CC BY
239
ПРАВО И ЭКОНОМИКА
Ю. К. Цареградская*
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА В ВЕЛИКОБРИТАНИИ: СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Аннотация. Рассматривается эволюция развития института государственного долга Великобритании и его правового регулирования, начиная с правления Вильгельма III и до наших дней. Указывается, что многие инструменты современной долговой политики государства, в частности виды государственного долга (внутренний и внешний), формы и виды государственного кредита (государственные займы, государственные облигации, срочные и др.), органы управления государственным долгом, юридически были оформлены в разные периоды развития государства. Интересным фактом в исследовании эволюции развития института государственного долга в Великобритании является то, что в основу официальной государственной бюджетной и долговой политики были положены теории Дж. Кейнса и Р. Барро, создавшие механизм эффективного управления государственным долгом. В статье раскрываются модели управления государственным долгом, среди которых в настоящее время в мировой практике используются три основные: традиционная, альтернативная и промежуточная. Традиционная модель построения системы органов государственной власти предполагает ведущую роль Министерства финансов или Казначейства. Альтернативная модель функционирует на основе делегирования полномочий по заимствованию денежных средств относительно независимым органам — агентствам по управлению государственным долгом. Комплексная модель характеризуется разделением функций по управлению государственным долгом между Министерством финансов и центральным банком. Опыт функционирования и управления государственным долгом Великобритании позволяет автору сделать выводы о том, что его эволюция аналогична эволюции данного института в России, следовательно, необходимо заимствовать и альтернативную модель управления государственным долгом, характеризующуюся наличием специально созданного органа управления государственным долгом, который функционирует в Великобритании при Министерстве финансов — Офис управления государственным долгом (Debt Management Office).
Ключевые слова: Великобритания, государственный долг, внешний долг, внутренний долг, государственный кредит, финансовое право, долговая политика, бюджет, финансы, управление государственным долгом.
doi: 10.17803/1729-5920.2015.109.12.116-124
© Ю. К. Цареградская, 2015
* Цареградская Юлия Константиновна, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [[email protected]]
123995, Россия, Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Становление и развитие государственного долга в зарубежных странах целесообразнее рассмотреть на примере Великобритании как страны, имеющей длительную практику функционирования государственного долга и управления им. Данный правовой анализ института государственного долга Великобритании позволит выявить общие тенденции развития государственного долга во многих странах мира, в том числе и в Российской Федерации, а также будет способствовать совершенствованию правового регулирования данного института в российской практике долговой политики.
Рассматривая становление и развитие государственного долга Великобритании, следует отметить, что факт его появления привел к созданию центрального банка и банковской системы Англии. В конце XVII века в стране появляется учреждение, предназначенное для кредитования правительства, так как Вильгельму III необходимы были средства для финансирования войны против Франции1. Он привлекает синдикат городских трейдеров и продавцов, предлагая им вложить деньги в финансирование государственных нужд, что и послужило причиной образования государственного долга. Позже данный синдикат превратился в Банк Англии, который финансировал войны и имперские завоевания Великобритании. Билль об Учреждении банка был разработан Чарльзом Монтегю в 1694 году, он предусматривал кредит правительству в 1,2 млн фунтов в обмен на объединение подписчиков в Банк Англии с долгосрочными банковскими привилегиями, включая выпуск банкнот2. Основание Банка Англии положило конец дефолтам, таким как, например, Великая остановка Казначейства 1672 года, когда Карл II приостановил выплаты по своим счетам. С момента его создания британское правительство стало состоятельным в вопросах погашения требований кредиторов. В последующем другие страны Европы организовали аналогичные финансово-кредитные учреждения для управления государственным долгом.
Следующим этапом в развитии управления долговой политикой в Великобритании является идея отложенного фонда в бюджетных отношениях. В 1716 году Роберт Уолпол впервые ввел отложенный фонд (ставший основой для многих современных фондов, в том числе российского Резервного фонда), представлявший
собой запас денежных средств, используемый, в частности, для финансирования государственного долга. Однако он не всегда использовался по назначению и вскоре был растрачен, но его создание послужило основой системы, которая в дальнейшем и в разных формах считалась самой эффективной системой снижения долга3.
В начале 1770-х годов Ричард Прайс восстановил отложенный фондв качестве средства для погашения государственного долга. В 1786 году, по настоянию премьер-министра Уильяма Пит-та, парламент принял Закон о сокращении национального долга, утвердивший отложенный фонд в размере 1 млн фунтов стерлингов ежегодно, и передал его под контроль Комиссии по сокращению национального долга4. Британский отложенный фонд просуществовал как независимый институт до 1829 года. Несмотря на длительную дискуссию о его необходимости, в которой с критикой фонда участвовал и Д. Ри-кардо, данный фонд был ликвидирован5. Тем не менее отмена отложенного фонда сохранила правило использовать излишки, остававшиеся к концу финансового года в Казначействе, для погашения долга6. Со временем была ликвидирована и Комиссия по сокращению национального долга, а Закон 1968 года о национальных займах устранил и все последствия классической концепции отложенного фонда.
История Великобритании свидетельствует о том, что увеличение государственного долга с момента его становления происходило в связи с тем, что Англия увеличивала военные расходы и расходы на расширение своих территорий за счет освоения колоний. Подтверждение тому — данные о размере государственного долга в XIX- XX вв.7 (см. табл. 1).
Из приведенных данных видно, что в 1815 году, в конце наполеоновских войн, государственный долг Великобритании достиг само-
1 См.: UK total government debt since 1692 // URL: http:// www.ukpublicspending.co.uk/uk_national_debt (дата обращения: 22 января 2015 г.).
2 Bank of England Act 1694 // URL: http://www.legislation. gov.uk/aep/WillandMar/5-6/20/contents (дата обращения: 22 января 2015 г.)
3 См.: Bastable Ch. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics and Liberty, Paragraph V.III.4 // URL: http://www.econlib.org/library/bastable/ bastbPF0.html (дата обращения: 23 марта 2015 г.).
4 Swanson D., Trout A. Alexander Hamilton's Hidden Sinking Fund. The William and Mary Quarterly. January 1992. Pp. 108-110.
5 Д. Риккардо утверждал, что при сбалансированном бюджете отложенный фонд становится обузой для государства, поскольку в нем нет необходимости, однако как независимый институт, обладающий активами, он становится интересен и его начинают использовать в качестве обеспечения новых займов.
6 Bastable Ch. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics and Liberty, Paragraph V.III.17 // URL: http://www.econlib.org/library/bastable/ bastbPF0.html (дата обращения: 23 марта 2015 г.).
7 См.: MitchellB. R. British Historical Statistics, Cambridge, 1988. PP. 600-3, 822, 832-4 ; Monthly Statistics of Public Sector Finances, Government Statistical Services, Methodology Series, No 12, Table D4.
Таблица 1
Государственный долг Великобритании в XiX-XX вв.
Год Размер государственного долга (млн фунтов стерлингов) Соотношение государственного долга к ВВП (%)
1816 0,780 260
1914 0,620 24
1919 7,410 127
1923 7,730 176
1929 7,490 158
1933 7,630 179
1939 8,150 137
1945 21,400 225
1970 33,100 67
1980 95,300 43
1990 193,000 35
2000 426,000 45
2010 1,071 75
говысокозначения — 260%отВВП.Последующие годы Великобритания не участвовала в войнах, следовательно, размер долга сократился и стал равен 24 % ВВП. В 1914-1918 годах начинается финансирование войны и долг увеличивается в 12 раз, но так как уровень цен удвоился, долговое отношение повысилось только до 127 %. В послевоенные годы принимаются меры по сбалансированию бюджета, но из-за сокращения размера ВВП долговое отношение повысилось. Учитывая большой размер долга, в 1928 году несколько анонимных благотворителей внесли в государственную казну 500 000 фунтов стерлингов (26 млн современных фунтов стерлингов) для погашения национального долга. Данный поступок был отмечен как признак современного британского менталитета8.
Радикальные изменения в экономической и долговой политике происходят в 1939-1945 гг., что было обусловлено финансированием войны и разработкой теории Дж. Кейнса, предусматривающей эффективное ее финансирование9.
В «Общей теории» (1936) и «Как заплатить за войну» (1940) Дж. Кейнс рассматривает новые подходы в экономике10. Кейнсианская теория государственных финансов отвергала идею сбалансированного бюджета, легализуя бюджетные дефициты для стимулирования экономики. По его мнению, в условиях кризиса госу-
8 См.: UK total government debt in the 20th century // URL: http://www.ukpublicspending.co.uk/uk_national_debt (дата обращения: 22 января 2015 г.).
9 См.: MitchellB. R. British Historical Statistics. Cambridge University Press, 1988. P. 600.
10 См.: Keynes J. M. The General Theory of Employment
Interest and Money. London, 1936 ; Keynes J. M. How to
pay for the War: a Radical Plan for the Chancellor of the Exchequer. London, 1940.
дарство должно сокращать налоги и увеличить расходы государственного бюджета, допуская бюджетный дефицит и увеличивая государственный долг, тем самым усиливая дополнительный спрос в экономике. Дж. Кейнс считал, что увеличение государственных расходов предпочтительнее осуществлять за счет кредитного финансирования, а не за счет увеличения налогов. Подобная форма государственного вмешательства предполагает рост задолженности, таким образом, государственный долг становится неотъемлемой частью государственной экономической политики. Кейнсианская теория, безусловно, оказала огромное влияние на развитие теории и практики функционирования государственного долга и обусловила возникновение различных бюджетных концепций. В Великобритании при принятии государственного бюджета на 1941 год кейнсианская доктрина была принята как официальная, и государственный долг становится неотъемлемой частью государственной экономической политики Великобритании.
С 1945 до 1970 год подобная политика привела к сокращению отношения долга к ВВП от 225 % до 67 %11. Между 1970 и 2010 годами наметилась тенденция к увеличению и государственного долга, и ВВП — в 32 и 28 раз соответственно12.
В 1970-1980-е годы в Великобритании актуализируются проблемы бюджетного дефицита, увеличиваются темпы прироста государственной задолженности, и в основе политики по
11 Cm.: Dow. The Management of the British Economy, 1945-60. Cambridge, 1964. P. 7.
12 Seater J. J. The Market Value of Outstanding Government Debt, 1919-1975 // Journal of Monetary Economics. July 1981. № 8. Pp. 90-91, 98-99.
управлению государственным долгом начинают преобладать взгляды Д. Рикардо и Р. Барро, характеризующиеся анализом долгосрочных последствий государственной задолженности в рамках теоремы эквивалентности Рикардо — Барро.
По мнению Р. Барро, государственный долг и бюджетный дефицит не оказывают влияния на экономику как в краткосрочный, так и долгосрочный периоды, что и отличает его теорию от кейнсианства13. Р. Барро считает, что снижение налогов при неизменных государственных расходах увеличивает государственный долг. Следовательно, если снизятся налоги, то население необязательно увеличит потребление и снизит сбережения, поскольку граждане понимают — снижениеналогов внастоящеевремяобернется их повышением в будущем. Поэтому, прогнозируя свое будущее, население не уменьшит сбережения при снижении налогов, а будет копить деньги, оставляя их потомству. Таким образом граждане, по мнению Р. Барро, воспринимают финансирование государственных расходов за счет роста государственной задолженности (размещения облигаций). А это рассматривается как налоги, которые мы платим сегодня или будем платить завтра, поскольку долг необходимо обслуживать и погашать14. Вышеизложенная теория Р. Барро закладывается в практику функционирования государственного долга в Великобритании в последующие годы, сменяя официальную доктрину кейнсианства15.
Исторически, как уже было сказано выше, управление государственным долгом Великобритании изначально осуществлял Банк Англии. Позже с созданием Министерства финансов Великобритании и в результате финансовой реформы в 1997 году функции Банка Англии как агента правительства по управлению государственным долгом, продаже государственных сертификатов, надзору за рынком сертификатов и управлению наличностью были переданы данному Министерству. С 1 апреля 1998 года в Министерстве финансов Великобритании был организован Офис управления государственным долгом (Debt Management Office, DMO).
В настоящее время специальные государственные органы по управлению государствен-
13 Мартьянов А. В. Воззрения классических экономистов на государственный долг // Финансы и кредит. 2008. № 21 (309). С. 46—47 ; Seater J. J. Ricardian Equivalence // Journal of Economic Literature. March 1993. № 31. Pp. 142-190.
14 The Impact of Social Security on Private Savings — Evidence from the U.S. Time Series, American Enterprise Institute, Washington, D.C., 1978.
15 См.: Barro R. J. The Ricardian Approach to Budget
Deficits // Journal of Economic Perspectives. Spring 1989.
№ 3. Pp. 37-54.
ным долгом существуют во многих странах мира, как свидетельствует международный опыт в сфере управления государственным долгом, сформировались разные модели организационной структуры данного управления, включающие в себя органы государственной власти общей компетенции и специальные государственные органы по управлению государственным долгом. Анализ данных органов управления позволяет выделить три модели организационной структуры управления государственным долгом: традиционную, альтернативную и промежуточную.
Традиционная модель построения системы органов государственной власти, связанная с управлением государственным долгом, предполагает ведущую роль Министерства финансов или Казначейства. В ряде стран (США, Франция, Канада, Германия и др.) при данных органах образуют отдельные подразделения (офисы), основные функции которых сводятся к управлению государственным долгом. Офис управления государственным долгом (Debt Management office) — это юридическое лицо, бюджетная организация с отдельными признаками коммерческой структуры. Например, в США — Бюро государственного долга в структуре Федерального казначейства, во Франции — специальное подразделение Министерства экономики и финансов.
Альтернативная модель организации системы управления государственным долгом предполагает делегирование полномочий по заимствованию денежных средств относительно независимым органам — агентствам по управлению государственным долгом. Подобные агентства существуют в Азербайджане, Швеции, Ирландии, Новой Зеландии и других странах. Данные долговые агентства подотчетны министру финансов, осуществляющему общий мониторинг деятельности агентства и устанавливающему стратегические рамки долгового управления в стране на текущую перспективу. Непосредственное управление деятельностью агентства возложено на главу данного органа. Например, в Швеции управление правительственным долгом возложено на Национальное долговое управление, являющееся полунезависимой структурой в рамках Казначейства16.
Третья модель — комплексная, предполагает разделение функций по управлению государственным долгом между Министерством финансов и центральным банком. Данный под-
16 См.: Шохин С. О., Махмутова Э. Х. Управление государственным долгом // Финансы. 2002. № 12. С. 27 ; Цареградская Ю. К. Управление государственным внешним долгом в современной России: подходы и тенденции развития //Актуальные проблемы российского права. 2013. № 3. С. 279.
ход нашел практическое воплощение в Италии, Голландии, Великобритании. В Италии управление государственным долгом осуществляет специально созданный Экспертный совет по внешнему долгу, в Голландии — Агентство по управлению государственным долгом Министерства финансов, в Великобритании — вышеупомянутый Офис управления государственным долгом.
Создание и переданные полномочия данного Офиса закреплены Меморандумом между Министерством финансов Великобритании и Офисом управления государственным долгом (Memorandum of HM Treasury, UK Debt Management Office, national savings and national investments and credits of Office). Данный документ закрепляет, что вновь созданное агентство будет регулировать денежные операции и управлять государственным долгом с момента его создания и входить в структуру Министерства финансов. Банк Англии при этом сохраняет полномочия по эмиссии денег и является агентом DMO по валютному регулированию17. Первоначально DMO объявило, что будет использовать государственные облигации для регулирования денежных операций, это повлекло увеличение запланированного выпуска данных облигаций. Однако в 1998—2001 годах бюджет Великобритании был профицитным, что привело к снижению объемов выпуска государственных облигаций, поскольку в этот период объем погашаемых облигаций превышал объем выпускаемых.
В своей деятельности DMO учитывает рекомендации, разработанные Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Данные рекомендации касаются нормативно-правовой базы, регулирующей долговые отношения при выборе методов управления государственным долгом.
Как указывает Комитет по государственному долгу стран — участниц ИНТОСАИ, национальная законодательная база должна определять следующие векторы:
— политику и стратегию государственного долга;
— определение целей и направлений использования долга;
— наличие специальной организации или федерального агентства, уполномоченного на получение кредитов от имени государства и организации выплат по долгу;
— субъектов, ответственных за одобрение получаемых долговых контрактов и уполномоченных на их подписание;
— субъектов, ответственных за учет и управление государственным долгом;
— условия, при которых федеральный орган исполнительной власти может выступать в качестве гаранта;
— публичность и прозрачность в отношении информации о государственном долге, в частности публикация отчетов по управлению государственным долгом.
При определении наиболее эффективных методов управления государственным долгом ИНТОСАИ рекомендует учитывать следующие аспекты:
— долговая стратегия должна составляться федеральным органом исполнительной власти до возникновения долгового обязательства;
— сформировавшаяся структура и состав долга должны соответствовать выработанной долговой стратегии;
— управление государственным долгом должно включать в себя оценку риска, направленную на поддержание долговой стратегии;
— должны выбираться благоразумные методы управления государственным долгом;
— должны быть организованы надлежащий учет, мониторинг и контроль за управлением государственным долгом18.
Таким образом, Рекомендации ИНТОСАИ при организации процесса управления государственным долгом предлагают всем органам власти, в том числе и DMO, ориентироваться в своей деятельности на принципы плановости, гласности, единства учета и долговой политики, снижения рисков и оптимальности.
По мнению некоторых английских экономистов, на сегодняшний день долговая политика Великобритании является удовлетворительной, а меры по уменьшению расходов бюджета считаются необоснованными, в частности из-за того, что они могут привести к сокращению финансирования социальных статей расходов. Несмотря на подобную оценку экономической ситуации в стране, с 2010 года Правительство Великобритании начало осуществлять политику по сокращению бюджетного дефицита. 22 июня 2010 года премьер-министр Д. Кэмерон на заседании Парламента официально заявил: «В настоящее время мы имеем чрезвычайный бюджет, таким образом, позвольте мне говорить явно о чрез-
17 CM.:Memorandum ofHM Treasury, UK DebtManagement Office, national savings and national investments and credits of Office // URL: http://www.parliament.uk (дата обращения: 25 декабря 2014 г.).
18 См.: Руководство по определению и раскрытию государственного долга : материалы заседания Комитета высших органов финансового контроля (ВФОК) по государственному долгу. 2003. Февраль ; Брагинская Л. С. Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности // URL : http:// www.universalinternetlibrary.ru/book/49925/ogl.shtml (дата обращения: 7 сентября 2015 г.)
ю. к цлРЕГРАдскля_LEX yiggEA
Таблица 2
размер долга и соотношение его к ввп в некоторых странах Европы в 2010 году (%)
№ п/п. Страна Размер долга по отношению к ВВП Дефицит (-) или профицит (+) по отношению к ВВП Отношение налогообложения к ВВП
1 Дания 44 -2,6 56
2 Швеция 40 +0,2 53
3 Германия 83 -4,3 44
4 Великобритания 80 -10,3 40
5 Франция 82 -7,1 50
6 Испания 61 -9,3 36
7 Португалия 93 -9,8 42
8 Италия 118 -4,6 46
9 Греция 145 -10,6 40
10 Евросоюз 80 -6,6 44
вычаинои ситуации, с которой мы сталкиваемся. Коалиционное правительство унаследовало от предшественников самый большой бюджетный дефицит экономики в Европе, за исключением Ирландии. Один фунт из четырех, которые мы тратим, одалживается. Следовательно, наш план — уменьшить рекордный дефицит в тот момент, когда страх об устойчивости большого размера государственного долга оправдан, поскольку присутствует риск невосстановления европейских экономических систем. Проблемы ликвидности и платежеспособности банковских систем повлекли вопросы о ликвидности и платежеспособности некоторых правительств, которые поддерживают те банки. Я не хочу, чтобы подобные вопросы когда-либо возникали в отношении нашей страны. Именно поэтому мы и установили такой курс бюджетной политики»19.
Данная позиция Правительства Великобритании была воспринята неоднозначно, в частности Р. Нейлд утверждает, что намеченное сокращение бюджетного дефицита оправдано лишь частично, а осуществление доктрины сбалансированного бюджета Великобритании обусловлено паническим предположением о том, что данная политика поможет предотвратить потерю уверенности в погашении государственного долга20. По его мнению, для принятия подобных мер необходимо учитывать статистику по другим европейским странам в отношении долговой политики (см. табл. 2)21.
19 См.: Hansard col. 166 // URL: http://www.parliament.uk/ documents (дата обращения: 19 января 2015 г.).
20 CM.:NeildR.,TheNationalDebtinPerspective//URL:http:// www.res.org.uk/view/article5jan 12Correspondence. html (дата обращения: 24 декабря 2014 г.).
21 См.: Eurostats and Transparency Internationals Corruption Index // URL: http://www.res.org.uk/view/ article5jan 12Correspondence. html (дата обращения: 25 декабря 2014 г.).
Из данной таблицы видно, что лучшие показатели у двух стран — Дании и Швеции, в которых государственный долг относительно ВВП низкий, приближен к 40 %, а бюджет близок к балансу.
Следующие по показателям страны — Великобритания, Франция и Германия. Уровень государственного долга к ВВП около 80 %, присутствуют бюджетные дефициты, в частности британский дефицит является самым большим — в 10,3 %, а налогообложение является самым низким в процентах к ВВП среди двух других стран.
Далее следуют Испания и Португалия, с довольно высокими бюджетными дефицитами около 10 % ВВП; долг составляет 61 % ВВП в Испании, 93 % — в Португалии.
Последними в таблице представлены Италия и Греция. Самая сложная экономическая ситуация в Греции: долг 145 % ВВП, дефицит 10,6 % и низкие налоговые поступления. Показатели Италии немного лучше: долг в 118 % ВВП, дефицит менее чем 5 % и налоговые поступления в 45 % ВВП.
Таким образом, видим, что политика Правительства Великобритании по сокращению бюджетного дефицита оправданна, поскольку по его уровню страна близка к Испании, Португалии и Греции — к странам, находящимся в экономическом кризисе и не способным к погашению государственного долга.
Увеличение размера государственного долга происходит, как правило, за счет превышения объемов размещаемых долговых ценных бумаг над объемами погашаемых долговых ценных бумаг в течение текущего года. Как свидетельствует статистика, объемы погашения долговых ценных бумаг в последние годы недостаточно высокие, что подтверждают и данные о низких процентных платежах по ним. В 1980-1990 гг.
подобные платежи составляли около 4,5% от ВВП, к 2010 году они понизились до 2% ВВП, к 2015—2016 годам прогнозируется незначительное повышение до 3,5% ВВП22. Основной причиной увеличения размера государственного долга является необходимость покрытия растущего бюджетного дефицита Великобритании. По данным отчета Управления бюджетной ответственности Великобритании (The Office for Budget Responsibility, OBR), в 2014 году размер британского государственного долга составил 1,273 трлн фунтов стерлингов, что составляет 76,1% ВВП, в 2015 году объем государственного долга планируется увеличить до 1,36 млрд фунтов стерлингов, что составит 77,3 % от ВВП23. Исходя из этого, в 2014 году стоимость обслуживания долгов страны составила 52,1 млрд фунтов стерлингов, или около 1 млрд фунтов стерлингов в неделю, в последующие годы сумму по выплате процентов прогнозируют увеличить до 70 млрд фунтов стерлингов24. Учитывая данную статистику, в отчете Управления бюджетной ответственности Великобритании указывается, что правительство не имеет долгосрочной политики по уменьшению соотношения размера государственного долга по отношению к ВВП. В будущие периоды, 2019-2020 гг., планируется дополнительное ужесточение бюджетно-налоговой политики с целью снижения соотношения государственного долга до 60 % ВВП, а к 2063-2064 гг. — до 40%25.
На сегодняшний день в структуре государственного долга Великобритании, как и во многих других странах, выделяют два вида долга: внешний долг External debt) и внутренний долг (internal debt), причем размер внешнего долга превышает размер внутреннего долга в 2 раза, однако следует отметить, что наметилась тенденция к сокращению данного соотношения26.
Государственные обязательства по этим видам долга существуют в следующих формах: — векселя, которые подразделяются на казначейские векселя (treasury bills) и коммерческие векселя (commercial bills);
22 См.: Treasury // URL: https://www.gov.uk/government/ organisations/hm-treasury (дата обращения: 25 декабря 2014 г.).
23 Fiscal sustainability report — July 2014 // URL: http:// cdn.budgetresponsibility.org.uk/41298-OBR-accessible. pdf (дата обращения: 19 января 2015 г.) ; Public Sector Finances, June 2014 // Statistical Bulletin Office for National Statistics, 2014. P. 17.
24 См.: Supply and Appropriation (Main Estimates) Act 2014 // URL: http://www. legislation.gov.uk (дата обращения: 25 декабря 2014 г.).
25 Fiscal sustainability report — July 2014 // URL: http:// cdn.budgetresponsibility.org.uk/41298-OBR-accessible. pdf (дата обращения: 19 января 2015 г.).
26 Allen W. A. Government debt management and monetary
policy in Britain since 1919 // BIS working paper No 65. P. 26.
— государственные облигации (government bond), которые могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными;
— правительственные ценные бумаги (govt securities).
Все ценные бумаги, функционирующие в рамках государственного долга, делятся по срокам:
а) менее 5 лет,
б) 5-15 лет,
в) 15-25 лет,
г) более 25 лет27.
Доля иностранных инвесторов-держателей ценных бумаг составляет около 30 % в общем объеме государственного долга.
Таким образом, более чем 250 лет национальный долг Великобритании формировался исключительно за счет увеличения расходов на финансирование военных действий. Впервые в истории Англии национальный долг начал расти в мирное время в начале 1980-х годов (исключение — относительно недорогая Фолклендская война) и продолжает увеличиваться в настоящее время из-за увеличения финансирования социальных расходов государства.
Исходя из вышесказанного, приходим к следующим выводам:
История становления и развития государственного долга в зарубежных странах, как показывает пример Великобритании, начинается с привлечения дополнительных денежных средств в бюджет государства для финансирования военных действий, что достаточно схоже и с появлением данного института в Российской империи28. Государства для этих целей прибегают к использованию следующих форм: внешнему займу или выпуску государственных облигаций.
Великобритания является лидером в управлении государственными финансами благодаря применению на практике экономических подходов Дж. Кейнса, Р. Барро и др., которые способствовали существованию британского государственного долга без погашения больше трех столетий. В 1998 году в Великобритании в целях совершенствования системы управления государственным долгом был организован Офис управления государственным долгом, полномочия которого связаны с регулированием денежных операций государства и управлением государственным долгом. Для Российской Федерации опыт функционирования подобного органа управления государственным долгом является актуальным, так как в российской теории
27 См.: Allen W. A. Op. cit. P. 18, 27.
28 См.: Цареградская Ю. К. Государственный долг в дореволюционной России: историко-правовые аспекты становления и развития //Актуальные проблемы российского права. 2015. № 7.
и практике бюджетных отношений высказываются точки зрения о создании подобного органа в России.
По данным Международного валютного фонда на апрель 2014 года, государственный долг развитых стран относительно ВВП увеличился с 80 % в 2008 году до 107,1 % в 2013 году, данная ситуация объяснятся, в первую очередь, ростом объемов долга после кризиса и одновременном сокращении объемов ВВП в 2009 году. Анализ данного соотношения является достаточно важным показателем мировой экономической стабильности, поскольку соотношение государственного долга с ВВП — это один из
критериев оценки состояния национальной безопасности государства. Если исходить из пороговых значений данного показателя, предлагаемых МВФ, то увидим, что они составляют: для низкой степени риска — 30 %, для средней — 40 %, для высокой — 50 %. В настоящее время, как было указано, и в развитых странах, и в Великобритании этот показатель значительно выше, более 100 %, что свидетельствует о нестабильной мировой экономической ситуации. Несмотря на то что с 2010 года по мере проведения бюджетных реформ ситуация стала стабилизироваться, в настоящее время рост государственного долга в развитых странах превышает рост ВВП.
библиография
1. Мартьянов А. В. Воззрения классических экономистов на государственный долг // Финансы и кредит. - 2008. - № 21 (309).
2. Barro R. J. The Ricardian Approach to Budget Deficits // Journal of Economic Perspectives. — Spring 1989. — № 3. — Pp. 37—54.
3. Dow. The Management of the British Economy, 1945-60. — Cambridge, 1964.
4. Keynes J. M. The General Theory of Employment Interest and Money. — London, 1936.
5. Keynes J. M. How to pay for the War: a Radical Plan for the Chancellor of the Exchequer. — London, 1940.
6. Mitchell B. R. British Historical Statistics. — Cambridge University Press, 1988.
7. Seater J. J. The Market Value of Outstanding Government Debt, 1919-1975 // Journal of Monetary Economics. — July 1981. — № 8. — Pp. 90-91, 98-99.
8. Seater J. J. Ricardian Equivalence // Journal of Economic Literature. — March 1993. — № 31. — Pp. 142-190.
9. The Impact of Social Security on Private Savings-Evidence from the U.S. Time Series, American Enterprise Institute, Washington, D.C., 1978.
Материал поступил в редакцию 25 января 2015 г.
INSTITUTE OF PUBLIC DEBT IN THE UK: FORMATION AND DEVELOPMENT OF LEGAL REGULATION
Tsaregradskaya Julia Konstantinovna — PhD in Law, Associate Professor of the Department
of Financial Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
123995, Russia, Moscow , ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article considers the evolution of the institute of public debt of Great Britain and its legal regulation since the reign of William III to the present day. It is stated that many of the tools of modern debt policy, and in particular the types of public debt (internal and external), forms and types of state loan (government loans, government bonds, futures, etc.), public debt regulatory bodies have legally been established in different periods of development of the state. An interesting fact in the study of the evolution of the institute of public debt in the UK is that the grounds for the official state budget and debt policy were based on the theories of mechanisms of effective public debt management created by J. Keynes and R. Barro. The article describes a model of public debt management, among which are the three commonly used all over the world: traditional, alternative and intermediate. The traditional model of building a system of public authorities assumes the leading role of the Ministry of Finance or Treasury. An alternative model operating on the basis of the delegation of authority to borrow funds to relatively independent bodies - Agency for Public Debt Management. Integrated model is characterized by the division of public debt management between the Ministry of Finance and the Central Bank. The experience in operation and management of the public debt of Great Britain allows the authors to conclude that the evolution of its development is similar to the evolution of this institution in Russia. Thus, it is necessary also to borrow an alternative model of public debt management, which is characterized by the presence of a specially created body of public debt management, which operates in the UK under Ministry of Finance - Public Debt Management Office (UK Debt Management Office).
Keywords: Great Britain, public debt, external debt, domestic debt, state credit, financial law, debt policy, budget, finance, public debt management.
bibliography
1. Mart'yanov A.V. The views of the classical economists on the government debt, Finances and Credit, 2008. № 21 (309).
2. Barro, Robert J. The Ricardian Approach to Budget Deficits. Journal of Economic Perspectives 3 (Spring 1989): 37-54.
3. Dow, The Management of the British Economy, 1945-60, Cambridge, 1964.
4. Keynes J.M. The General Theory of Employment Interest and Money, London 1936.
5. Keynes J.M. How to pay for the War: a Radical Plan for the Chancellor of the Exchequer, London, 1940.
6. Mitchell B.R. British Historical Statistics. Cambridge University Press, 1988.
7. Seater, John J. The Market Value of Outstanding Government Debt, 1919-1975. Journal of Monetary Economics 8 (July 1981): 90-91; 98-99.
8. Seater, John J. Ricardian Equivalence. Journal of Economic Literature31 (March 1993): 142-190.
9. The Impact of Social Security on Private Savings-Evidence from the US Time Series, American Enterprise Institute, Washington, DC, in 1978.
