CC BY
35УДК 342.9
МОШКИНА Н.А., ОВСЯННИКОВ С.А. ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ (НА ПРИМЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН)
Ключевые слова: административные правонарушения, законодательство, кодификация, административные наказания
В статье анализируется генезис административного законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан, позволяющий всесторонне и наиболее полно рассмотреть особенности современного законодательства об административных правонарушениях в двух странах, тесно взаимодействующих между собой в рамках интеграционных процессов. Подчеркивается схожесть анализируемого законодательства в Российской Федерации и Республике Казахстан и разные временные рамки достижения современного состояния законодательства об административных правонарушениях. Историко-правовой анализ позволяет выделить следующие единые векторы развития: создание собственных схожих по структуре и содержанию кодифицированных актов на основе единой правовой базы советских времен; динамичность административного законодательства и регулярное внесение большого количества изменений; развитие идей об административных судах и создание соответствующих нормативно-правовых актов, регламентирующих административное судопроизводство.
MOSHKINA, N.A., OVSYANNIKOV, S.A.
THE HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS OF THE LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE OFFENCES (ON THE EXAMPLE OF THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN)
Keywords: administrative offenses, legislation, codification, administrative punishments
In article the genesis of the administrative legislation of the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan allowing to consider comprehensively and most fully features of the modern legislation on administrative offenses in two countries which are closely interacting among themselves within integration processes is analyzed. The similarity of the analyzed legislation in the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan and different time frames of achievement of the current state of the legislation on administrative offenses is emphasized. Historical and legal analysis makes it possible to single out the following unified development vectors: creation of own codecs of similar structure and content on the basis of a single legal base of Soviet times; dynamism of administrative legislation and regular introduction of a large number of changes; the development of ideas on administrative courts and the creation of appropriate regulatory and legal acts regulating administrative proceedings.
Несмотря на наличие в Российской Федерации и в Республике Казахстан Кодексов об административных правонарушениях, в настоящее время все еще сохраняется ряд нормативно-правовых пробелов в исследуемой сфере, понимание и устранение которых невозможно без историко-правового анализа административного законодательства указанных стран, которые в силу исторических и географических особенностей тесно сотрудничают между собой в рамках интеграционных процессов, в том числе по вопросам административной ответственности.
Законодательство об административных правонарушениях в советской России начало развиваться в 1920-е гг. XX века. Именно в этот период учеными и практиками начал принципиально ставиться вопрос о разграничении преступлений и административных правонарушений, а также вопрос о кодификации законодательства об административных правонарушениях. Однако разработка кодифицированного законодательства об административных правонарушениях получила логическое завершение лишь с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях [1].
В большинстве государств имеет место кодификация в одном законодательном акте как непосредственно самих административных правонарушений, так и порядка производства по делам о них. В Российской Федерации и Республике Казахстан данный нормативно-правовой акт получил название «Кодекс об административных правонарушениях».
КоАП РФ и КоАП РК принимались на базе Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, где под административным правонарушением (проступком) понималось посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Подобное определение нашло отражение и в нормативных актах, принимаемых в республиках.
20 июня 1984 г. в РСФСР был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, закрепивший ответственность физических лиц, оставив при этом без
внимания административную ответственность юридических лиц. Также КоАП РСФСР не содержал положений о проведении административного расследования. Только в 1999 году в законодательстве об административных правонарушениях впервые появился этот термин.
Реализация КоАП РСФСР после распада СССР имела множество проблем, связанных с разграничением компетенции в вопросах установления административной ответственности, размером такой ответственности, субъектами и основаниями ответственности и т.д.
Хаманева Н.Ю. отмечает, что к 2001 г., когда был принят действующий КоАП РФ, «в стране действовало порядка 130 законодательных актов, которые давали право налагать административные взыскания: Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон РФ о валютном регулировании и валютном контроле и другие» [2, с. 35], в силу чего административное законодательство утратило свойство системности.
Действующий в настоящее время КоАП РФ был принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г., одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 г. и подписан Президентом РФ В.В. Путиным 30 декабря 2001 г. В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», Кодекс РФ об административных правонарушениях введен в действие с 1 июля 2002 г.
В отличие от КоАП РСФСР, где была сплошная нумерация статей, в КоАП РФ использован иной вариант, при котором каждая глава имеет свою нумерацию статей, что существенно облегчает пользование Кодексом с учетом постоянного внесения изменений и дополнений в КоАП РФ. При этом КоАП РФ исключил из определения понятия «административное правонарушение» указание на его общественную опасность.
На сегодняшний день российское административное законодательство состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Такое положение полностью соответствует п. «к» ст. 72 Конституции РФ, согласно которой административное и административно-процессуальное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Конституционный Суд РФ в одном из своих Определений указал, что «субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения, а при отсутствии такого федерального закона - осуществлять собственное правовое регулирование в области административной ответственности. При этом законодатель субъекта Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявленные к установлению административной ответственности и производству по делам об административных правонарушениях» [3].
КоАП РФ закрепил новый перечень видов административных наказаний. Вместо исправительных работ появился такой вид наказания, как дисквалификация, а затем и административное приостановление деятельности. В соответствии с Федеральным законом от 8 июля 2012 г. № 65-ФЗ в КоАП РФ был включен новый вид административного наказания -обязательные работы, суть которых заключается в выполнении физическими лицами бесплатных общественно полезных работ в свободное от работы, службы или учебы время. Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 192-ФЗ был введен административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (ст. 3.14 КоАП РФ).
В КоАП РФ впервые на законодательном уровне был закреплен раздел IV «Производство по делам об административных правонарушениях», что позволило разрабатывать и использовать в практической деятельности тактические приемы производства административно-процессуальных действий.
Сегодня современное административное право и административное законодательство Республики Казахстан находится на стадии своего качественно нового обновления. До сих пор сохраняются советские подходы в определении системы административного права. Однако это не исключает существование кодифицированных актов в административном законодательстве.
В настоящее время в Республике Казахстан действует Кодекс об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-V, введенный в действие с 1 января 2015 года, за некоторыми исключениями, который не только систематизировал правовые нормы, регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, но и отразил новые подходы к регулированию данных общественных отношений.
Административно-процессуальное законодательство является одной из наиболее молодых и динамично развивающихся отраслей законодательства Республики Казахстан. В течение последнего десятилетия в административном процессуальном законодательстве республики произошли значительные изменения и связаны они, прежде всего, с принятием большого количества нормативных правовых актов, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере.
Нормы процессуального права объединены в КоАП РК с нормами материального права. Однако, как показывает практика, такое объединение затрудняет практическую работу. Исходя из этого, следует констатировать, что в настоящее время административное процессуальное право еще не сформировалось в качестве самостоятельной отрасли права и законодательства. В то же время, в административно-правовой науке Республики Казахстан однозначно не определен предмет регулирования административного процессуального права. Отсутствие в юридической науке единства подходов к пониманию предмета административно-процессуального права не позволяет построить его систему, а соответственно, и систему административного процессуального законодательства.
Административное законодательство Республики Казахстан устанавливает основания и принципы административной ответственности, виды взысканий, назначаемые за совершение административных правонарушений и иные меры административно-правового воздействия.
По сравнению с ранее действующим Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. № 155, в действующем законодательстве несколько сокращен перечень административных взысканий - исключено возмездное изъятие предмета, явившегося орудием либо предметом совершения административного правонарушения. Отметим, что в Российской Федерации данный вид наказания также был исключен.
В КоАП РК подробно регламентируется порядок пересмотра вступивших и не вступивших в законную силу правоприменительных актов. В частности, в гл. 45 и 46 КоАП РК устанавливаются: четкое разграничение рассмотрения жалобы, протеста в апелляционном, кассационном и надзорном производствах, порядок вызова лиц, в отношении которых вынесено постановление, а также иных участников и т.д. Главой 47 КоАП РК регламентируется пересмотр вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях и постановлений по результатам рассмотрения жалоб, протестов на них по вновь открывшимся обстоятельствам. Вышеуказанные положения свидетельствуют о более детальной и планомерной работе законодателя при разработке норм об административном производстве, в отличие от законодательства Российской Федерации.
В 2002 г. в Республике Казахстан активно развивалась идея создания системы специализированных административных судов. Указом Президента Республики Казахстан от 9 февраля 2002 г. № 803 «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов» [4] образованы специализированные межрайонные административные суды, призванные рассматривать дела об административных правонарушениях и гражданские дела об оспаривании решений и действий государственных органов и должностных лиц в городах Астане и Алматы. Создание специализированных административных судов способствовало улучшению качества отправления правосудия, сделало его более доступным для граждан. За последние годы административные суды стали неотъемлемой частью судебной системы Республики Казахстан.
В других странах (в частности, в Российской Федерации) существование административных судов предусмотрено Конституциями или законами, определяющими структуру судебной системы, однако их создание еще не осуществлено.
Законодательным органом Российской Федерации и Республики Казахстан постоянно вносятся изменения в действующее законодательство, что позволяет считать законодательство
об административных правонарушениях одним из самых динамично меняющихся в указанных странах. Так, за два года действия КоАП РК изменения в него вносились более 40 раз, а КоАП РФ за 15 лет его действия - более 500 раз. Однако бесконечное совершенствование законодательства об административных правонарушениях, к сожалению, не способствует повышению эффективности административно-правовой защиты общественных отношений. А искусственное раздувание федерального административно-деликтного законодательства не позволяет говорить о стабильности государственной политики в сфере управления.
Подводя итог анализу законодательства об административных правонарушениях, отметим, что в кодифицированных актах Российской Федерации и Республики Казахстан просматриваются общие черты, в том числе отражающие статус прокурора при реализации им полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях, что обусловлено единым советским прошлым, нашедшим отражение в правовой системе двух государств.
Историко-правовой анализ позволяет выделить следующие единые векторы развития законодательства об административных правонарушениях в Российской Федерации и Республике Казахстан:
1. Создание собственных схожих по структуре и содержанию кодифицированных актов на основе единой правовой базы советских времен;
2. Динамичность административного законодательства и регулярное внесение большого количества изменений;
3. Современное развитие идей об административных судах и создание соответствующих нормативно-правовых актов, регламентирующих административное судопроизводство.
Таким образом, большинство современных процессов, происходящих в правовых системах обоих государств, напрямую связаны с единым направлением их развития и демонстрируют схожесть законодательства в целом. Различны лишь временные рамки достижения современного состояния административно-правового законодательства.
Литература и источники
1. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (приняты ВС СССР 23.10.1980) // Ведомости ВС СССР. 1980. № 44. Ст. 909. Утратил силу
2. Хаманева Н.Ю. Кодекс РФ об административных правонарушениях: история и современность (к 90-летию профессора
H.Г. Салищевой) // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 35.
3. Определение Конституционного Суда РФ от 01 октября 1998 г. № 145-О «По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. №1.
4. Указ Президента Республики Казахстан от 9 февраля 2002 г. № 803 «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов» // Казахстанская правда. 2002. 13 февраля.
References and Source
I. Osnovy zakonodatel'stva Soyuza SSR i soyuznyh respublik ob administrativnyh pravonarusheniyah (prinyaty VS SSSR 23.10.1980) // Vedomosti VS SSSR. 1980. № 44. St. 909. Utratil silu
2. Hamaneva N.YU. Kodeks RF ob administrativnyh pravonarusheniyah: istoriya i sovremennost' (k 90-letiyu professora N.G. Salishchevoj) // Administrativnoe pravo i process. 2014. № 9. S. 35.
3. Opredelenie Konstitucionnogo Suda RF ot 01 oktyabrya 1998 g. № 145-O «Po zaprosu Zakonodatel'nogo Sobraniya Nizhegorodskoj oblasti o proverke konstitucionnosti chasti pervoj stat'i 6 Kodeksa RSFSR ob administrativnyh pravonarusheniyah» // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF. 1999. №1.
4. Ukaz Prezidenta Respubliki Kazahstan ot 9 fevralya 2002 g. № 803 «Ob obrazovanii specializirovannyh mezhrajonnyh ehkonomicheskih i administrativnyh sudov» // Kazahstanskaya pravda. 2002. 13 fevralya.
МОШКИНА НАДЕЖДА АЛЕКСАНДРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры таможенного, административного и финансового права Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского.
ОВСЯННИКОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ - кандидат юридических наук, зав. кафедрой таможенного, административного и финансового права Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского, генерал-майор таможенной службы, начальник Саратовской таможни (tafp_jurid@info.sgu.ru). MOSHKINA, NADEZHDA A. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Customs, Administrative and Financial Law, Saratov National Research University named after N.G. Chernyshevsky.
OVSYANNIKOV, SERGEI A. - Ph.D. in Law, Head of the Department of customs, administrative and financial law, Saratov National Research University named after N.G. Chernyshevsky, major general of the customs service, head of the Saratov customs (tafp_jurid@info. sgu.ru)
