CC BY
163
ГУК В.А.,
кандидат юридических наук, [email protected] Кафедра гражданского права и процесса; Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации, 117437, г. Москва, Академика Волгина, 12
GUK V.A.,
Candidate of Legal Sciences, [email protected]
Chair of civil law and civil procedure; Moscow University of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Academician Volgin St. 12, Moscow, 117437, Russian Federation
ПРОИЗВОДСТВО В ПОРЯДКЕ, УСТАНОВЛЕННОМ ГЛАВОЙ 25 ГПК РФ, В СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Реферат. Исследуются вопросы реализации конституционного права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Анализируются нормативные правовые акты, регулирующие процедуру осуществления данной конституционной гарантии в порядке гражданского судопроизводства (глава 25 ГПК РФ). Констатируется, что постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» не в полной мере устраняет существующие коллизии. Рассматривается вопрос правильности отнесения анализируемого порядка к гражданскому судопроизводству с учетом его публично-правового характера, поддерживается позиция о целесообразности его отнесения к административному судопроизводству. Споры по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих не являются гражданско-правовыми по своей природе. Развитие производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих преподносится автором как эволюция ранее действовавшей процессуальной формы и одновременная унификация (с обособлением) правил рассмотрения данной категории дел. Резюмируется, что принятие Кодекса административного судопроизводства РФ обеспечит эффективную реализацию ст. 46 Конституции РФ в рамках предусмотренного ст. 118 административного судопроизводства. Эволюция процессуального порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, видится как часть проводимой судебной реформы и представляется оправданным шагом на пути строительства правового государства.
Ключевые слова: права и свободы, право на обжалование, процессуальная форма, гражданское судопроизводство, административное судопроизводство.
THE PROCEDURE ESTABLISHED BY CHAPTER 25 OF THE RF CIVIL PROCEDURE CODE IN THE SYSTEM OF THE PROTECTION OF THE RIGHTS AND FREEDOMS OF MAN AND CITIZEN
Abstract. The issues of realization of the constitutional right to appeal decisions and actions (omission) of public authorities, local authorities and their officials are investigated. Normative legal acts, regulating the procedure of implementation of this constitutional guarantee in civil proceedings (Chapter 25 of the RF Civil Procedure Code), are analyzed. It's stated that the resolution of the Plenum of the RF Supreme Court "On the practice of consideration the cases of appeals against decisions and actions (omission) of public and local authorities, officials, state and municipal employees by courts" doesn't fully resolve the existing conflicts. The question concerning the correctness of including the analyzed procedure in civil proceedings, taking into account its public legal nature, is considered. The appropriateness of its inclusion in administrative proceedings is supported. Disputes in cases of appealing against decisions, actions (omission) of public and local authorities, officials, state and municipal employees are not civil and legal ones in its nature. Judicial proceedings in such cases is presented by the author as the evolution of previously existing procedural form and simultaneous unification (with separation) of the rules of consideration of this category of cases. It's summarized that the adoption of the RF Administrative Procedure Code will ensure the effective implementation of Article 46 of the RF Constitution within the framework of administrative proceedings provided by Article 118. The evolution of procedural order of consideration of cases arising from public legal relations is seen as part of ongoing judicial reform and seems to be justified step in building a legal state.
Keywords: rights and freedoms, the right to appeal, procedural form, civil procedure, administrative proceedings.
Провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Совокупность юридических процедур, направленных на обеспечение реализации конституционной обязанности государства, в юридической литературе именуется как конституционно-правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина. При этом как сам механизм, так и отдельные его элементы достаточно хорошо изучены и в конституционном праве, и в иных правовых отраслях.
Вместе с тем до сих пор остаются отдельные элементы конституционно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина, реализация которых не в полной мере соответствует провозглашенным в конституции РФ идеалам, и они, несомненно, нуждаются в дополнительном теоретическом осмыслении и совершенствовании.
К таковым, как представляется, относится и предусмотренный ч. 2 ст. 46 Конституции РФ механизм обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суде.
Процедура судебной защиты прав и свобод подчиняется строгим процессуальным правилам и осуществляется в порядке, установленном главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-Ф3 (далее - ГПК РФ), главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (далее - АПК РФ), главой 16 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (далее - УПК РФ), главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ), главой 12 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»*.
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.
С 15 сентября 2015 г. данные вопросы будут регулироваться Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ**.
Кроме того, за судебной защитой прав и свобод в порядке конституционного судопроизводства граждане вправе обращаться в конституционные (уставные суды) субъектов Российской Федерации.
Среди действующих процедур реализации ст. 46 Конституции РФ более общее применение имеет глава 25 ГПК РФ, поскольку в соответствии с АПК РФ решения и действия (бездействие) могут быть оспорены только в том случае, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
УПК РФ в качестве предмета обжалования предполагает обжалование действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, - специальных субъектов правоотношений.
КоАП РФ устанавливает исключительно процедуру пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Конституционному Суду Российской Федерации, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации также подведомственны строго ограниченные категории дел.
Установленный главой 25 ГПК РФ механизм определяет порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и является наиболее общим (универсальным) механизмом судебного производства, направленным на защиту прав и свобод граждан и организаций от незаконных действий (бездействия) органов, обладающих пуб-
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. N 10. Ст. 1391.
личной (государственной и муниципальной) властью, и их должностных лиц.
Вместе с тем, несмотря на всю важность данной процедуры, нормам, регламентирующим ее осуществление, посвящено всего 5 статей Кодекса.
Следует отметить, что наряду с ГПК РФ продолжают действовать нормы Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»* (далее - Закон «Об обжаловании в суд...»), также определяющие порядок судебного обжалования действий (решений) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих «по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных настоящим Законом».
Однако вместо того, чтобы дополнять положения главы 25 ГПК РФ, нормы Закона «Об обжаловании в суд.» вносят правовую дезорганизацию и ведут к возникновению правовых коллизий, что вполне понятно (закон принят практически за 10 лет до ГПК РФ), но вряд ли допустимо.
В частности, отличается перечень оснований для обжалования. Закон «Об обжаловании в суд.» к ним относит действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:
1) нарушены права и свободы гражданина;
2) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
В статьях 254, 255 ГПК РФ говорится о решениях, действиях (бездействии), нарушающих права и свободы граждан, организаций.
Таким образом, в отличие от Закона «Об обжаловании в суд.» ГПК РФ дополняет перечень оснований бездействием, нарушающим права и свободы, и гарантирует
* Ведомости СНД и ВС Рос. Федерации. 1993. N 19. Ст. 685.
право на судебную защиту в отношении не только граждан, но и организаций.
Разнятся и сроки обращения с заявлением в суд. Если ГПК РФ предусматривает только трехмесячный срок со дня, когда стало известно о нарушении прав и свобод, то Закон «Об обжаловании в суд.» устанавливает и сокращенный - один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Рассматриваемые правовые акты наделяют суд и разным объемом полномочий при принятии решения по жалобе. Если ст. 258 ГПК РФ ограничивается лаконичным «суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод», то Закон «Об обжаловании в суд.» предоставляет суду больший объем полномочий, куда также входит:
1) признание обжалуемого действия (решения) незаконным;
2) определение ответственности государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина (вплоть до вынесения в отношении государственных служащих представления об увольнении).
Особо следует отметить предусмотренный указанными правовыми актами порядок исполнения решения суда, согласно которому в суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения.
Данная норма призвана обеспечить исполняемость судебных решений и способствовать укреплению законности и правопорядка, формированию уважительного отношения к закону и суду.
Еще одна известная проблема, связанная с реализацией права на судебную защиту в порядке главы 25 ГПК РФ, порождена коллизией в правилах подведомственности. В отношении искового производства ст. 135 ГПК РФ определено, что заявление подлежит возвращению, если не соблюден установленный федеральным законом для данной категории споров или предусмотренный договором сторон досудебный порядок урегулирования спора, не представлены документы, подтверждающие соблюдение досудебного порядка урегулирования спора, если это предусмотрено федеральным законом для данной категории споров или договором.
Применяя аналогию закона, А.А. Остроумов отмечает, что «действующее законодательство в основном не создает препятствия в осуществлении права на обращение в суд с заявлением об оспаривании решений, действий, бездействия органов публичной власти и их должностных лиц в виде необходимости предварительного обращения с требованием об оспаривании в соответствующий вышестоящий орган. Исключение составляют лишь положения НК РФ (ч. 2 ст. 138 НК РФ)». Он приходит к справедливому выводу о том, что право на обжалование ненормативных правовых актов, решений, действий или бездействия органов публичной власти, их должностных лиц с учетом ч. 2 ст. 46 Конституции РФ не должно ограничиваться необходимостью предварительного внесудебного обжалования соответствующих актов, действий или бездействия [1, с. 59-60].
Действительно, ч. 2 ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ устанавливает, что акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц (за исключением актов ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб, апелляционных жалоб, актов ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, действий или бездействия его должностных лиц) могут быть обжалованы в судебном порядке только после обращения в вышестоящий налоговый орган в порядке, предусмотренном НК РФ.
Однако обращение к общим положениям производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, позволяет прийти к совершенно иному выводу. В части 2 ст. 247 ГПК РФ указывается, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Таким образом, возникает очевидная коллизия норм НК РФ и ГПК РФ, причем с учетом конституционно-правового смысла права на судебную защиту в публично-правовых отношениях представляется, что должна применяться норма, установленная ГПК РФ и исключающая условную подведомственность данной категории дел.
Вместе с тем в п. 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»* содержится указание на обязательность соблюдения досудебного порядка, установленного федеральными законами, что, как отмечалось ранее, не согласуется с ч. 2 ст. 247 ГПК РФ и не находит понимания. Даже проводимое Р.Ю. Банниковым разграничение досудебного и административного порядка разрешения споров [2], по нашему мнению, не разрешает обозначенные правовые противоречия.
Наличие столь серьезных правовых коллизий, весьма лаконичный характер основных правил производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, порождающий правовые пробелы, в совокупности создавали существенные препятствия в реализации конституционного права на судебную защиту и объективно потребовали разработки развернутых инструкций.
Отдельные разъяснения содержались в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием
* БВС Рос. Федерации. 2009. N 4.
и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»*, но они конкретизировали лишь вопросы подведомственности и подсудности.
Развернутые пояснения о порядке применения положений главы 25 ГПК РФ были даны только спустя 5 лет после принятия ГПК РФ в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Издание данного акта официального толкования позволило систематизировать порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и обеспечить функционирование действенного механизма реализации конституционного права на судебную защиту. Однако, как отмечалось выше, отдельные вопросы остались неразрешенными.
Вместе с тем с самого момента принятия ГПК РФ в научных кругах неоднократно поднимался вопрос о правильности отнесения данного вида производства к гражданскому судопроизводству. Многие авторы, указывая на публично-правовой характер данного вида судопроизводства, предлагали отнести его к административному судопроизводству, осуществляемому в особом порядке и на основании самостоятельного нормативного правового акта [3; 4].
Таким актом стал принятый 8 марта 2015 г. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), который определил порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных
* БВС Рос. Федерации. 2003. N 3.
с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Соответственно, утратят силу Закон «Об обжаловании в суд.», глава 25 ГПК РФ и еще ряд иных нормативных правовых актов, регулирующих данные отношения в настоящее время.
Анализ научных публикаций, посвященных идее создания, проекту КАС РФ, показывает неоднозначное к нему отношение: от восторга до обоснованных опасений [5]. Вместе с тем кодекс принят и вскоре начнет формироваться практика его применения, которая подтвердит или опровергнет доводы и аргументы сторонников и противников его принятия.
Что же можно отметить в итоге? Нет никакого сомнения в том, что действующая система судебного обжалования в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ, является эффективным инструментом обеспечения и защиты прав и свобод в публично-правовой сфере. Она не лишена недостатков, часть из которых была обозначена в статье, но наличие разъяснений Пленума ВС РФ, сложившаяся за более чем 10 лет применения норм ГПК РФ судебная практика позволили создать действенный механизм.
Являются ли споры по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих гражданско-правовыми по своей природе? Представляется, что нет, даже несмотря на то, что часто они с ними связаны.
Можно ли считать определенный КАС РФ процессуальный порядок рассмотрения административных дел, к которым отнесены и дела, в настоящее время рассматриваемые в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ, революционным? Скорее нет, анализ его положений показывает, что они во многом повторяют соответствующие нормы ГПК РФ и АПК РФ.
Таким образом, говоря о перспективах развития производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служа-
щих, можно высказать версию об эволюции процессуальной формы и об одновременном обособлении и унификации правил рассмотрения данной категории дел, предусмотренных Законом «Об обжаловании в суд^», ГПК РФ и АПК РФ, в рамках административного судопроизводства.
Принятие КАС РФ концептуально призвано обеспечить более эффектив-
ную реализацию ст. 46 Конституции РФ в рамках уже не гражданского, а административного судопроизводства. Эволюция процессуального порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, видится как часть проводимой судебной реформы и представляется оправданным шагом на пути строительства правового государства.
Список литературы
1. Остроумов А.А. Право на обжалование в суд решений, действий, бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 7. С. 52-60.
2. Банников Р.Ю. Досудебный порядок урегулирования споров / науч. ред. В.В. Ярков. М.: Инфотропик Медиа, 2012.
3. Деменкова Н.Г., Игнатова М.С., Стариков И.Ю. Обжалование действий (бездействия) и решений органов публичной власти в административном порядке // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2014. Т. 14. N 1. С. 74-78.
4. Кайнов В.И. Судебное обжалование действий и решений административных органов и их должностных лиц в российском законодательстве // Мир экономики и права. 2014. N 4-5. С. 76-80.
5. Стрельцова Е.Г., Туманов Д.А. О проекте кодекса административного судопроизводства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 12. С. 49-55.
References
1. Ostroumov A.A. Pravo na obzhalovanie vsud resheniy, deystviy, bezdeystviya organovgosudarstvennoy vlasti, organovmestnogosamoupravleniya, dolzhnostnykh lits [The right to appeal in court the decisions, actions, omissions of public authorities, local governments, officials]. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika - Laws of Russia: experience, analysis, and practice, 2014, no. 7, pp. 52-60.
2. Bannikov R.Yu. Dosudebnyyporyadokuregulirovaniyasporov [Pre-trial procedure for settling disputes]. Moscow, Infotropik Media Publ., 2012.
3. Demenkova N.G., Ignatova M.S., Starikov I.Yu. Obzhalovanie deystviy (bezdeystviya) i resheniy organovpubli-chnoy vlasti vadministrativnomporyadke [Appeal against actions (inaction) and decisions of public authorities in the administrative order]. Vestnik Yuzhno-Ural'skogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo - Herald of the South Ural State University. Series: Right. 2014. Volume 14, no. 1, pp. 74-78.
4. Kaynov V.I. Sudebnoe obzhalovanie deystviy i resheniy administrativnykh organovi ikh dolzhnostnykh lits vros-siyskom zakonodatel'stve [The court appeal the actions and decisions of the administrative authorities and their officials in the Russian legislation]. Mir ekonomiki iprava - World Economy and Law, 2014, no. 4-5, pp. 76-80.
5. Strel'tsova E.G., Tumanov D.A. O proekte kodeksa administrativnogo sudoproizvodstva [About the Code of Administrative Procedure]. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika - Laws of Russia: experience, analysis, and practice, 2013, no. 12, pp. 49-55.
