CC BY
43ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
УДК 342.9
С. Б. Тимошинова
Воронежский государственный университет
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЕ ОТ НЕЗАКОННЫХ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Статья посвящена ретроспективному анализу развития научной мысли, а также процессуального законодательства, регламентирующего судебный порядок защиты прав от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти. Автор рассматривает эволюцию понятия «административная юстиция» как способа защиты от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти. На основании историко-правового анализа предлагается тезис о последовательном и самобытном развитии института защиты прав от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, а также его политической детерминированности.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административная юстиция, история развития административной юстиции, судебный контроль, административное судопроизводство, жалоба.
HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS OF DEVELOPMENT OF DOMESTIC LEGISLATION ON THE JUDICIAL PROTECTION AGAINST ILLEGAL DECISIONS, ACTIONS (INACTION) OF PUBLIC AUTHORITIES
The article is devoted to retrospective analysis of the development of scientific thought and procedural law, which regulate the judicial procedure of rights protection from unlawful decisions, actions (inaction) of agencies of State power. The author examines the evolution of the concept of «administrative justice» as a way of protection from illegal decisions, actions (inaction) of agencies of State power. The assumption of consistent and distinctive development of the institution of rights protection from unlawful decisions, actions (inaction) of bodies of state power and its political determination, based on the basis of historical and legal analysis, are proposed. K e y w o r d s: administrative justice, history of the development of administrative justice, judicial control, administrative proceedings, complaint.
Принятие в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ)1 обусловило новый вектор развития научной дискуссии об административном процессе и административной юстиции. Во многих научных публикациях в качестве аргументов, отстаивающих позицию о «заимствованиях» правовых норм КАС РФ, рассматривается историческая взаимосвязь процессуальных норм нового кодекса с ранее действовавшей редакцией Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации и законодательством СССР2. Однако подобные тезисы представляются лишенными самого исторически-правового содержания, в связи с чем не могут быть признаны справедливыми. Представляется интересным заметить, что принятый КАС РФ рассматривается многими учеными как законодательный итог двадцатилет-
© Тимошинова С. Б., 2018
ней дискуссии об административном процессе и административном судопроизводстве, однако будет обоснованным утверждать, что принятие КАС РФ было обусловлено за столетие до его самого. Кроме этого, в обоснование обозначенного тезиса - о последовательном развитии идей самостоятельной формы защиты права в публично-правовом споре - необходимо обратиться к накопленному историческому опыту ученых и законодателя.
Развитие в России института судебного контроля за законностью действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц является непосредственным практическим воплощением принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, представляется закономерным, что начало развития законодательного регулирования судебного оспаривания действий и ре-
шений органов государственной власти было непосредственно связано с развитием структуры исполнительной власти. Таким образом, ввиду того, что государственное устройство Древней Руси не предполагало иерархичной системы государственных органов с четким разделением полномочий, отсутствовал и сам предмет обжалования - решения и действия органов власти.
Первые предпосылки формирования идеи о самой возможности обжалования действий и решений государственных служащих были связаны с деятельностью Ивана IV. Так, в 1549 г. был сформирован челобитный приказ по рассмотрению жалоб на злоупотребления должностных лиц, со временем на приказы были возложены функции, свойственные судебным органам, по приему обращений и разрешению спора «по существу»3.
Следующие законодательные новеллы последовали только в 1864 г. в связи с судебной реформой и принятием Устава гражданского судопроизводства4. Однако существенных изменений касаемо защиты прав от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти внесено не было. Дискуссионным было и само понимание термина «административная юстиция». В трудах дореволюционных ученых административная юстиция определялась как «комплекс мер правового контроля за соблюдением законности управления»5. В 70-х годах XIX в. административная юстиция связывалась, прежде всего, с наличием в государстве административных судов6. Так, Н. И. Лазаревский давал следующее определение: «Административная юстиция - это особая система специальных судебных установлений, имеющих целью охранять от нарушения ад-министрациею те правовые границы ее полномочий, в соблюдении которых заключается существо правового государства»7. В развитие определения Н. И. Лазаревского выделялись следующие специфические черты административной юстиции: защита публичных прав, обеспечение законности в управлении и наличие административного иска8.
Однако помимо судебного порядка разрешения спора существовал и внесудебный порядок, обеспечивающийся наличием специальных административных органов надзора на всех уровнях власти. Высшим органом в такой системе являлся Сенат, в котором для выявления злоупотреблений местных властей в XIX в. была развита практика приема жалоб и доносов от населения. После рассмотрения жалобы на места направлялись сенаторские ревизии или назначалось дополнительное расследование обстоятельств дела. Основываясь на существовании и внесудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, ряд ученых включали в понятие административной юстиции не толь-
ко судебный порядок защиты права. Так М. Д. За-гряцков рассматривал административную юстицию, прежде всего, как право приношения жалобы на незаконные действия администрации9.
Тем не менее необходимо признать, что до 1917 г. в России не существовало развитой системы юстиции как системы специализированных судов, равно как и системы законодательства. Кроме этого, революционные события начала XX в. и созданный политический строй предопределили рассмотрение административной юстиции как института, характерного исключительно буржуазному обществу10.
Однако в 1917 г. Временное правительство утверждает Положение о судах по административным делам11, согласно которому в каждый уезд назначался административный судья со своим делопроизводством, а в губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями, а позднее этим судам были подчинены земельные и продовольственные комитеты12.
После Октябрьской революции 1917 г. административно-процессуальному законодательству не уделялось должного внимания. Отдельные правовые нормы касались деятельности Народного комиссариата государственного контроля, Народного комиссариата юстиции, прокуратуры и милиции. Развитию административно-правового законодательства в период 20-х - 50-х гг. XX в. препятствовала практика осуществления государственной власти в условиях политического режима. Однако в научной литературе исследования института административной юстиции продолжались13.
В советский период прогрессивное развитие получило административно-деликтное судопроизводство. В декабре 1956 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об ответственности за мелкие хулиганства», согласно которому административные дела рассматривались судьей единолично, по делу принималось постановление, не подлежащее обжалованию14. В тот же период были приняты общесоюзные и республиканские акты, которые устанавливали административную ответственность в судебном порядке за мелкую спекуляцию, злостное неповиновение, мелкое хищение и за другие административные правонарушения; в свою очередь, число административно-процессуальных норм, регулирующих процедуры возбуждения и рассмотрения таких дел, было незначительно15. В 1961 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении
52
ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2018. № 1
I
о
применения штрафов, налагаемых в административном порядке»16, в который было включено значительное число административно-процессуальных норм. К таковым, например, можно отнести нормы об обязательном составлении протокола об административном правонарушении, о праве оштрафованного лица обжалования постановления административного органа в суд. Дальнейшее закрепление процессуальных норм прослеживается в Положении об административных комиссиях, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета РСФСР в 1962 г.17
В Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (далее - ГПК РСФСР 1964 г.) и гражданские процессуальные кодексы всех союзных республик, принятые в 1963-1966 гг., были включены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел по поводу тех или иных административно-правовых отношений. Например, ГПК РСФСР 1964 г. содержал раздел «Производство по делам, возникающих из административно-правовых отношений», который включал в себя порядок рассмотрения дел по жалобам на неправильности в списках избирателей; дела по жалобам на действия административных органов; дела о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налогам и сборам, обязательному окладному страхованию и самообложению (ст. 231 ГПК РСФСР)18. В 1968 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который закреплял право на судебную защиту водителей, лишенных прав за управление транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения.
Законодательным достижением стало закрепление в ст. 58 Конституции СССР 1977 г. возможности судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющих права граждан19. В 1984 г. был принят первый в истории России Кодекс об административных право-нарушениях20, который регулировал, в том числе, порядок рассмотрения судами администра-тивно-деликтных дел. Именно в этот период в научной литературе в рамках административного процесса наиболее «плодотворно», как утверждает Ю. Н. Старилов, исследуется тема административной юстиции21. Так, особое внимание административной юстиции уделялось в работах Н. Г. Са-лищевой, А. Т. Боннер, Д. М. Чечот, Д. Н. Бахрах22.
Современный этап развития института административной юстиции ознаменовался сменой политического режима в России и принятием новой Конституции РФ, которая закрепила в ст. 18 административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским и уголовным,
а также право каждого на судебную защиту от незаконных решений и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц23. Кроме этого, с принятием новых процессуальных кодексов были особенно выделены специальные главы и разделы, регламентирующие рассмотрение судами административно-правовых дел, фактически являющиеся процессуальными нормами административного судопроизводства.
Верховный Суд с момента становления Российской Федерации не раз отмечал необходимость создания в России специализированных административных судов, входящих в систему судов общей юрисдикции, в связи с перегрузкой судов делами об административных правонарушениях и возникновением споров о подведомственности дел24.
Период с начала 2000-х гг. до принятия КАС РФ был ознаменован многочисленными законодательными инициативами в области создания специального административно-процессуального нормативно-правового акта. Например, 22 ноября 2000 г. Государственной Думой РФ был принят в первом чтении проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенного Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы, оставшийся впоследствии без дальнейшего движения. В дальнейшем, 16 ноября 2006 г., Верховный Суд РФ, воспользовавшись своим правом законодательной инициативы, вынес постановление о внесении в Государственную Думу РФ проекта федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации». В данном Кодексе Верховный Суд РФ закрепил принцип состязательности и равноправия сторон, а также ввел институт государственного обвинителя для создания справедливых условий административного судопроизводства. Однако данный проект также не получил дальнейшего развития.
Следующим большим шагом в становлении административного судопроизводства является внесение Президентом РФ 26 марта 2013 г. в Государственную Думу РФ проекта Кодекса административного судопроизводства, который в мае 2013 г. был принят в первом чтении. В данном Кодексе регулируется «долгожданное» для России административное судопроизводство, заложенное в качестве самостоятельного вида в Конституции РФ.
15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ, включающего правосудие и судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществле-
ния государственных полномочий органами законодательной и исполнительной властей, обособивший нормы о порядке рассмотрения административных дел, подведомственных судам общей юрисдикции.
Подводя итог, представляется необходимым заключить, что российское административное судопроизводство прошло длительный и самобытный путь в своем историческом развитии, основанный на исследованиях ученых и законотворческом опыте в течение столетия, и ознаменовалось принятием в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства.
1 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
2 См., например: Кодекс административного судопроизводства : ожидания и перспективы / В. Ярков [и др.] // Закон. 2015. № 9. С. 18-32 ; Боннер А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации : миф или реальность, или Спор процессуалиста с административистом // Закон. 2016. № 7. С. 24-51.
3 Ильин В. В., Ахиезер А. С. Российская государственность : истоки, традиции, перспективы. М., 1997. С. 145.
4 Устав гражданского судопроизводства 1864 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
5 Ивановский В. В. Наука административного права в ее прошлом и настоящем // Журнал Министерства юстиции. СПб., 1903. Ноябрь. С. 289-296.
6 См.: ЛазаревскийН. И. Административная юстиция // Полит. энциклопедия. СПб., 1906. Вып. 1. С. 112-115.
7 Там же.
8 См.: Ерошкин Н. П. Высшие и центральные государственные учреждения России 180-1917 : в 4 т. Т. 1. Высшие государственные учреждения. СПб., 1998. С. 120-129.
9 См.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалоб (в теории и законодательстве). М., 1925. 244 с.
10 См.: ПавловаМ. С. Развитие судебного контроля в России за законностью решений, действий (бездействия) органов власти // Рос. судья. 2015. № 9. С. 10-13.
11 Положение «О судах по административным делам» // Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. № 127. Ст. 692.
12 См.: Головко В. В., Москаленко С. С. Становление и развитие административного судопроизводства в России // Научный вестник Омской академии МВД России. 2007. № 2. С. 40.
Воронежский государственный университет Тимошинова С. Б., аспирант кафедры административного и административного процессуального права e-mail: [email protected] тел.: 8 (952) 555-75-75
13 См., например: Загряцков М. Д. Указ. соч. ; Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве // Сов. право. 1922. № 1. С. 68-73 ; Одарченко А. Н. О пределах административного усмотрения // Право и жизнь. 1925. № 6. С. 3-12.
14 См.: Грачев Н. И., Коломейцева А. Г. Административный суд в контексте судебной реформы // Вестник Волгоград. гос. ун-та: Сер. 5, Юриспруденция. 2015. № 2. С. 119-123.
15 См.: Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке / Р. Павловский [и др.]. М.,1964. С. 95-96.
16 О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке : указ Президиума ВС СССР от 21 июня 1961 г. // Ведомости ВС СССР. 1961. № 35. Ст. 368.
17 Об утверждении Положения об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях : указ Президиума ВС РСФСР от 30 марта 1962 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1961. № 13. Ст. 166.
18 Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11 июня 1964) // Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.
19 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик : принята ВС СССР 7 октября 1977 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1977. № 41. Ст. 617.
20 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях : утв. ВС РСФСР 20 июня 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.
21 См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция в России // Lex russica. 2016. № 1. С. 21-33.
22 См., например: Боннер А. Т. Буржуазная административная юстиция // Правоведение. 1969. № 1. С. 99-108 ; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 139-152 ; Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. С. 57-72 ; Жданов А. А. Жалоба в буржуазном административном процессе // Правоведение. 1971. № 9. С. 68-75 ; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 76-99.
23 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с учетом поправок, внесенных законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерация. 2014. № 31. Ст. 4398.
24 Тенденции развития и современное состояние административного процесса в Российской Федерации : интернет-интервью с П. П. Серковым, первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ -председателем Судебной коллегии по административным делам. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
Voronezh State University
Timoshinova S. B., Post-graduate Student of the Administrative and Administrative Procedural Law Department e-mail: [email protected] tel.: 8 (952) 555-75-75
