CC BY
99
в открытом доступе на сайте sovnauka.com
СОВРЕМЕННАЯ НАУКА № 4/2016
Юридические науки
УДК 342.9
Научная специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
В.А. Максимов*, А.В. Шуваев**
Аннотация. Рассмотрены теоретические вопросы производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц органов власти и управления. Анализируются понятия, закрепленные на законодательном уровне, и понятия, представленные в основных научных положениях гражданско-процессуального права.
Ключевые слова: административное судопроизводство, оспаривание решений, действий (бездействия), должностное лицо органа власти и управления, гражданско-процессуальное право.
33
THEORETICAL ASPECTS OF PROCEEDINGS IN ADMINISTRATIVE CASES ON CHALLENGING DECISIONS, ACTIONS (INACTION) OF OFFICIALS OF GOVERNMENT
V.A. Maksimov*, A.V. Shuvaev**
Abstract. The article deals with the theoretical questions of administrative cases against decisions, actions (inaction) of officials of bodies of power and administration. It is analyzed the concepts enshrined at the legislative level, and the concepts presented in the basic scientific provisions of the Civil Procedure Law.
Keywords: administrative legal proceedings, contest of decisions, actions (inaction), official of bodies of power and administration, law of civil procedure.
Доктрина гражданского процессуального права включает в себя различные исследования относительно института оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, обратим внимание на основные из них.
Прежде всего, необходимо рассмотреть понятие административного судопроизводства, которое понимается по-разному. Так, правоведы используют различные понятие, такие как «административная юстиция», «административный процесс», «административное судопроизводство», «административного производства» и др., как тождественные, что приводит к появлению противоречий в содержании данного института и отсутствию в науке единого понимания. Для разграничения этих понятий надо выявить признаки и особенности каждого из них.
Попытка определения термина «административная юстиция» предпринималась многими учеными, но на сегодняшний день единое понятие еще не выработано. Д.М. Чечот понимает «административную юстицию», как определенный порядок подачи, рассмотрения и раз-
решения в суде споров, которые возникают в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами с одной стороны, и административными органами, с другой стороны, специально сформулированные для разрешения указанных правовых споров [1, с. 301]. Другие ученые считают, что данное определение должно складываться из совокупности следующих признаков: это деятельность судебных органов в процессуальной форме — правосудие, это деятельность состоит в рассмотрении и разрешении споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами исполнительной власти, и это споры по поводу законности и обоснованности властных решений, действий (бездействия). Но наиболее целесообразно определять «административную юстицию», как механизм защиты прав человека и гражданина от нарушений и злоупотреблений со стороны органов публичной власти в особом (административном) порядке как судебными, квазисудебными и внесудебными административно-юрисдикционными органами [2, с. 123-130]. Зарубежной практикой принято в рамках административной юстиции создание специальных адми-
* Максимов Виталий Алексеевич,
старший преподаватель, кандидат юридических наук
Санкт-Петербургский университет МВД России
Контакты: ул. Партизана Германа, д. 7, Санкт-Петербург,
Россия, 198329
E-mail: [email protected]
** Шуваев Андрей Валерьевич,
доцент кафедры, кандидат юридических наук
Санкт-Петербургский университет МВД России
Контакты: ул. Летчика Пилютова, д. 1, Санкт-Петербург,
Россия, 198206
* Vitaliy A. Maksimov,
senior lecturer, candidate of law sciences
St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Contacts: ul. Partizana Germana, d. 7, St. Petersburg,
Russia, 198329
E-mail: [email protected]
** Andrey V. Shuvaev,
associate professor, candidate of law sciences
St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Contacts: ul. Letchika Pilyutova, d. 1, St. Petersburg, Russia, 198206
СОВРЕМЕННАЯ НАУКА № 4/2016 Юридические науки
нистративных судов. В России данный путь развития не целесообразен, так как нет равномерного распределения населения на территории государства, существуют территории, где отсутствуют дела, вытекающие из административных правоотношений, на протяжении длительного времени. Безусловно, что там нет необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам [3, с. 28-31]. Но все же стоит отметить, что принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) [4] является большим шагом вперед на пути формирования системы административной юстиции.
От административной юстиции следует отличать административное судопроизводство, которое является более узким понятие. Административное судопроизводство — это правосудие, которое осуществляется судами в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, организаций и их объединений от произвола государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Из этого определения видно, что в отличие от административной юстиции, судопроизводство осуществляется только судом. Осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства закреплено в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ еще в 1993 г., но только с принятием в 2015 г. КАС РФ можно говорить о реализации данной нормы [4, с. 272-276].
Еще одно понятие, употребляемое в юридической литературе, — «административный процесс». Наиболее распространенный подход к пониманию «административного процесса» заключается в определение его, как совокупность действий, которые совершаются органами исполнительной власти (и их должностными лицами) в целях реализации специфических, возложенных на них законом функций и обязанностей. Однако существует иная точка зрения, а именно, «административный процесс» — это реакция судебных органов в установленном законом порядке на различные нарушения установленных нормативно -пр ав овых р ам ок реализации администр ативно -управленческой деятельности, процессуальная же форма является гарантией адекватного восприятия и функционирования административно-правовых отношений [5, с. 158].
Последнее понятие, которым оперируют процессуалисты, является «административное производство». Существует много различных концепций понимания «административного производство», при анализе которых выводится наиболее универсальное определение: админи-
стративное производство это урегулированные нормами административно-процессуального права виды властной деятельности административных органов по разрешению определенными способами, соблюдающими специальные административные процедуры, подведомственных им административно-регулятивных дел [6, с. 197-205]. В настоящее время большинство граждан путают «административное производство» с «административным судопроизводством». Первым различием является нормативно-правовое регулирование. Так, административное производство регулируется в основном нормами КоАП РФ и рядом подзаконных актов, а судопроизводство нормами КАС РФ. Во-вторых, субъекты, уполномоченные рассматривать дела также различны. Дела в рамках административного судопроизводства рассматриваются только судебными органами, в рамках же производства основными субъектами являются органы государственной власти и их представители. И главное отличие это то, что в административном производстве рассматриваются дела только об административных правонарушениях, в судопроизводстве же рассматриваются и разрешаются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел публичного характера и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственно-публичных полномочий.
Проведенный анализ различных категорий позволяет сделать следующие выводы: существует различные подходы их понимания, которые во многом схожи, но существует и ряд отличий. В рамках исследуемой темы научной работы целесообразно применять понятие «административное судопроизводство». На наш взгляд, административное судопроизводство — это правосудие, которое осуществляется судами в особом судебном процессуальном порядке, при рассмотрении и разрешении административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, организаций и их объединений от произвола государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Кроме того, в соответствии со ст. 1 КАС РФ, предметом судебного разбирательства является административное дело о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью
осуществления государственных или иных публичных полномочий. Все административные дела можно условно разделить на две группы, связанные с: 1) защитой нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов и возникающие из иных публичных правоотношений; 2) судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных правомочий. Спор среди ученных является ли контроль за законностью действий государственных органов предметом судебного процесса велся уже давно. Такого подхода придерживались С.Н. Абрамов, Л.А. Грось, М.А. Гурвич, П.Ф. Елисейкин, Л.Ф. Лесницкая, В.В. Скитович и многие другие [7]. Принятие КАС РФ разрешило данный спор, закрепив судебный контроль как равноценный предмет судебного разбирательства наряду со спором о праве.
Далее рассмотрим терминологический аспект относительно субъектов рассматриваемой категории дел, используемых в названии главы КАС РФ.
Орган государственный власти понимается как звено государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного для этого властными полномочиями. Органу государственной власти присуще определенные признаки, такие как, создание и действие от имени РФ или ее субъекта, действие только в соответствии с законодательством, выполнение свойственных только ему задач и функции, наличие собственной компетенцией, организационной обособленности и самостоятельности, властных полномочий, т.е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ органы государственной власти делятся на законодательные, исполнительные и судебные. По уровню деятельности различают федеральные органы и органы субъектов Федерации. Синонимичное понятие органа государственной власти — государственный орган. Понятие государственный орган дается в п. 2 ст. 1 ФЗ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Государственные органы — органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов РФ.
Следующее понятие—это орган местного самоуправления. Оно закреплено на законодательном уровне в ч. 2 ст. 1 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление в РФ — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, ФЗ, а в слу-
СОВРЕМЕННАЯ НАУКА № 4/2016
ACCESS -
Юридические науки
чаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В связи с использованием понятий орган, организация, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями стоит отдельно остановиться на понимании «отдельных государственных и публичных полномочий». На данный момент отсутствует официально принятое толкование понятия «отдельные государственные или иные публичные полномочия», которое содержится в нормах КАС РФ И АПК РФ. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [8] дает разъяснение в п. 5, какие орган наделены данными полномочиями, но в Постановлении говорится относительно ранее действовавшей подразд. III Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ). Другим недостатком постановления Пленума Верховного Суда является широкое толкование норм ГПК РФ, а сейчас по аналогии и КАС РФ, в которых нет ни слова о коллегиях судей, ни тем более об индивидуальных предпринимателях. В ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплено похожее понятие «публично значимая функция», Верховный суд РФ говорит о «государственно-властными полномочиях»]. В административной доктрине все это называется «делегированием полномочий» [8, с. 96-101]. Так или иначе, в настоящее время в законодательстве отсутствуют общие нормы о делегировании полномочий и нормы о делегировании осуществления публичных полномочий в частный сектор. Для единого толкования практика нуждается в нормативном закреплении единого определения в целях единообразного правоприменения и эффективность работы судебных органов.
Также следует проанализировать понятие «должностное лицо». В настоящее время законодательным актом, где раскрывается понятие должностного лица безотносительно какой-либо отрасли права, является ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который в ст. 4 определяет должностное лицо, как лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно -р аспорядительные, администр ативно -хо зяйст-венные функции в государственном органе или органе
СОВРЕМЕННАЯ НАУКА № 4/2016 Юридические науки
местного самоуправления. Применительно к отдельным отраслям права существуют определения, но они отражают специфику данной отрасли права. Например, в примечании к ст. 285 УК РФ дается подобное определение должностных лиц.
Понятие государственного служащего дается в ФЗ от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В ч. 1 и 2 ст. 10 данного ФЗ раскрываются понятия: федеральный государственный служащий и государственный гражданский служащий субъекта РФ. Федеральный государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственный гражданский служащий субъекта РФ — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных Законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета. Понятие же муниципального служащего закреплено в ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Муниципальным служащим является
гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ч. 1 ст. 10).
Таким образом, доктрина гражданского процессуального права исследует различные дискуссионные вопросы, связанные с производством по административным делам об оспаривании решений, действий исследуемой категории дел. Так, следует отличать «административное судопроизводство» и «административное производство» и ряд других синонимичных понятий. Анализ КАС показал, что административные дела можно условно разделить на две группы: дела, связанные с защитой нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов и возникающие из иных публичных правоотношений, и дела, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных правомочий. Помимо этого, ряд понятий, такие как, государственный, муниципальный служащий и некоторые другие, официально закреплено в действующем законодательстве, ряд других же, например, отдельные государственные и публичны полномочия, не имеют единого определения и закрепления на законодательном уровне, в связи с чем единой практики применения нет, что снижает уровень доверия граждан и эффективность работы суда в целом.
Литература/References
1. Чечот Д.М. Курс административной юстиции. М.: Наследие, 2006. 405 с. [Chechot DM. Course of Administrative Justice. Moscow: Nasledie; 2006. 405 p. Russian].
2. Приженникова А.Н. Административная юстиция в современном мире: актуальные вопросы // Административное право и практика администрирования. 2013. № 11. С. 123-130. [Prizhennikova AN. Administrative justice in the modern world: Topical issues Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya. 2013(11): 123-30. Russian].
3. Колоколов Н.А. Принятие КАС РФ — важнейший этап формирования административной юстиции в России // Российская юстиция. 2013. № 12. С. 28-31. [Kolokolov NA. Adoption of the CAS of the Russian Federation is the most important stage in the formation of administrative justice in Russia. Rossiyskaya yustitsiya. 2013(12):28-31. Russian].
4. Хахалева Е.В. Некоторые новеллы административного судопроизводства в Российской Федерации // Общество и право. 2015. № 2. С. 273-276. [Khakhaleva EV. Some novels of administrative proceedings in the Russian Federation. Obshchestvo i pravo. 2015(2):273-6. Russian].
5. Старилов Ю.Н. Научные труды. Избранное. М.: МГЮА, 2012. 563 с. [Starilov YN. Scientific works. Scientific works. Moscow: MSAL; 2012. 563 p. Russian].
6. Александров А.Г. Понятие и место административного производства в системе российского административного процесса // Общество и право. 2014. №1. С. 197-204. [AleksandrovAG. Concept and place of administrative production in the system of the Russian administrative process. Obshchestvo i pravo. 2014(1):197-204. Russian].
7. Павлова М.С. Оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих в гражданском процессе: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 28 с. // URL: https://www.prlib.ru/item/355479 [Pavlova MS. Challenging decisions, actions (inaction) of public authorities, local governments, state and municipal employees in the civil process [PhD on the Internet]. Higher School of Economics: Higher School of Economics; 2011 [cited 2016 Dec. 1]. 28 p. Available from: https://www.prlib.ru/item/355479 Russian].
8. Талапина Э.В. Государственное управление: проблемы и перспективы правового регулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 3. С. 84-90. [Talapina EV. Public administration: Problems and prospects of legal regulation. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2015(3):84-90. Russian].
© ®
© Максимов В.А., Шуваев А.В./Maksimov V.A., Shuvaev A.V., 2016. Это произведение распространяется по лицензии Creative Commons «Attribution» («Атрибуция») 4.0 Всемирная. [This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International License].
