CC BY
217
176
зарубежный опыт
)УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
щ
i
Юлия
Константиновна ЦАРЕГРАДСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА В США: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА СТАНОВЛЕНИЯ
И РАЗВИТИЯ
Статья посвящена исследованию института государственного долга США. Автор рассматривает историю становления и развития государственного долга Америки, анализирует современное состояние данного института.
Ключевые слова: финансовое право, государственный долг, предельный размер федерального долга, управление, бюджет, долговая политика, США.
YU. K. TSAREGRADSKAYA, Ph. D. (Law), Associate Professor of the Financial Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
INSTITUTE OF PUBLIC DEBT IN THE UNITED STATES: THEORY AND PRACTICE OF FORMATION AND DEVELOPMENT
Article is devoted to research of institute of a public debt of the USA. The author considers history of formation and development of a public debt of America, analyzes a current state of this institute.
Keywords: financial law, public debt, government debt, limit federal debt, management, budget, debt policy, USA.
Становление и развитие государственного долга в зарубежных странах целесообразнее рассмотреть на примере Соединенных Штатов Америки (США) как страны, имеющей длительную практику функционирования государственного долга и управления им. Правовой анализ института государственного долга Америки позволит выявить общие тенденции развития государственного долга во многих странах мира, в том числе и в Российской Федерации, а также будет способствовать совершенствованию правового регулирования данного института в российской долговой политике.
В американской литературе, связанной с вопросами государственного долга, существуют два понятия, которые рассматриваются как тождественные: государственный долг (government debt) и национальный долг (national debt). В рамках данной статьи эти понятия также отождествляются.
История становления и развития государственного долга США начинается 18 сентября 1789 г — с момента выпуска первых облигаций Казначейства США Александром Гамильтоном, первым министром финансов Америки1. Поскольку Америка вела Войну за
1 US National debt and deficit history. URL: http://www.usgovernmentdebt.us/ (дата обращения: © Ю. К. Цареградская, 2015 20.01.2015).
в
ЕСТНИК Ц^радс«** Ю.К. ^ Л~7~7
УНИВЕРСИТЕТА Институт государственного долга в США: 17 7
имени о.Е.кугафина(мгюА) теория и практика становления и развития
независимость, ей необходимы были дополнительные денежные средства для финансирования военных действий. На эти цели деньги были получены по внешним кредитам, но для погашения кредитов денег не было, поэтому и пришлось прибегнуть к выпуску облигаций. А. Гамильтон как государственный деятель заложил основы одной из самых мощных на сегодняшний день экономик и определил экономические ориентиры США на будущее. В 1790 г он подготовил «Доклад о государственном кредите», в котором сформулировал ряд предложений, в частности полностью выплатить государственный долг США — как внутренний, так и внешний, а также принять на себя все долги штатов, накопившиеся за годы Войны за независимость. Данные мероприятия, по мнению А. Гамильтона, должны были связать интересы федерального правительства с интересами влиятельных и богатых людей, которые держали большую часть соответствующих долговых обязательств, и восстановить доверие к государству как надежному заемщику, поскольку, по мнению А. Гамильтона, в будущем неизбежно придется выпускать облигации государственного займа. В своем Докладе он аргументированно доказывал, что консолидация национального долга позволит превратить его в ликвидный капитал, сделав его одним из факторов экономического роста. «Если национальный долг не слишком большой, он может стать национальным благословением», — заявлял А. Гамильтон2. После победы в Войне за независимость в 1789 г у США государственный долг составил 75 млн долл. (900 млрд современных долларов), что составило 30 % внутреннего валового продукта (далее — ВВП). Данное долговое бремя было накоплено в результате революционных войн, часть из него вновь образовавшееся государство взяло на себя. Таким образом, к 1790 г структура национального долга США складывалась следующим образом: 11,7 млн долл. составлял внешний долг, в основном голландским банкирам и французскому правительству; 42 млн долл. — внутренний долг, а также 25 млн долл., взятых на себя после образования США. С этого периода и начинается история развития государственного долга США, который в будущем увеличивается в связи с финансированием различных военных действий как за пределами США, так и внутри (Гражданская война в США). Единственный год в истории Америки — 1835 г., который считается годом без долгов.
Следующий этап реализации успешной долговой политики связан с Томасом Джефферсоном, который продолжил в течение 3 лет проводить экономическую политику, направленную на максимально быстрое погашение государственного долга, приведшую к сокращению соотношения американского долга к ВВП ниже 10 %. Однако в начале XIX в. вектор долговой политики США изменился, поскольку Америка косвенно финансировала войну 1812 г. В этот период Наполеон предложил Т. Джефферсону купить Луизиану, которая занимала третью часть территории современных США. В государственном бюджете не было достаточных средств на покупку территории, и Конгресс вынужден был принять решение об увеличении государственного долга для покупки французских территорий в Северной Америке. Поскольку внутренние займы не были развиты, Т. Джефферсон прибегнул к кредитованию лондонскими банками, тем самым увеличив размер государственного долга за счет внешнего долга.
К началу XX в., в 1916 г., государственный долг составлял всего 2,7 % по отношению к ВВП3. Этот период долговой политики связан еще и с введением в практику управления государственным долгом понятия «предельный размер федерального долга (пото-
feb/19/a-history-of-the-national-debt (дата обращения: 20.01.2015).
Ш
лок государственного долга)», который по закону утверждается Конгрессом США. Законодательное установление данного предела началось со Второго закона об облигациях
и
<
СП m
Schiller B. A history of the national debt. URL: http://www.washingtontimes.com/news/2013/
US National debt and deficit history. URL: http://www.usgovernmentdebt.us/ (дата обращения: 20.01.2015). ОПЫТ,
2
3
178 зарубежный опыт
я ^Ж J
|
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
Свободы 1917 года, способствовавшего вступлению Соединенных Штатов в Первую мировую войну4. К тому времени размер государственного долга составлял 11,5 млрд долл. Законодательство о предельном размере федерального долга в последующие десятилетия устанавливало отдельные пределы для различных категорий долга (кредита), в форме векселя, сертификата и облигации5. В 1939 г Конгресс установил первый совокупный предел федерального долга, который охватывал почти весь государственный долг В соответствии с новыми правилами, размер задолженности США стремился к достижению предела. Так, если Victory Liberty Bond Act 1919 повышал максимально допустимый предел государственной задолженности до 43 млрд долл., то предел задолженности, установленный в 1939 г, достигал 45 млрд долл.6
Несмотря на то что США достаточно долгое время используют такой инструмент в управлении государственным долгом, как законодательное установление предельного размера долга, величина национального долга Соединенных Штатов тем не менее увеличивается. Подобное ограничение имеет больше формальный характер, поскольку с 1939 г по настоящее время данный предел поднимался более чем 100 раз7. Начиная с 2000 г произошло около 5 увеличений предельного размера государственного долга США, только за период правления Барака Обамы размер изменился 4 раза.
Если обратиться к структуре государственного долга США, следует выделить два основных вида:
1. Долг, образованный от продажи долговых бумаг казначейства США на финансовом рынке. Это казначейские облигации (treasury securities) и казначейские векселя (treasury bills). Подобный долг называют «рыночный долг».
2. Долговые обязательства перед различными внебюджетными социальными фондами и бюджетными организациями (U.S. Government Accounts). Данные обязательства возникают, когда правительство перечисляет деньги из социальных фондов в федеральный бюджет, беря в долг у самого себя. Эти долговые обязательства, в отличие от казначейских бумаг, не обращаются на рынке, поскольку являются заимствованиями внутри государственного сектора, и имеют название «нерыночные долги» (nonmarketable debts).
Считается, что основным держателем казначейских бумаг выступает Федеральная резервная система (ФРС) США, однако роль ФРС в обеспечении государственных заимствований сводится не к прямым покупкам казначейских бумаг, а к созданию условий для таких покупок другими субъектами американской экономики. ФРС проводит определенную политику, направленную на регулирование финансово-кредитной сферы таким образом, чтобы поддержать банки и кредитовать правительство США.
Можно сделать вывод, что ФРС, используя данные добровольно-принудительные методы управления государственным внутренним долгом (кредитом), прямо или косвенно обеспечивает приобретение 35—40 % всех бумаг казначейства США8.
Cooke H. J., Katzen M. The Public Debt Limit // Journal of Finance. Vol. 9. № 3 (September 1954). Pp. 299—300.
Hormats Robert D. The Price of Liberty. New York : Henry Holt, 2007. Ch. 4.
Senate debate, Congressional Record. Vol. 84. Part 6 (June 1, 1939). Pp. 6480, 6497—6501 ; U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States: Colonial Times to 1970, H. Doc. 93—78. Washington: GPO, 1975. Series Y 493-494.
Austin D. Andrew, Levit Mindy R. The Debt Limit: History and Recent Increases: Report for Congress. Washington. April 7. 2009. Р. 4—5.
EisnerR. Federal debt. URL: http://www.econlib.org/library/Enc1/FederalDebt.html (дата обращения: 15.01.2015)
4
в
ЕСТНИК ча-ир*™. Ю-к. СА л-70
УНИВЕРСИТЕТА Институт государственного долга в США: |7У
имени о.Е.кугафина(мгюА) теория и практика становления и развития
Кроме внутренних держателей казначейских бумаг, есть и внешние, т.е. нерезиденты, среди которых преобладают так называемые официальные держатели рыночного долга правительства США, представленные центральными банками и министерствами финансов других стран (см. таблицу)9. На сегодня наметилась тенденция к снижению доли нерезидентов среди держателей казначейских бумаг США, которая составляет 47 % в общем рыночном долге, поскольку данные бумаги имеют невысокую доходность.
Главные страны — держатели казначейских бумаг США (млрд долл.)
№ п/п Страна Годы
2011 2012 2013 2014
1 Китай 1 307,0 1 160,0 1 277,3 1 250,4
2 Япония 881,0 1 119,8 1 135,4 1 241,5
3 Банковские центры Карибского бассейна* 196,3 247,6 287,7 331,5
4 Страны — экспортеры нефти** 242,6 268,4 257,7 278,9
5 Бразилия 216,2 256,5 256,4 264,2
6 Тайвань 146,6 194,4 185,8 170,6
7 Швейцария 118,1 184,8 178,2 183,8
8 Бельгия 88,8 141,3 167,7 335,7
9 Великобритания 135,7 135,4 156,9 174,5
10 Люксембург 121,7 135,1 146,8 167,3
11 Россия 151,7 156,2 131,6 108,1
12 Гонконг 112,4 137,1 120,0 165,6
13 Ирландия 53,9 93,2 117,9 127,4
14 Сингапур 64,4 96,4 81,5 110,1
15 Норвегия 26,5 68,2 74,6 74,5
16 Канада 44,7 61,3 65,5 64,0
17 Мексика 31,2 53,9 63,3 80,7
18 Индия 38,9 59,3 59,1 80,5
19 Германия 63,8 66,5 56,3 73,5
20 Турция 41,9 30,3 55,0 80,5
* Банковские центры Карибского бассейна — Багамские острова, Бермуды, Каймановы острова, Голландские Антильские острова, Панама и Британские Виргинские острова. ** Совокупный объем долга США на балансе следующих стран: Эквадор, Венесуэла, Индонезия, Бахрейн, Иран, Ирак, Кувейт, Оман, Катар, Саудовская Аравия, ОАЭ, Алжир, Габон, Ливия, Нигерия.
Из приведенных в таблице данных видно, что главными держателями казначейских бумаг США среди нерезидентов выступают Китай и Япония.
Увеличение инвестиций в казначейские бумаги США произошло среди таких стран, как Бельгия, Ирландия, Мексика, Индия, Великобритания, Турция. Всего 2 страны за данный период начали сокращать свои инвестиции в бумаги казначейства — Герма-
Ш
ния и Россия. В 2014 г Германия вновь увеличила инвестиции в казначейские бумаги США, а Россия с 6-го места перешла на 14-е. Таким образом, видно, что кредитование ^
американской экономики осуществляется практически всеми странами мира, следова- ^
тельно, закономерен огромный размер государственного долга США, составивший в
I
Ü
9 Major foreign holders of treasury securities URL: http://www.treasury.gov/ticdata/Publish/mfh.txt
(дата обращения: 20.01.2015). ЩПЫТ|
180 зарубежный опыт
я ^Ж J
^^^^ I
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина(МГЮА)
2014 г 18,02 трлн долл., а на начало 2015 г — 18,1 трлн долл.10 Размер его настолько увеличился, что в 2008 г. пришлось переделывать счетчик национального долга США, вывешенный в центре Нью-Йорка в 1989 г.: он некоторое время не работал, поскольку не оказалось места для числа более чем с 12 нулями. На сегодня наметившееся тенденция к увеличению размера государственного долга США продолжает существовать.
Исходя из вышесказанного, приходим к следующим выводам:
1. История становления и развития государственного долга в зарубежных странах, как показывает пример США, начинается с привлечения дополнительных денежных средств в бюджет государства для финансирования военных действий. Государства для этих целей прибегают к использованию следующих форм: внешнего займа или выпуска государственных облигаций.
2. В начале XX в. в США принимают Второй закон об облигациях Свободы 1917 г, которым вводится в практику управления государственным долгом понятие « предельный размер федерального долга (потолок государственного долга)», утверждаемый Конгрессом США. Данный предельный размер существует и в настоящее время в американской бюджетной политике, но в 2013 г., после продолжительных дебатов в Конгрессе, временно отказались от утверждения потолка государственного долга в связи с тем, что американская экономика не может обеспечить удержание государственного долга в законодательно установленных пределах. В российской практике управления государственным долгом существует аналог в виде верхнего предела государственного долга, также устанавливаемый законодательно в рамках федерального бюджета.
3. По данным Международного валютного фонда (МВФ) на апрель 2014 г., государственный долг развитых стран относительно ВВП увеличился с 80 % в 2008 г до 107,1 % в 2013 г. Это объяснятся в первую очередь ростом объемов долга после кризиса и одновременным сокращением объемов ВВП в 2009 г. В странах Европейского Союза по сравнению с 2009 г., когда государственный долг относительно ВВП составлял 79,8 %, в 2013 г. его размер увеличился до 95 %11. В США государственный долг относительно ВВП в 2000 г. составлял 58 %, в 2013 г. — 104,2 %, а к 2014 г. его размер увеличился до 109,9 %12. Данное соотношение является достаточно важным показателем мировой экономической стабильности, поскольку соотношение государственного долга с ВВП — один из критериев оценки состояния национальной безопасности государства. Если исходить из пороговых значений данного показателя, предлагаемых МВФ, то увидим, что они составляют: для низкой степени риска — 30 %, для средней — 40 %, для высокой — 50 %. В настоящее время, как было указано, и в развитых странах, и в США этот показатель значительно выше — более 100 %, что свидетельствует о нестабильной мировой экономической ситуации. Несмотря на то что с 2010 г. по мере проведения бюджетных реформ ситуация стала стабилизироваться, однако и в настоящее время рост государственного долга в развитых странах превышает рост ВВП.
10 Размер государственного долга США в реальном времени. URL: http://www.usdebtclock.org (дата обращения: 22.01.2015).
11 Обзор финансовой стабильности. Июнь 2014 г. Центральный банк Российской Федерации. URL: http://www.cbr.ru/publ/Stability/fin-stab-2013-14_4-1r.pdf (дата обращения: 20.01.2015).
12 Куряшкин А. Долги Европы против госдолга США // FORTRADER : Журнал о биржах. 2013. № 72. URL: http://www.fortrader.ru (дата обращения: 23.01.2015) ; General government gross debt. URL: http://www.countryeconomy.com (дата обращения: 22.01.2015).
