CC BY
32
Цареградская Ю. К.
Исторический опыт управления государственным l^lZ^
имени О.Е. Кутафина (МГЮА] внешним ДОЛГОМ дореволюционной России
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Автором проведен историко-правовой анализ закономерностей развития внешней задолженности в дореволюционной России, освещены особенности становления первых государственных учреждений, осуществлявших ведение системы записи и учета государственных долгов в России. Ключевые слова: внешний долг, внешний государственный долг, внешний заем, внутренний заем, кредитная политика, государственный кредит.
The author carries out a legal and historical analyses the natural development of an external debt in pre-revolutionary Russia, throws light on features of formation of the first government agencies, engaged the management system and accounting records of national debts in Russia.
Keywords: external debt, external public debt, external loan, domestic loan, credit policy, public credit.
Юлия
Константиновна ЦАРЕГРАДСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Центра по обеспечению деятельности УМО Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Внешние источники финансирования играют значительную роль в механизме экономического развития любого государства на всем протяжении его развития. Исследование закономерностей развития внешней задолженности России позволяет выявить проблемы в современной финансовой политике государства и определить возможные перспективы управления внешним долгом с учетом исторического опыта.
Историю внешних заимствований российского государства можно условно разделить на несколько этапов. Первый этап — дореволюционный — начало ХУ11 века — т 1917 г; второй этап — советский — 1917—1991 гг. и третий этап — 1991 г — настоящее ^ время. В контексте данной статьи будет рассмотрен первоначальный этап кредитных □
правоотношений. Традиционно историю внешних заимствований России начинают ис-
финансовой помощи. Данные государства также были заинтересованы в партнерских
5
следовать со второй половины ХУ111 века, но следует иметь в виду, что практика подобных отношений начинает складываться значительно раньше.
Еще в ХУ11 веке во время правления Михаила Федоровича в Англию и Голландию ^
отправились посольства, которым было поручено просить у правительств этих стран т
7\
отношениях с Московским государством, так как вели обширную торговлю с Россией, а □
английские и голландские купцы пользовались «особенным покровительством закона и такими торговыми льготами, которых никогда не имели русские купцы» 1. В июне 1613 года в Англию был отправлен дворянин Алексей Зюзин, который должен был просить
НАУКИ
>
1 Цит. по: Брежский Н. К. Государственные долги России: историко-статистическое исследование. СПб., 1874. С. 18. © Ю. К. Цареградская, 2014
ввсвдпее
144 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
помощи у английского короля, чтобы «учинил он помощь казною, товарами, зельем, свинцом, серою и другою воинскою казною...товарами и пушечными запасами тысяч на сто рублей, по самой последней мере на 80000 или на 70000, а по самой нужде на 50000» 2. После его визита в 1614 году в Москву приехал английский посол Джон Мерик с известием о том, что английский король готов оказать помощь, но при условии, что английским купцам будут предоставлены большие льготы и право на беспошлинную торговлю. Московское правительство не согласилось на подобные требования и переговоры на этот период закончились безрезультатно.
В период императорской России попытки заключить внешний заем встречаются сравнительно поздно. Как свидетельствуют очевидцы, Петр I не прибегал к внешним займам, несмотря на тяжелую войну со Швецией, он с гордостью говорил о том, что если бы ему еще пришлось воевать 20 лет, то он и тогда бы воевал, не прибегая к займам3. Однако есть одно упоминание о том, что только в начале войны со Швецией Петр I сделал все же заем в Голландии, но подробностей об этом факте не сохранилось4.
Официально, по исследованиям Х1Х века, считается, что первая попытка заключить внешний заем на 2 млн руб. Российской империей была сделана при Елизавете Петровне в Голландии во время семилетней войны, но она оказалась безрезультатной5. Несколько позже успешный первый внешний заем в российском государстве был заключен во время правления Екатерины II в 1769 году. Поводом к нему была необходимость иметь заграницей определенные суммы денег, на которые содержали русский флот в Средиземном море и для поддержания русского влияния в Польше. В марте 1769 года было внесено предложение Генерал-прокурором А. А. Вяземским о займе 2 млн рублей, а в апреле этого года был издан Указ, положивший начало русскому внешнему государственному долгу который в течение долгого времени служил основанием для заключения и управления внешними займами. Данный Указ содержал следующие основные правила:
«1. В случае неожиданного разрыва дружбы с Генеральными Штатами (Голландией) облигации ни аресту, ни конфискации не подлежат
2. Облигации будут выпущены в 500 тысяч гульденов, которые останутся у банкиров в Амстердаме до полного их выкупа.
3. По облигациям платить 5% ежегодно с того дня, который отмечен в облигации.
4. Заем заключить на 10 лет, оставляя право, выплачивать после 5 лет суммы, которые считаем необходимыми»6.
Для осуществления Указа в 1769 году был образован Комитет уполномоченных для производства денежных негоциаций в иностранных землях. Комитет выполнял следующие функции: а) ведение переписки с банкирами; б) прием и рассмотрение предложений о займах; в) наблюдение за ходом дел по внешним займам.
Дальнейшая кредитная политика и значительное накопление государственных долгов к началу Х!Х века заставило правительство принять некоторые меры для уменьшения их количества и установить правильную систему погашения долгов. Для этой цели были приняты две меры: 1) учреждена Комиссия погашения государственных долгов, которой был предоставлен капитал, формировавшийся за счет средств полученных от продажи государственного имущества; 2) открыт внутренний публичный заем.
Там же. С. 19. Там же. С. 127.
Русский Архив за 1872 г. № 2: Записки Вебера. История России. II. С. 91. Русский Архив за 1869 г. С. 479.
Цит. по: Брежский Н. К. Государственные долги России: историко-статистическое исследование. СПб., 1874. С. 128—130.
Цареградская Ю. К.
Исторический опыт управления государственным имени О.Е. Кутафина (МГЮА] внешним ДОЛГОМ дореволюционной России
Учреждение Комиссии произошло в мае 1810 года на следующих основаниях: 1) все суммы от продажи государственного имущества поступают в распоряжение Комиссии и направляются на погашение государственных долгов; 2) Комиссия ежегодно представляет публичный отчет7.
Запланированные мероприятия не были реализованы в полном объеме, так как начавшиеся военные действия повлекли непредвиденные расходы и суммы, полученные от податей и пошлин, израсходовали на покрытие расходов военного времени.
После окончания войны 1812 года необходимо было улучшить состояние бюджета государства и сформировать определенную систему государственного кредита. В апреле 1817 года был выпущен Манифест, в котором говорилось о том, что меры, принятые для постепенной уплаты государственных долгов, предложенные манифестами 1810 года и 1812 года, были приостановлены военными действиями. В мае 1817 года сформировали Совет государственных кредитных установлений, в функции которого входило преобразование Комиссии погашения долгов. В этом же году Комиссию преобразовали и при ней учредили Государственную долговую книгу. Данная Книга состояла из 3 частей: 1) для внесения долгов по внешнему займу (голландскому); 2) для внутренних срочных долгов; 3) для долгов бессрочных. Структура Книги закрепляла и новую систему государственных долгов — все они были разделены на два вида: 1) долги, приносящие проценты, как срочные, так и бессрочные; 2) государственные ассигнации. Срочные долги поделили на два вида: долги по внешнему займу и внутренние долги. В Книгу была сделана запись об общей сумме долга на 1 января 1818 г. в размере 50 600 000 гульденов8.
С 1860 года происходят значительные преобразования в кредитной политике - меняется система записи и учета государственных долгов в России. Начиная с 1860 года в Отчетах Государственных кредитных установлений исчисление государственных долгов производится по новой системе, которая заключалась в следующем: 1) все займы, внесенные в Государственную долговую книгу делятся на срочные и бессрочные; 2) в каждой из этих групп выделяют внешние и внутренние займы (самую обширную группу составили срочные внешние займы); 3) займы из Сохраненных Казен передали в ведение Государственного банка9.
Исходя из такой функциональной направленности Банка снизилось значение Комиссии погашения долгов и Государственной долговой книги. С 1859 года многие займы не записывались в Книгу или заносились в нее спустя несколько лет после их заключения.
Со второй половины Х!Х века наблюдается рост внешних заимствований, в следствие которых среднегодовая величина иностранных инвестиций в российскую экономику достигла 100 млн. руб.
С середины XIX в. российский денежный рынок становится открытым. Начиная с министра финансов М.Х. Рейтерна он стал интегрироваться в европейскую биржевую систему. С этого времени правительство предпочитает внешние займы внутренним, что в
свидетельствует о внешней направленности государственного кредита. При министре К
финансов С.Ю. Витте на государственном уровне сформировалась позиция о том, что О
российской экономике не стоит опасаться внешних займов, поскольку высокие темпы и
экономического роста, получаемые с помощью этих займов, разрешат проблемы будущего погашения и обслуживания государственных обязательств. Однако, новый подход И
Д
--Ч
7 Там же. С. 174. Е
П
8 Брежский Н. К. Государственные долги России: историко-статистическое исследование.
СПб., 1874. С. 182.
Полное собрание законов. № 35.847. НАУКИ
4/2014
>
9
_ ввсвдпее
146 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
к государственным обязательствам привел страну ухудшению финансового состояния страны, которое потом усугубилось общественными потрясениями.
На начало 1908 г. зарубежные инвесторы владели 54% государственных ценных бумаг, 40% корпоративных и 13% облигаций городов России10. Главным образом, на данном этапе внешние ресурсы привлекались на цели финансирования военных операций (например, русско-японская война 1904—1905 гг.), инфраструктурного и промышленного строительства. Участие в первой мировой войне способствовало значительному росту внешнего долга России, достигшего 7,7 млрд руб. До Первой мировой войны Россия по общей сумме государственного долга занимала второе место после Франции, а по размерам внешнего долга была первой в мире. В 1914 г. среди развитых стран внешний государственный долг, кроме России, имела только Япония. Значительная часть российского долга имела «специальный характер», благодаря чему в наличии были особые ресурсы на его покрытие (например, часть задолженности образовалась в результате выкупа железных дорог, которые впоследствии приносили казне доход). Это позволяло инвесторам достаточно высоко оценивать кредитоспособность России. К концу 1917 г. внешняя задолженность России превышала 12,5 млрд руб.11
Таким образом, Россия к началу ХХ века наработала определенный опыт по управлению государственным внешним долгом: удалось систематизировать внешние заимствования, сформировать органы управления долгом, зарекомендовать себя как кредитоспособного заемщика. Все эти мероприятия послужили основой и для дальнейшего развития кредитных отношений в современный период развития государства.
Иванченко О. И. Внешний долг России: проблемы и перспективы выплаты : дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. С. 22.
Косенкова К. В. Совершенствование системы управления внешним государственным долгом Российской Федерации : дис. ... канд. экон. наук. Краснодар, 2011. С. 30.
10
