причине большой энергоемкости зачастую приводят к большим человеческим жертвам, огромному урону, нанесенному окружающей среде, и большим финансовым затратам на ликвидацию последствий.
В свете быстрого темпа развития промышленности вопросы промышленной безопасности становятся все более актуальными. Функционирование подавляющего большинства промышленных объектов, будь то нефтеперерабатывающий завод или ТЭЦ, представляет опасность для окружающей среды и населения. Поэтому вопросы обеспечения промышленной безопасности во всем мире и в нашей стране тоже подлежат государственному контролю и регулированию.
История надзора в области промышленной безопасности ведет свое начало от 10 декабря 1719 года (23 декабря 1719 года по новому стилю). В этот день Петр Алексеевич Романов, более известный как Петр I, с целью обеспечения развития горного дела в России, а также руководства и надзора за горнозаводской промышленностью, подписал Указ об учреждении Берг-коллегии. До этого «рудосыскные», как и все другие «дела по горной части», находились в ведении местных властей. С этого времени началось формирование отечественной горной администрации с её собственными местными органами, которые управляли казёнными заводами и осуществляли надзор за частновладельческими.
Первоначально предметом этого надзора на протяжении почти двух веков была не безопасность горных работ и условия труда горнорабочих, а соблюдение права собственности на
© Кулько М.С., 2013.
недра и связанных с этим правом узаконение, уплаты горной подати, обязательная поставка золота и серебра в казну, позднее - порядок разработки и т.п.
Согласно проекту преобразования местного горного управления и в связи с увеличением объёмов горных работ в 1804 году Российская империя была поделена на пять горных округов -административных районов, в пределах которых концентрировались горные предприятия и во главе которых стояли берг-инспекторы. В соответствии с Горным положением, утверждённым в 1806 году, первый горный округ с правлением в Перми включал в себя горные районы «хребта Уральского», второй с правлением в Москве - «замосковные» [1].
В круг обязанностей Берг-коллегии входило: стараться о распространении горных заводов, казённых и частных; разрабатывать и находить применение вновь открытым рудам; не только разрешать построение горных заводов частным лицам, но и всячески оказывать им помощь в развитии, покупать у них металлы; освобождать новые заводы на несколько лет от платежа тогдашнего налога (часть прибыли заводов шла на содержание коллегии) в том случае, если рудоискатели вместо ожидаемой прибыли потерпят убыток; отбирать заводы у лиц несостоятельных; принимать и решать просьбы, относящиеся к горному производству и апелляции по тем же делам на решения подведомственных ей горных начальств и другое [2].
Под высшим надзором Берг-коллегии находились: московская Берг-контора, основанная в 1722 году и впоследствии всегда разделявшая судьбу коллегии, и местные горные начальства: тобольское горное начальство, учреждённое в 1723 году для управления сибирскими заводами и с переводом его в Екатеринбург переименованное в обер-берг-амт (от нем. ОЬег-Вещ-Аш1 -главное горное управление), и подчинённый ему нерчинский берг-амт (от нем. Вещ-аш1 - горное управление), основанный в 1725 году.
Смерть Петра I сказалась на работе Берг-коллегии не самым лучшим образом. В период царствования Петра II, Берг-коллегия была перемещена в Москву, а при Анне Иоанновне, с целью сокращения расходов, вообще ликвидирована (1731 г.) и полномочия переданы Коммерц-коллегии, с полным подчинением ей всех заводов, и частных и государственных. Основанием для таких объединений центрального органа горного управления как всегда послужили соображения сокращения бюрократической переписки.
Вновь Берг-коллегия была возрождена только в 1742 году указом императрицы Елизаветы Петровны, после того как стали видны несостоятельность и злоупотребления берг-директориум. Тогда Берг-коллегия включала в себя саму коллегию в Москве и контору в Петербурге. В 1760 году вновь в работе органа произошли перемены, но уже географические: коллегия переехала в Петербург, а контора, наоборот, в Москву. Горнозаводское производство стало в ведении местных казенных палат и учрежденных в их составе горных экспедиций. Такое положение не могло не сказаться на промышленности. В царствование Екатерины II такая ситуация привела к полному упадку рудников и заводов, даже увеличение численности работников коллегии не смогла решить эту проблему. В итоге, в 1783 году дела Берг-коллегии были распределены по разным учреждениям: в заведование казённых палат перешла хозяйственная часть; споры по заводским владениям решались в гражданских палатах; часть судная по упущениям чиновников в палатах уголовных; распорядком полицейским стали заведовать губернские правления - и, наконец, за доходами, поступающими в казну от горных заводов, должна была наблюдать вновь учреждённая в 1783 году Экспедиция для горных дел. Ближайшим надзором за горными заводами занимались особые горные экспедиции, например, Олонецкая, Пермская, Вятская.
Пришедший на трон новый император Павел, как и все предыдущие, изменил еще не устоявшуюся систему, вновь открыта Берг-коллегия, уже в третий раз, со всеми правами и привилегиями по состоянию на 1775 год. Однако учреждение министерств в Российской Империи уже окончательно привело к расформированию коллегии и образованию горного департамента - 1806 год. Именно горный департамент в свое время стал первым органом, который вел надзор не только за соблюдением права собственности на недра, уплаты горной подати, поставкой денег в казну, но и за безопасностью и условиями труда рабочих, занятых на рудниках и заводах. Переломным моментом стал 1861 год и отмена крепостного права в России. После 1861 года существовала так называемая «горная полиция» от немецкого Вещро^еь «Горную поли-
цию» как систему мер по надзору за безопасностью в промышленности необходимо отделять от «горной полиции» - института горных исправников, которые обеспечивали «охранение общественного порядка и спокойствия на частных золотых промыслах» и подчинялись тем же самым органам горного управления. «Горная полиция» как о первом русском названии специального горного надзора за безопасностью. В 1893 году это понятие раскрывалось следующим образом:
«Во всех современных законодательствах имеются постановления, направленные к предупреждению хищнической разработки ископаемых, но главная задача современной горной полиции - безопасность горных работ и промыслов. Вследствие опасностей, сопряжённых с горными работами, последние подвергаются особенно детальному надзору, и нигде осуществление полицейских задач не связанно с такими чрезвычайными, часто миллионными издержками, как в горном деле. Законом 13 мая 1880 г. установлены у нас основные правила о порядке производства горнопромышленных работ. Правила эти обязательны для горных промыслов, на каких бы то ни было землях, за исключением казачьих. О предполагаемом начале, возобновлении или прекращении горных работ, о предвидимой при разработке опасности или о происшедшем уже несчастном случае горнопромышленники обязаны уведомлять членов местного горного управления, а также представлять планы предположенных работ и указывать лицо, ответственное за ведение разработки. Работы должны производиться так, чтобы они не представляли опасности для жизни и здоровья рабочих и соседних жителей, равно для строений и другого имущества их, для путей сообщения, для источников минеральных, равно как и тех, которые необходимы для снабжения водою населённых мест. Подобное указание необходимых для этого государственных имуществ, который публикует во всеобщее сведение особую обязательную для горнопромышленников инструкцию. Ныне действует обширная инструкция от 2 июля 1888 г. по надзору за производством горных работ вместе с инструкцией от 24 июня 1888 г. по производству маркшейдерских работ (т.е. по надзору за ведением плана разработки). Инструкция от 2 июля 1888 г. пополнена правилами от 16 января 1892 г. для производства работ на золотых промыслах, которые впервые подвергнуты правильному техническому надзору в видах их безопасности. Инструкции эти, между прочим, содержат в себе наставления о креплении выработок, о закладке выработанных пространств пустою породою, о сигналах, о выходах из рудников, о спуске и подъёме рабочих и материалов, об употреблении взрывчатых веществ, паровых котлов и машин, об ограждении людей и животных от падения, о предотвращении пожаров и вредного воздействия скопляющегося в рудниках газов и воды, о вентиляции и т.п. Горнопромышленник, не использовавший в определённый ему срок указаний должностных лиц на средства к исправлению недостатков работ, привлекается к судебной ответственности. Если двукратное, по приговору судебного места, наложение наказания не побудило горнопромышленника к исполнению предписанных мер, то последние приводятся в исполнение на его счёт местным горным управлением, которое, под своей ответственностью, может это сделать и до привлечения виновного к суду. Если для ограждения безопасности необходима окончательная или временная остановка горных работ, то об этом составляется на месте письменный акт в присутствии горнопромышленника и двух свидетелей...» [3].
Следующий шаг в истории эволюции надзора в области промышленной безопасности приходится на 1882 год, когда была организована фабричная инспекция. Сначала надзор за условиями и безопасностью труда не был для Фабричной инспекции первостепенной задачей. Орган контролировал прежде всего соответствие законам о работе малолетних и женщин, соблюдение владельцами предприятий договоров о найме и правил штрафования рабочих. На фабричных инспекторов были возложены лишь обязанности по ведению фабричной статистики, осмотр и описание фабрик. Проблемами безопасности занимался горный надзор, поскольку специфика горной промышленности включает в себя постоянное присутствие опасностей. Фабричные инспектора имели дело непосредственно с безопасностью, только лишь выполняя функции котлонадзора. Но для надзора за безопасностью труда не существовало законодательной основы, хотя объективная необходимость вычленения этой специальной надзорной функции становилась всё более очевидной в процессе социального и промышленного развития.
17 мая 1918 года начинается советский период в истории промышленного надзора, Советом Народных Комиссаров принимается Декрет об учреждении инспекции труда, подчинённой
Наркомату труда. Инспектора труда избираются профсоюзными организациями и утверждаются областными комиссарами труда. Инспекция труда берет на себя «наблюдение, контроль за проведением в жизнь декретов, постановлений и т.п. актов советской власти в области охраны интересов трудящихся масс, а равно и непосредственное принятие необходимых мер по охране безопасности, жизни и здоровья рабочих и работниц» [4]. Этот же декрет на Наркомат труда возлагает и «принятие неотложных мер к организации технического надзора и наблюдения за паровыми котлами».
После гражданской войны, 30 января 1922 года Декретом Совнаркома в составе создается Центральное управление горного надзора (ЦУГН) для скорейшего восстановления после гражданской войны горнодобывающей промышленности. Задачи нового горного надзора включали в себя: наблюдение за выполнением горными предприятиями законов и распоряжений правительства в области горного дела, контроль за соблюдением правил безопасности ведения горных работ, технический надзор, в том числе за паровыми котлами с их освидетельствованием, учёт и анализ производственного травматизма, расследования аварий, надзор за маркшейдерскими работами и руководства горноспасательными и испытательными станциями. Здесь уже явно прослеживаются основные функции органа - надзор за безопасностью ведения работ переходит на первый план.
Этот период развития надзорной службы усложнен из-за ведомственной неразберихи, предприятия не имеют общих правил безопасной эксплуатации опасных производственных объектов. Эта проблема решилась только в 1954 году, когда горный надзор получил статус государственного и начался процесс организованного объединения различных видов надзора на базе исторической и территориальной совместимости. Постановлением Совета Министров СССР № 1316 от 1 июля 1954 года был образован Комитет по надзору при Совете Министров СССР (Госгортехнадзор СССР) на базе главного управления горного надзора министерства геологии и охраны недр, государственной технической инспекции Министерства нефтяной промышленности СССР и главной государственной инспекции котлонадзора Министерства электростанций. Обязанностями нового совмещенного органа стали: надзор за соблюдением правил техники безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых на предприятиях горнодобывающей промышленности, а также горных и буровых работах в геологических партиях; горно-геологический контроль за правильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых и применением наиболее эффективных систем их разработки в части полноты выемки разведанных запасов и прочее.
В том же 1954 году Госгортехнадзор СССР стал единственным органом в стране, координирующим надзор за соблюдением правил безопасности при ведении работ на опасных производствах, т.е. Постановлением Совета Министров СССР № 1747 от 20.08.1954 г. для исключения ведомственной подчинённости Госгортехнадзору СССР были переданы управления горных округов.
Не просуществовав и пяти лет, Госгортехнадзор СССР был ликвидирован (1958 г.), а его функции переданы комитетам и инспекциям республик. Однако спустя 10 лет Госгортехнадзор СССР был возрождён и в 1989 году его объединили с Госатомнадзором СССР, меньше двух лет он функционировал как Госгоратомнадзор СССР.
Слияние двух служб оказалось не эффективным, и в ноябре 1990 года Госгортехнадзор РСФСР вновь стал самостоятельным органом. В перестроечные годы, вместе с реорганизацией исполнительной власти, в Госгортехнадзоре произошли изменения. Указом президента Российской Федерации от 12.11.1992 г. № 1355 он стал именоваться «Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России)».
9 марта 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральный горный и промышленный надзор России преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору с передачей ей функций по контролю и надзору упраздненного Министерства энергетики Российской Федерации и преобразованного Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. А уже 20 мая 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная
служба по атомному надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
В настоящее время в структуре Ростехнадзора выделяют: центральный аппарат, включающий 15 управлений; территориальные органы - 8 округов по технологическому и экологическому надзору и 5 межрегиональных управлений по надзору за ядерной и радиационной безопасностью. Также в состав службы входят несколько ведомственных предприятий.
История надзорного органа, как мы видим, обширная. Периоды расцвета чередовались с задвиганием на задний план. Всегда роль надзорного органа была зеркалом политического курса страны, однако, сейчас уже никто не спорит с тем фактом, что такая служба необходима, если мы хотим иметь безопасное производство. А вот в каком виде эта служба будет существовать, покажет время.
Библиографический список
1. Федеральная служба по технологическому, экологическому и атомному надзору [электронный ресурс], К истории горного и промышленного надзора в России / URL: http://www. gosnadzor.ru/about_gosnadzor/istoricheskaya-spravka/k-istorii-gornogo-i-proшisЫennogo-nadzora-v-rossii (дата обращения 09.09.2013 г.).
2. Полное собрание законов Российской империи. Т. V. № 3464.
3. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона, т. IX, С-Пб., 1893, с. 236.
4. Декреты Советской власти. Том II. 17 марта-10 июля 1918 г. М.: Гос. издательство политической литературы, 1959.
КУЛЬКО Максим Сергеевич - магистрант юридического института Белгородского государственного университета.
