CC BY
26
1 2 3 ©
Долженкова Е.В. , Агаркова Е.Р. , Лихачёва Д.А.
1Старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права;
2 3
, Студент юридического факультета.
Юго-Западный государственный университет
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ США В XIX -
XX ВВ.
Аннотация
В статье на основе широкого круга нормативных источников авторы анализируют базовые способы комплектования государственного аппарата США в Х1Х - XX вв. (система добычи (spoils system) и система заслуг (merit system).
Ключевые слова: система добычи, система заслуг, кадровая политика, государственный аппарат.
Keywords: spoils system, merit system, personnel policy, State machinery.
Поиск путей совершенствования современной кадровой политики России требуют обращения к историческому опыту. В том числе немалую пользу может принести анализ историко-правовой базы государственной кадровой политики зарубежных стран.
В современной западной научной литературе рассматриваются два общепризнанных базовых способа комплектования государственного аппарата: система добычи (spoils system) и система заслуг (merit system) [1, 152]. Система добычи заключается в том, что тот кандидат, который победил на выборах президента страны, может назначить на любую государственную должность своих сподвижников. Это действенная и эффективная система захвата власти и ее сохранения в своих руках, но она недолговечна, так как неспособна создать условия обычного функционирования экономики в данном государстве.
Система заслуг предполагает, что на все государственные должности приходят только те лица, которые победили на организованных государством открытых и независимых выборах. Существенное отличие системы заслуг от системы добычи заключается в специальных требованиях к качеству государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи важным критерием становится прежде всего возможность руководителя осуществлять реальный контроль над таким лицом.
Особенно наглядно исторически непредотвратимый процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.
Систему добычи в США ввел президент Д. Вашингтон, а его последователи укрепляли ее. В доктрине президента США Джексона в 1829 г. говорилось, о том, что «все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться», и при этом его доктрина не предполагала, что должностные обязанности госслужащего требуют квалификации исполнителя. [2, 215]Каждый последующий президент в США считал своим правом после победы на выборах компенсировать затраты за счет своей близости к налогам и государственной казне.
Осознание необходимости перехода от системы добычи к системе заслуг, которая построена на отборе наиболее способных и высококвалифицированных претендентов на государственные должности было лишь первым шагом. Дальнейшие действия нуждались в толчке. Таким толчком в США послужили события 1881 года, когда в США в результате президентских выборов победил Д. А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может самостоятельно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Но один из
© Долженкова Е.В., Агаркова Е.Р., Лихачёва Д.А., 2016 г.
назначенных сторонников, Ч. Гито, оказался недоволен своей новой должностью и убил президента. Этот момент взволновал общественное мнение в США, и в 1883 г. был принят закон Пэндлтона [2, 33], который реформировал всю систему комплектования государственного аппарата. Он отверг систему добычи (spoils system), а вместо неё предложил систему заслуг (merit system).
Таким образом, в конце XIX века одержал победу принцип отбора кадров по квалифицированным признакам и качествам.
В настоящее время в США в основе формирования государственного аппарата проявляются признаки, как системы заслуг, так и системы добычи, так как в неё положено деление служащих на две группы: «конкурсную» и «патронажную». [1, 154]
К первой группе относятся госслужащие, которые поступают на службу и продвигаются по карьерной лестнице в соответствии с принципами «системы заслуг».
Ко второй группе относятся такие госслужащие, которых назначает на должности президент или единолично, или по рекомендации его помощников и советников, или с согласия Сената. Кроме этого, «патронажными» являются только те лица, которые могут обеспечить организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министров).
Особенным статусом обладают госслужащие так называемые «исключенные», т.е. те служащие, которые не попадают под общее законодательное распределения государственных органов. К ним относятся такие организации в США как: Агентство Национальной безопасности, Федеральное бюро расследований, Центральное Разведывательное управление и т. д.
Набор на должности госслужбы, которая основана на системе заслуг, проводится в двух формах: «открытой» (для должностей конкурсной службы) и «закрытой» (для госдепартамента, служб лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может занять любое лицо, успешно сдавшее экзамен. При закрытом наборе занятие высших постов осуществляется, как правило, в порядке карьерной службы в данной системе. [1, 159]
Однако существующие законодательные нормы госслужбы в США не всегда соблюдаются. Так, законодательством провозглашается, что назначение на должность производится независимо от политических убеждений, но, тем не менее, одной из стадий приема является проверка «политической благонадежности», что однозначно исключает из числа возможных госслужащих лиц, например, националистических убеждений.
Таким образом, из сложившейся практики государственной кадровой политики США в XIX - XX веках (система добычи (spoils system) и система заслуг (merit system), можно выделить как положительный, так и отрицательный опыт. С целью усовершенствования основных направлений современной кадровой политики России в государственных структурах на федеральном и региональном уровнях можно выделить несколько положительных моментов:
во-первых, в государственной кадровой политике зарубежных стран сложилась практика смешанного использования подходов к комплектованию госаппарата с применением обеих систем: «системы добычи» и «системы заслуг»; определенно лучший подход к комплектованию госаппарата выделить нельзя, но многие исследователи отмечают тенденции использования методов «системы заслуг», так как она в наибольшей степени соответствует концепции рыночных отношений [6];
во-вторых, исключительностью классификации государственных должностей за рубежом является то, что она построена по таким принципам, что сама по себе является стимулом [4] для госслужащего для повышения своей квалификации и продвижения по службе;
в-третьих, во всех развитых странах существует система, которая готовит кадры для работы в государственных органах. [5] Основными задачами специальных учебных заведений является решение следующих проблем: обеспечение административной
преемственности, ликвидация коррупционного вмешательства в регулирование ключевых социально-экономических процессов и придание большей прозрачности и эффективности процессу управления.
Литература
1. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. - М, 2001. -219 с.
2. Оболонский А.В. Государственная служба. - М., 2000. - 440 с.
3. Соединенные штаты Америки: Конституция и законы.- М., 1994.- 950 с.
4. Долженкова Е.В. Эволюция российской кадровой политики. // Влияние исторических процессов на развитие Российской науки, сборник научных статей. Курск, 2012. С. 16-19.
5. Долженкова Е.В., Пашин В.П. От местничества к номенклатуре: история Российского чиновничества // Известия Юго-Западного государственного университета, - 2011. - №4. - С. 174 - 179.
6. Пашин В.П., Долженкова Е.В Система подбора руководящих кадров в начале 20-х годов ХХ века (на материалах Курской губернии) // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012. - № 7-1. - С. 154-157.
