CC BY
224С. Ю.Турбин
Воронежский государственный университет
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ,
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Статья посвящена анализу положений Кодекса административного судопроизводства РФ о производстве по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, административные процедуры, оспаривание.
SOME PROBLEMATIC ISSUES OF ADMINISTRATIVE CASES AGAINST DECISIONS, ACTIONS (INACTION) OF BODIES OF STATE POWER, LOCAL GOVERNMENT AND OTHER BODIES, ORGANIZATIONS WITH CERTAIN STATE POWERS, OFFICIALS, STATE AND MUNICIPAL EMPLOYEES
This article analyzes the provisions of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation on the proceedings of the administrative cases against decisions, actions (inaction) of bodies of state power, local government and other bodies, organizations with certain state powers, officials, state and municipal employees.
K e y w o r d s: administrative proceedings, administrative procedures, challenging.
Предусмотренное главой 22 Кодекса адми- Статьей 218 КАС РФ предусмотрена возмож-
нистративного судопроизводства Российской ность и определен круг лиц, имеющих право
Федерации1 (далее - КАС РФ) производство на предъявление административного искового по административным делам об оспаривании заявления об оспаривании решений, действий решений, действий (бездействия) органов (бездействий) должностных лиц. Так, в ч. 1 ука-
государственной власти, органов местного занной статьи заявителю дается возможность
самоуправления, иных органов, организаций, выбора, помимо обращения в суд, либо обратить-наделенных отдельными государственными или ся в вышестоящие органы или к вышестоящему
иными публичными полномочиями, должност- должностному в порядке подчиненности, либо ных лиц, государственных и муниципальных использовать иные внесудебные процедуры уре-
служащих - судебное проявление защиты на- гулирования спора. Законодатель не дает опреде-рушенных прав лиц и организаций действиями ления иных возможностей и не делает ссылку на (бездействиями) и решениями должностных какой-либо нормативно-правовой акт. Думается,
лиц. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 46 Конститу- здесь речь идет о процессуальных возможностях
ции Российской Федерации2 каждому гаран- внесудебного порядка урегулирования спора,
тируется судебная защита его прав и свобод; таких как, например, медиация. Хотя достаточно решения и действия (или бездействие) органов интересными представляются вопросы: как будет
государственной власти, органов местного са- происходить процедура медиации и кто непосред-моуправления, общественных объединений и ственно будет присутствовать на встрече с граж-
должностных лиц могут быть обжалованы в суд. данином или представителем организации, чьи Именно из этого конституционного принципа и права были нарушены, - должностное лицо, чьи
вытекает возможность лиц и организаций оспа- решение или действие (бездействие) нарушили
ривать решения и действия (или бездействие) это право, либо представитель государственного
должностных лиц. органа? Будет ли данный представитель пассивен
в данной процедуре, ведь зачастую представители
© Турбин С Ю 2016 не выносят решения или не действуют (бездей-
ствуют), нарушая права определенных лиц, тем самым оставаясь всего лишь представителем государственного органа с малой заинтересованностью процедурой медиацией и конечным результатом? Думается, что в процедуре медиации должно участвовать непосредственно должностное лицо, выносившее решение или действующее (бездействующее) ненадлежащим образом.
В ч. 3 ст. 218 КАС РФ имеется отсылка к случаям, когда досудебный порядок разрешения спора по данным делам является необходимым условием возможности обращения в суд. Рассмотрим их:
1. Споры о взыскании обязательных платежей и санкций (ч. 1 ст. 286 КАС РФ).
2. Споры о взыскании недоимки по налогам с физических лиц (ч. 1 ст. 48 Налогового кодекса Российской Федерации (ч. 1) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (далее - НК РФ)).
3. Споры о взыскании налоговых санкций (штрафов, пеней) с физических лиц, а также с юридических лиц (если внесудебный порядок не допускается) (абз. 2 ч. 1 ст. 104 НК РФ).
4. Споры о взыскании страховых взносов, штрафов, пеней (ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»).
5. Споры о взыскании таможенных платежей (пошлин, налогов) (ч. 3 ст. 150 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации»).
6. Споры по обжалованию решений (требований, актов) налогового органа (ч. 2 ст. 138 НК РФ).
Именно в данных случаях заявитель обязан выполнить досудебные меры по урегулированию спора. Логика законодателя по вынесению именно этих вопросов, по нашему мнению, достаточно понятна. Чрезвычайное количество правовых столкновений в данных сферах излишне загрузит судебную систему, тогда как большее число дел могут быть решены на стадии досудебного урегулирования спора.
Сокращенный срок (3 месяца) на обращение в суд с административным исковым заявлением по данной категории дел - институт, перекочевавший из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации3 (далее - ГПК РФ). Но редакция ст. 219 КАС РФ существенно шире утратившей силу ст. 256 ГПК РФ. В ст. 219 КАС РФ выделяются особые сокращенные сроки, ранее содержащиеся в специальном законодательстве, например специальный сокращенный срок - 10 дней - для:
дел об оспаривании решения представительного органа муниципального образования
об удалении в отставку главы муниципального образования;
о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя;
об оспаривании решений, действия (бездействия) органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с проведением публичного мероприятия и формы его проведения.
Как указано в ч. 5 ст. 219 КАС РФ, пропуск данных сроков не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству, причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или на судебном заседании. Так, в Апелляционном определении Санкт-Петербургского городского суда от 18 января 2016 г. по делу № 2а-5349/2015 в удовлетворении требования было отказано в связи с пропуском установленного ч. 3 ст. 219 КАС РФ 10-дневного срока обжалования4, а в Апелляционном определении Свердловского областного суда от 2 октября 2015 г. по делу № 33-12993/2015 срок обращения в суд был восстановлен ввиду добросовестного поведения заявителя5.
Статья 220 КАС РФ предъявляет требования к форме административного искового заявления по данной категории дел. Интересный правовой случай был рассмотрен Красноярским краевым судом в Апелляционном определении от 29 февраля 2016 г. по делу № 33а-2298/20166.
К. обратился в суд с административным исковым заявлением к ФКУ Тюрьма ГУФСИН России по Красноярскому краю о признании незаконными и нарушающими права действий, понуждении к совершению действий.
Как следует из материалов дела, в административном исковом заявлении отсутствуют сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие, сведения о подаче жалобы в порядке подчиненности. Оценив поданное заявление на предмет соответствия требованиям, предъявляемым процессуальным законодательством, суд первой инстанции обоснованно оставил его без движения, поскольку форма и содержание заявления не позволяют оценить его, как процессуальное обращение лица в суд за защитой нарушенного права, при этом срок для устранения недостатков предоставлен разумный и достаточный.
Судебная коллегия решила, что данные выводы суда первой инстанции о наличии оснований для оставления административного искового заявления без движения обоснованы, постановлены в соответствии с требованиями норм процессуального права, поскольку представленное исковое заявление по форме и содержанию
не соответствует требованиям КАС РФ.
Между тем судебная коллегия не согласилась с выводом суда о необходимости административного истца приложить к административному исковому заявлению документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС РФ предусмотрено обязательное участие представителя, а также уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле документы в силу следующего.
Согласно ч. 1 ст. 126 КАС РФ к административному исковому заявлению прилагаются в том числе: документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС РФ предусмотрено обязательное участие представителя. Вместе с тем административные дела, рассмотрение которых подлежит в порядке главы 22 КАС РФ, не относятся к той категории дел, в которых в соответствии с КАС РФ предусмотрено обязательное участие представителя, в связи с чем вывод суда о необходимости представления документа, подтверждающего наличие высшего юридического образования у К., не основан на законе, а вывод суда подлежал исключению из мотивировочной части определения.
Кроме того, подлежал исключению из мотивировочной части определения вывод суда о необходимости приложения к административному исковому заявлению уведомления о вручении или иных документов, подтверждающих вручение другим лицам, участвующим в деле документы по следующим основаниям.
В соответствии с ч. 7 ст. 125 КАС РФ, административный истец, обладающий государственными или иными публичными полномочиями, обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или обеспечить передачу указанным лицам копий этих заявления и документов иным способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом. Поскольку административный истец (К.) не обладал государственными или иными публичными полномочиями, то оснований для возложения на него обязанности направить другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, не имелось.
Таким образом, судебная коллегия делает вывод, что в деле об оспаривании решений, дей-
ствий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих стороной спора может быть заинтересованное лицо без высшего юридического образования, самостоятельно защищающее свои права.
Интересное положение содержит ч. 4 ст. 222 КАС РФ. В случае принятия к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд направляет копии соответствующего определения лицам, участвующим в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения. Копии определения о принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, направляются судом лицам, участвующим в деле, в день вынесения данного определения с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку этих копий. Административному ответчику вместе с копией данного определения направляются копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если копии этих заявления и документов не были переданы в соответствии с ч. 7 ст. 125 КАС РФ.
Что законодатель понимает под фразой «способы, обеспечивающие скорейшую доставку копий»? Может быть, это использование специальных почтовых систем экспресс-доставки? Тогда стоимость данной услуги будет автоматически отнесена на судебные расходы, распределяемые в порядке, предусмотренном главой 10 КАС РФ? Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»7 не дает ответа на данный вопрос.
Особые меры предварительной процессуальной защиты по данной категории дел предусмотрены ст. 223 КАС РФ. Ими являются: приостановление действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу,
и приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия. Суды «неохотно» применяют данные меры в рассматриваемых делах, зачастую отменяя принятые решения о мерах предварительной процессуальной защиты. Так, Апелляционным определением Мурманского областного суда от 23 декабря 2015 г. по делу № 33а-4096/2015 суд отменил определение суда первой инстанции, заявления об отмене мер предварительной защиты по административному иску были удовлетворены, поскольку доказательств, свидетельствующих о существовании реальной или потенциальной угрозы нарушения прав истца в период проведения проверки на предмет законности вынесенных в отношении него налоговыми органами решений и требований, не представлено8.
1 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Там же. 2014. № 31. Ст. 4398.
3 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Там же. 2002. № 46. Ст. 4532.
4 Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 18 января 2016 г. № 33а-832/2016 по делу № 2а-5349/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 2 октября 2015 г. по делу № 33-12993/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Воронежский государственный университет Турбин С. Ю., аспирант кафедры административного и муниципального права е-тай: turbinstanislav@mail.ru тел.: 8-962-326-95-62
Подводя итоги, хочется согласиться с мнением, что правовой институт, предусмотренный главой 22 КАС РФ, - это то правовое средство, закрепление на законодательном уровне и использование на практике которого гарантируют соблюдение прав и интересов заинтересованных лиц9. Действительно, глава 22 КАС РФ, хотя и имеет ряд правовых пробелов и недостатков, но это функциональный и действующий институт административно-процессуального права, позволяющий защитить интересы лиц и организаций от решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
6 Апелляционное определении Красноярского краевого суда от 29 февраля 2016 г. по делу № 33а-2298/2016. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. № 1. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
8 Апелляционное определение Мурманского областного суда от 23 декабря 2015 г. по делу № 33а-4096/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 См.: Право и экономическая деятельность : современные вызовы / отв. ред. А. В. Габов. М., 2015. 400 с.
Voronezh State University
Turbin S. Yu., Post-graduate Student of the Administrative and Municipal Law Department e-mail: turbinstanislav@mail.ru tel.: 8-962-326-95-62
