CC BY
53УДК 343.91 ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-8-133-137
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ МИГРАЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН И ЕЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
Александра Анатольевна БАБИЧ, адъюнкт Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя aleksa.babich@inbox.ru
Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология,
уголовно-исполнительное право
Аннотация. В статье рассматривается историческая ретроспектива миграционных процессов современного Казахстана. Описываются социальные последствия в результате переселенческой политики и вступления в подданство Российской империи. Рассматриваются вопросы присоединения Казахстана к России. Анализируются правовые акты, регулирующие миграционные процессы современного Казахстана.
Ключевые слова: мигранты, миграционные процессы, переселенческая политика, репрессии, межнациональная напряженность.
Annotation. The article considers the historical retrospective of the migration processes of modern Kazakhstan. The article describes the social consequences resulting from the resettlement policy and the entry into the citizenship of the Russian Empire. The issues of Kazakhstan's accession to Russia are considered. The legal acts regulating the migration processes of modern Kazakhstan are analyzed.
Keywords: migrants, migration processes, migration policy, repression, interethnic tension.
Шестнадцатого декабря 2021 г. исполняется 30 лет со дня обретения государственной независимости Республикой Казахстан. Это был сложный путь к созданию и укреплению экономического, политического и национального фундамента страны. Тернистый путь к обретению статуса конкурентоспособного государства связан с разработкой и принятием законодательной базы, регулирующей все сферы общественной и политической деятельности. Одним из главных направлений государственной политики Казахстана со дня обретения независимости и по настоящее время было и остается укрепление национальной идентичности населения Казахстана, сохранение и обеспечение прав и свобод граждан.
Одним из факторов, влияющих на демографический баланс государства, является миграция населения. В отличие от рождаемости и смертности миграция не является биологическим событием, она зависит от социальных, куль-
турных, экономических и политических факторов. Миграция осуществляется по решению лица или группы лиц. Изменения, происходящие в коэффициенте рождаемости и смертности, не влияют на численность и структуру населения в больших масштабах, в то время как миграция в любое время может привести к крупномасштабным изменениям в численности и структуре населения.
Однако становлению суверенитета способствовало множество событий, в том числе кровопролитных, связанных с репрессиями, политическими гонениями, военными депортациями, результатом которых явилось создание многонационального, объединенного единой исторической судьбой государства.
В 1731 г. в результате ослабленного состояния казахского ханства, вызванного изнурительной войной с джунгарами, Абулхаир ханом и большинством старейшин Младшего жуза, а за ним Среднего и Старшего жузов началось при-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
соединение к Российской империи, в результате чего Казахстан вошел в состав России.
Казахи обязались оставаться верными императрице Анне Иоанновне и ее наследникам, договорились об ограничении внешнего суверенитета казахского ханства, обещали служить, не нападать на торговые караваны и подданства России, возвращать пленных и воздать должное.
Россия обещала защитить своих новых граждан от внешнего вторжения и угнетения. На этом первом этапе регистрации Казахского ханства проблемы внутриполитической жизни казахов не были решены.
Оренбургская экспедиция во главе с главным секретарем Сената И.К. Кирилловым была организована в мае 1734 г. для укрепления позиций на вновь присоединившихся казахских землях. Целью комиссии было всестороннее изучение новых земель, которые вошли в состав России, разведка природных ресурсов, возведение Орс-кой крепости, новая демаркация между русскими и казахскими владениями.
В 1735 г. был основан Оренбург, который сыграл важную роль в улучшении российско-казахстанских политических и торговых отношений.
26 августа 1920 г. был принят декрет ЦИК и СНК РСФСР об образовании Казахской автономной республики, которая была провозглашена частью Российской Федерации1.
Таким образом, к середине 20-х годов из исконно принадлежащих казахскому народу территорий, состоящих из казахской нации и других национальностей, были очерчены границы, проецирующие площадь современного Казахстана. Политика Советской власти была направлена на развитие образования, подготовку рабочих для создаваемых промышленных предприятий, коренизацию казахского населения, выдвижение на руководящие должности казахов, внедрение казахского языка в делопроизводство с целью окончательного перехода от традиционной кочевой культуры казахского народа к оседлому образу жизни.
Следует отметить, что миграционные процессы казахов, порожденные междоусобными и внешними войнами, носили стремительный характер, что не могло не сказаться на психологическом восприятии перемен большинством мигрантов. Это было связано, прежде всего, с несогласием населения резко и кардинально менять привычный кочевой образ жизни, покидать зону комфорта, подстраиваться под новую систему государственного управления. Как след-
ствие, возникали мятежи против нового порядка жизнеустройства, миграционные процессы сопровождались кровопролитными сопротивлениями нежелающих эмигрировать переселенцев.
Параллельно с процессом присоединения Казахстана к России осуществлялась политика коллективизации крестьянства. В итоге коллективизации с 1930-х годов стартовали глобальные передвижения казахского населения в Китай, Иран, Афганистан, всего за время коллективизации из Казахстана ушли 1 млн 130 тыс. человек, из их 676 тыс. безвозвратно2, боле 2 млн казахов, почти половина нации, погибли от голода, репрессий и иных бедствий3.
Середина 30-х годов ознаменовалась двумя важными событиями в истории Казахстана. В 1936 г. Казахская автономная республика была переименована в союзную и приняла собственную Конституцию4.
Конституция КазССР имела огромное историческое значение для объединения казахской нации. Впервые в Основном законе страны были провозглашены демократические принципы: право на труд, образование, свободу слова, печати, предоставление права убежища иностранным гражданам и т.д. Однако, несмотря на «видимый» суверенитет, Конституция КазССР носила формальный характер.
Новая волна политических гонений обрушилась на союзные республики, а, как следствие, и на КазССР в 1937 — 1938 гг. Целью было выявление «врагов народа» или согласно ст. 58 Уголовного кодекса Казахской ССР —контрреволюционеров.
На территории Казахстана действовало порядка 11 лагерей ГУЛАГа, самыми многочисленными из них были «Дальний», действовавший на территории Павлодарской области, «Песчаный» и «КарЛаг» в городе Караганда, «АЛЖИР» в Акмолинской области, «Степной» в Карагандинской области и др. Ссылкам в данные лагеря подвергались люди из всего Советского Союза. Число репрессированных, безвинно сосланных и расстрелянных исчисляется десятками, а то и сотнями тысяч. Именно Казахстан стал местом массовой ссылки целых народов: корейцев, немцев, поляков, ингушей, крымских татар, чеченцев, балкарцев, турков5.
Реабилитация политически репрессированных началась только после смерти И. Сталина, продолжилась в Казахстане уже после обретения ее независимости. Тем временем Казахская ССР была частью сверхцентрализованного Советского Союза.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
В годы Великой Отечественной войны на фронт из Казахстана было мобилизовано от 40 до 60% коренного населения. Общее количество потерь в Казахстане насчитывало 1 202 000 жертв.
Ключевым моментом конфигурации демографической ситуации в республике оставались миграционные процессы. Кроме 536 тыс. человек, эвакуированных из западных регионов, в Казахстан были депортированы целые народы, независимые образования которых ликвидировались.
27 августа 1941 г. по линии НКВД был разослан приказ «О мероприятиях по проведению операции по переселению немцев из автономии немцев Поволжья, Саратовской и Сталинградской областей»6.
После войны отток населения из Казахстана был вызван освобождением от оккупантов, высвобождением промышленных предприятий, а также связан преимущественно с увеличением численности спецлагерей. Причем динамика численности заключенных имела возрастающую тенденцию и в 1939 — 1954 гг.: увеличилась в 7,8 раза.
Так, численность репрессированных КарЛАГа в 1939 г. составляла 26 229 человек, в 1941 г. — 39 513, в 1944 г. — 50 541, в 1945 г. — 53 179, в 1947 г. — 60 745, в 1948 г. — 63 044, в 1949 г. — 65 662, в 1953 г. — 196 800, в 1954 г. — 204 259 человек7.
Грядущим рубежом, имевшим значительный смысл в миграционной истории Казахстана, стал этап освоения целинных и залежных земель. Для создания материально-технического фундамента государства, подъема сельского хозяйства и индустрии в Казахстан в период с 1954 по 1962 гг. прибыло около 2 млн переселенцев, в основном из европейской части страны.
В 1978 г. Казахской ССР была принята вторая Конституция Казахской ССР, которая провозглашала права и свободы граждан Казахской ССР, имеющих советское гражданство. Конституция гарантировала равноправие и защиту своих граждан, а также право предоставления убежища иностранцам. В этот период видимое демократическое благополучие омрачалось фактической властью Коммунистической партии.
Для Казахстана недовольство вылилось в выступление казахской молодежи 17 — 18 декабря в 1986 г. в Алма-Ате — столице Казахской ССР.
Данное событие именуют как «декабрьское восстание», вызванное несогласием с назначением на должность первого секретаря Коммуни-
стической партии Казахстана Г. Колбина вместо Д. Кунаева и требованием назначения на данный пост кого-то из коренного населения.
Действовавшая политика коренизации населения усугубила межнациональную напряжен -ность, что вылилось в массовые общественные беспорядки и митинги. Ровно через пять лет после декабрьских событий Казахстан объявил о своей независимости.
Таким образом, вынужденная миграционная политика, «болезненная» коренизация казахского населения вылились в гражданские конфликты на почве национальной и культурной идентичности. Сложившееся настроение в стране сопровождалось задержаниями, уголовными и административными мерами и сохранялось до смены политической конъюнктуры в стране.
С обретением независимости Республика Казахстан начинает строить собственную миграционную политику, сочетающую культурные, экономические и политические особенности государства.
30 августа 1995 г. на всеобщем республиканском референдуме была принята Конституция независимого Казахстана. В статье 21 Конституции Республики Казахстан провозглашено, что каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, принадлежит право свободного передвижения по ее территории и свободного выбора местожительства, кроме случаев, оговоренных законом. Каждый имеет право выезжать за пределы республики. Граждане республики имеют право беспрепятственного возвращения в республику8.
Первым нормативно-правовым актом, регулирующим процесс переселения в страну, возвращения беженцев и их семей на историческую родину, стал Закон «Об иммиграции», принятый 26 июня 1992 г. Данный Закон предусматривал создание Иммиграционного ведомства, целью которого является связь с казахской диаспорой за границей и претворение в жизнь внешней миграции. Для создания условий и помощи в вопросах интеграции прибывающего населения в Казахстан был сформирован Государственный иммиграционный фонд.
Согласно ст. 6 данного Закона по представлению Кабинета Министров Президент Казахстана на каждый календарный год устанавливает квоту для иммиграции, которая предусматривала количественный состав иммигрантов, страну исхода, необходимые финансовые ресурсы для их обеспечения, места для расселения и тру-доустройства9.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
13 декабря 1997 г. в Казахстане был принят Закон «О миграции», его принятие было связано с тем, что начался ощутимый отток русскоязычного населения из Казахстана, ранее репрессированного на территорию Казахстана, в годы царизма и сталинского режима, направленных на освоение целины. Также принятие Закона обусловливалась необходимостью регулирования процесса возвращения казахов на историческую родину. Указанный Закон содержал нормы, определяющие миграционные процессы, а также условия жизнедеятельности оралманов, вернувшихся в Казахстан.
Согласно ст. 1, п. 11 Закона оралманы — иностранцы или лица без гражданства казахской национальности, постоянно проживавшие на момент приобретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами и прибывшие в Казахстан в целях постоянного проживания10.
В 1998 г. первый Президент Казахстана Н. Назарбаев внес на рассмотрение саммита СНГ предложение принять Программу «Десять простых шагов навстречу простым людям». Инициатива была принята лидерами государств, и Программа была одобрена Россией, Кыргызстаном, Белоруссией, позже присоединился и Таджикистан. Программа стран «четверки» предусматривала «прозрачный» порядок пересечения границ, упрощенную процедуру принятия гражданства, нострификацию дипломов об образовании и равные права поступления в учебные заведения, а также предусматривала льготы для занятия бизнесом. Программа «Десять простых шагов навстречу простым людям» стала частью активного процесса «европейской интеграции». На сегодняшний день почти все положения Программы реализованы.
В целях развития внутренней миграции, повышения экономической мобильности молодежи, «разряжения» социальной напряженности в 2014 г. в Казахстане начала действовать республиканская Программа «Мэнгшж ел жастары — индустрияга» — «Сершн — 2050».
Целью Программы является эффективное и сбалансированное распределение трудовых ресурсов, компенсация нехватки кадров в регионах, испытывающих дефицит рабочей силы. Программой предусмотрено обучение молодежи южных областей страны (Мангистауской, Кызылордин-ской, Жамбылской, Алматинской, Южно-Казахстанской) с последующим трудоустройством в Северных и Западных регионах страны.
Цель Программы — обучить и трудоустроить молодежь из южного региона страны (Алматин-
ской, Туркестанской, Жамбылской, Кызылор-динской, Мангистауской областей) с избытком трудовых ресурсов на востоке, севере и западе Казахстана — в регионах, испытывающих дефицит кадров.
В 2019 г по данной программе выделено 50 тыс. грантов для обучающихся южных регионов, при этом количество участников программы только растет, например, из Жамбыльской области за шесть лет существования проекта поступили более тысячи студентов.
20 мая 2015 г. первым Президентом Казахстана утверждена Программа «План нации — 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ». Это создание благоприятного миграционного режима по примеру США, Канады, Австралии для привлечения высококвалифицированных специалистов из-за рубежа.
С 1 января 2017 г. предусматривается изменение порядка привлечения иностранной рабочей силы, самостоятельного трудоустройства и осуществления внутрикорпоративного перевода.
По имеющимся данным, на 1 марта 2021 г. в Республике Казахстан осуществляют трудовую деятельность 14 086 иностранных граждан. По оценкам, 1762 работодателя используют иностранную рабочую силу. На них работают около 487 тыс. граждан Казахстана, что составляет 97% от общей численности работников.
Основными странами исхода трудовых мигрантов являются: Китай (3613 человек), Турция (1484 человека), Индия (1106 человек), Венгрия (1002 человека), Узбекистан (654 человека).
В целях защиты внутреннего рынка труда Министерством труда и социальной защиты населения Республики Казахстан ежегодно устанавливается квота на привлечение в страну иностранных специалистов.
В 2021 г. размер квоты составил 0,31% к рабочей силе или 29,3 тыс. единиц11.
29 сентября 2017 г. постановлением Правительства была утверждена Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2017 — 2021 годы.
Концепция направлена на регулирование внешних и внутренних миграционных процессов, связанных с разработкой эффективного механизма трудовой миграции, сбалансированного территориального распределения миграционных потоков, созданием благоприятных условий в сфере этнической миграции, привлечением репатриантов на историческую родину, принятием мер по пресечению незаконной миграции, обеспечением национальной безопасности в на-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
правлении миграционных процессов, представляющих угрозу для Республики Казахстан12.
Как уже упоминалось, одним из направлений государственной политики Республики Казахстан является сохранение национальной идентичности и привлечение этнических репатриантов на историческую родину. Этнических репатриантов, проживающих за пределами страны, в Казахстане обозначали термином «оралманы», понятие обозначено выше по тексту статьи.
Следует отметить, что 13 мая 2020 г. в законодательстве Казахстана по вопросам регулирования миграционных процессов термин «орал-маны» был заменен на термин «кандасы» (в переводе дословно «однокровный»). Разница в том, что ранее для того, чтобы получить статус оралмана этнические казахи должны были удостоверить факт своего постоянного проживания на территории иностранного государства до приобретения независимости Казахстаном.
Практический опыт показывает, что этнические казахи, родившиеся после 1991 г., не имеют возможности представить такие документы. По этой причине для получения статуса «кандас» теперь необходимо подтвердить факт, что лицо казахской национальности ранее не состояло в гражданстве Республики Казахстан, прибыло на историческую родину. Кроме того, этническим казахам, помимо приобретения статуса «кандас», предусматривается упрощенная процедура приема в гражданство республики.
По данным Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, на начало марта 2020 г. в Казахстан вернулось и получило статус оралманов 2504 семьи, или 4921 этнический казах (с 1991 г. — 315,8 тыс. семей, или 1062,2 тыс. человек).
Основная численность оралманов прибыли из:
■ Китая — 63% (1375 семей, или 3101 человек),
■ Узбекистана — 23% (745 семей, или 1146 человек),
■ Туркмении — 7% (184 семьи, или 331 человек),
■ Монголии — 4% (93 семьи, или 189 человек),
■ Российской Федерации — 1% (26 семей, или 35 человек),
■ из других государств — 2% (81 семья, или 119 человек).
Основная часть оралманов расселились в:
■ Алматинской области — 56% (1291 семья, или 2761 человек),
■ Мангистауской области — 10% (302 семьи, или 503 человека)
■ г. Алматы — 6% (135 семей, или 273 человека),
■ в столице Казахстана городе Нур-Султан —
5% (151 семья, или 239 человек)13. Таким образом, современное многонациональное казахстанское общество сложилось в результате многолетних миграционных процессов и этнических интеграций. Результатом многочисленных переселений явилось создание независимого государства, Республики Казахстан, но процессы миграции исторически сопровождались достаточно серьезными социальными последствиями в виде репрессий, мятежей, ксенофобии, межнациональных конфликтов.
Создание благоприятных условий для добровольного возвращения на историческую Родину, привлечение квалифицированной рабочей силы, аккультуризация иммигрантов, международное сотрудничество в области миграционных отношений являются важными задачами и неотъемлемой частью государственной политики современного Казахстана.
1 Сапаргалиев Г. Основы государства и права Казахстана. 3-е изд., перераб. и доп. Алматы, 2003. С. 24.
2 Коллективизация сельского хозяйства Казахстана // http://testent.ru/publ/studenty/istoriya_kazahstana/ kollektivizacija_selskogo_khozjajstva_kazakhstana/25-1-0-1902
3 Сапаргалиев Г. Указ. соч. С. 28.
4 Абилъ Е.А. История государства и права Казахстана: Курс лекций. 3-е изд. перераб. и доп. Караганда: ТОО «Учебная книга», 2005. С. 227.
5 Сапаргалиев Г. Указ. соч. С. 39.
6 Изменения в составе населения Казахстана 1940 — 1958 гг. // https://e-history.kz/ru/seo-materials/show/ 29327/©e-history.kz
7 Там же.
8 Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_
9 Закон Республики Казахстан «Об иммиграции» от 26.06.1992 № 1437 (с изм. от 11.07.97). Утратил силу // ПАРАГРАФ-WWW ^^п^) https://online.zakon.kz/ document/?doc_id=1001223
10 Закон Республики Казахстан «О миграции населения» от 13.12.1997 № 204-1 // https://online.zakon.kz/ DOCUMENT/?doc_id=1008461&mode=p
11 Офиц. сайт Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан // https:// www.gov.kz/memleket/entities/enbek
12 Постановление Правительства Республики Казахстан от 29.09.2017 № 602 «Об утверждении Концепции миграционной политики Республики Казахстан на 2017 — 2021 годы и Плана мероприятий по реализации Концепции миграционной политики Республики Казахстан на 2017 — 2021 годы» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/ Р1700000602
13 Офиц. сайт Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан...
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
