CC BY
59
Ирина БЕЛОБОРОДОВА
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЕМ НА РУССКОМ СЕВЕРЕ (XIX - НАЧАЛО XX вв.)
В статье исследуется исторический опыт государственного управления природными ресурсами (на примере лесопользования), представляющий интерес для решения современных задач формирования эффективных территориальных систем управления природопользованием и охраны окружающей среды, в т.ч. и лесов.
The historical experience of state management of the natural resources (on the example of the forest tenure) which is of great interest for solving the modern problems of formation of the effective territorial systems for nature management and preservation of the environment, including forest conservation is considered.
Ключевые слова:
государственное управление, традиционное природопользование, территориальные системы управления; state management, traditional nature management, territorial systems of management.
БЕЛОБОРОДОВА
Ирина
Николаевна — к.и.н.,доцент; доцент кафедры истории и мировой политики СЗАГС bin2000@mail.ru
Изучение исторического опыта традиционного природопользования актуализируется в связи с теми преобразованиями в системе управления национальными природными ресурсами, поиски которых вот уже два десятилетия идут в России. Кратко суть этих поисков состоит в нахождении оптимального баланса между государственными и частновладельческими методами. Природные аномалии лета 2010 г., вызвавшие массовые лесные пожары, наглядно продемонстрировали, что достижение подобного баланса — дело будущего. Представляется, что при доработке Лесного кодекса 2007 г. по распоряжению президента Д.А. Медведева весьма целесообразным был бы учет существовавших в России исторических форм регулирования природопользования. Особое внимание при этом должно уделяться изучению территориальных систем управления природопользованием, поскольку само понятие «управление природопользованием» приобретает содержательный смысл только через учет территориальных особенностей и деятельность людей, включенных в природные системы определенных территорий. Именно поэтому так важно обеспечить последовательное научно обоснованное реформирование территориальных систем управления природопользованием в соответствии со сложившейся в каждом конкретном регионе экологической и социально-экономической ситуацией, географическими, историко-этнографическими и социокультурными особенностями территорий. От этих особенностей зависит характер мотиваций экологоправовой деятельности, связанной с соблюдением экологических регламентаций и ограничений, а также диапазон принимаемых решений.
Вместе с тем, признавая важность исторического подхода, необходимо отдавать себе отчет, что прямых аналогий между прошлым и настоящим не будет. Скорее всего, анализ исторического опыта поможет найти те современные решения по переходу России к устойчивому развитию, которые в наибольшей степени отвечали бы местным историческим и этноэкологическим особенностям.
Русский Север (по дореволюционному административному делению — территория Архангельской, Вологодской и Олонецкой губерний) представляет собой второй (после бассейна Амазонки) экологический резерват Земли в связи с наличием здесь крупных лесных массивов (т.н. «легкие планеты»). Вместе с тем, как важный
экономический ресурс, северорусские леса достаточно рано, уже с XVII в.1, были включены в систему регулирования собственности, поскольку служили основой формирования различных типов хозяйствования. К числу важнейших можно отнести развитие лесных промыслов: охоты, рубки и сплава леса, смоло- и дегтекуре-ния. Кроме того, для Русского Севера было характерно наличие таких специфических видов хозяйственной деятельности, как судостроение и солеварение, а с начала XIX в. — лесопильная промышленность, требовавших большого количества леса.
Согласно статистическим данным, в середине XIX — начале XX вв. общая площадь лесов в трех северорусских губерниях (Архангельской, Вологодской, Олонецкой) составляла 72 130 144 дес., или 59,6% всех угодий. При этом в Архангельской губернии лес составлял 45,4% всех угодий, в Вологодской — 86,3%, в Олонецкой — 63,4% при среднем показателе по Европейской России в 38,7%. Большая часть лесных угодий находилась в собственности казны и удела: 99,8%, 92,9%, 92,9% соответственно при среднем показателе по Европейской России в 65,09%2.
Государственная система управления и контроля за пользованием лесными ресурсами, а также порядок пользования различными категориями лесных массивов, материальной, административной и уголовной ответственности за нарушение пользования лесами формируется в конце XVIII — первой половине XIX вв. В 1798 г. было основано Лесное управление, а в 1802 г. принят Лесной устав.
Согласно Уставу, государственное управление лесными ресурсами находилось в ведении четырех ведомств (в зависимости от категории владения).
Леса казенного ведомства принадлежали Министерству государственных имуществ, в структуру которого входили
1 Стремление государства к законодательному разграничению прав собственности на лесные ресурсы прослеживается уже с XVII в. Так, Соборное уложение 1649 г. разрешало «служилым людям» свободно пользоваться лесом для различных воинских нужд. Одновременно устанавливалась ответственность за порубку лесов в помещичьих и вотчинных угодьях.
2 Рассчитано по: Сборник сведений по
Европейской России за 1882 г. Центральный статистический комитет министерства внутренних дел. - СПб. : тип. МВД, 1884, табл. VII, с. 24-29.
департаменты по управлению казенными лесами и ученые комитеты по лесному отделению. На местах система управления казенными лесами состояла из Палаты государственных имуществ по лесному отделению (губернии), окружных, волостных и сельских управлений. В целях повышения эффективности контроля за использованием лесных ресурсов казенные леса в губерниях разделялись на округа, лесничества, лесные участки, объезды и обходы. Кроме того, для освидетельствования проплавляемых по рекам судов, лесов и лесных изделий были учреждены лесные заставы в Архангельске, Шлиссельбурге, Рыбинске и Сармаксахе. В подчинении Лесного ведомства Архангельской палаты государственных имуществ находилась и особая контора для управления Онежскими лесопильными заводами. Интересно, что Архангельская застава возникла до того, как ее правовое положение было закреплено в Лесном уставе. Так, еще в ноябре 1830 г. по предложению архангельского гражданского губернатора было учреждено отделение лесной заставы при Усть-Пинежском селении для «отвращения злоупотреблений в проплаве без ведома Архангельской лесной заставы лесов и разных изделий в Архангельск и на пильные заводы и верфи, находящиеся по реке Двине выше той заставы»3. Возглавлял Пинежское отделение лесной заставы чиновник Северного правления Архангельского порта. Главной его обязанностью было следить за «числом сплавляемых лесов согласно билетам» и вести статистику о проплавляемом через заставу лесе. Согласно годовым отчетам правления Северного округа корабельных лесов, только за 1850-1859 гг. количество проплавляемого через Усть-Пинежскую заставу леса и лесоматериалов составило 1 071 021 шт., увеличившись за десятилетие на 87,2%4.
Помимо лесной стражи, на многих сплавных реках Европейского Севера были созданы посты пограничной стражи, в функции которых входило освидетельствование судов (совместно с местной полицией), «пришедших с пошлинными
3 Государственный архив Архангельской области (далее - ГААО), ф. 4, оп. 6, т. 2, д. 2356.
4 Рассчитано по: ГААО, ф. 59, оп. 1, ед.хр. 215, 240, 251, 269; д. 286, ед.хр. 31; д. 290, ед.хр. 70 (Годовые отчеты правления Северного округа корабельных лесов за 1850-1859 гг.).
грузами в места, где очистка товаров не дозволена, и выяснения причины, по которой суда зашли в эти места»1.
Управление пользованием корабельными рощами и лесами находилось в ведомстве специального департамента при Морском министерстве. Корабельные леса Архангельской и Вологодской губерний (наряду с Пермской) состояли в распоряжении Северного округа, а Олонецкой губернии - Балтийского округа (наряду с Новгородской и Санкт-Петербургской). В обязанности округов входило: заведование корабельными рощами и прочими лесами, заготовление лиственничных и прочих лесов, отвод гражданских лесов для портов, сохранение лиственничных и других корабельных лесов. Для оптимизации управления все корабельные леса были разделены на лесничества, подлес-ничества и дистанции2.
Казенные леса, приписанные к горным и соляным казенным и частным промыслам, находились в ведомстве Департамента горных и соляных дел Министерства финансов, а на местах - горных правлений во главе с горными начальниками. Лесами каждого казенного завода ведал заводской управитель, а заводами частных лиц
- заводская контора под наблюдением заводского исправника. Кроме того, при каждом заводе была предусмотрена должность вальдмейстера (смотрителя лесов), в обязанности которого входило следить за порядком вырубки дров, углежжения, содержанием лесосек, охраной лесов от пожаров и незаконных порубок.
Все три государственных ведомства, отвечая каждый за «свою» категорию лесов, тем не менее достаточно тесно взаимодействовали друг с другом как в деле распоряжения лесными ресурсами, так и их охраны. Например, губернское лесное начальство, состоящее в ведомстве Министерства государственных иму-ществ, не могло вмешиваться во внутреннее управление и хозяйственное распоряжение лесами, состоящими в департаменте горных и соляных дел, но, тем не менее, следило за выполнением правил лесоводства и в необходимых случаях совместно с
1 ГААО, ф. 4, оп. 7, д. 2741(Письмо Военного губернатора Архангельскому губернскому правлению от 18 августа 1837 г.).
2 См.: Лесной устав. Ст. 335 // Свод Законов Российской Империи. — СПб., 1842, с. 49 (далее — Лесной Устав).
горным начальством осуществляло следственные мероприятия. Аналогичным образом при внутреннем размежевании лесов на кварталы, дровяные лесосеки и строевые рощи лесной чиновник при обнаружении лесов, пригодных для кораблестроения, обязан был уведомить об этом служащих соответствующего округа корабельных лесов.
Управление лесами, находящимися в собственности удела, осуществлялось Ведомством удельных лесов. На местах контроль за лесопользованием осуществлялся управляющими удельными конторами. Леса вместе с селениями или без оных ни в каком отношении не зависели от губернского лесного начальства.
Что касается владельческих лесов, каковых на Русском Севере было незначительное количество (2,63% при общерусском показателе 26,8%3), то здесь, как и в целом в империи, они состояли в пользовании и распоряжении их владельца на правах полной собственности. Вследствие этого лесному управлению воспрещалось во владельческих дачах клеймить леса для кораблестроения, давать разрешения на рубку и вывоз деревьев или приобретать для казенных надобностей леса из этих дач. Напротив, владелец был вправе распоряжаться своими лесами по собственному усмотрению. Например, для казенных лесов, согласно ст. 1452 Устава, «выпуск за море» лесов Вологодской губернии по обыкновенным сплавным билетам воспрещался; владелец же имел право продавать свой лес, в т.ч. и корабельный, и мачтовый, как внутри страны, так и за границу с оплатой пошлины. Для этого необходимо было получить только разрешение гражданского губернатора, который сообщал о разрешении к продаже лесоматериалов Архангельской таможне4.
Леса казенных селений делились на две категории: приобретенные покупкой на имя мирского сообщества и предоставленные казной. В первом случае леса составляли собственность общины. Казенные леса, предоставленные казной казенным селениям, назывались крестьянскими. Для обеспечения казенных селений дровяным и строевым лесом Палата государствен-
3 Рассчитано по: Сборник сведений по
Европейской России за 1882 г. Центральный статистический комитет министерства внутренних дел. - СПб. : тип. МВД, 1884, с. 24- 29.
4 Лесной Устав, с. 235.
ных имуществ отдавала распоряжения об отводе им из крестьянских лесов особых временных участков. Получать бесплатно лес для домашних нужд из крестьянских лесных дач могли только те селения, которым они принадлежали.
Лес из казенных дач отпускался государственным крестьянам бесплатно, если они не имели своих лесов. Кроме того, государственные крестьяне могли дополнительно снабжаться лесом для постройки домов, сгоревших во время пожара. Разрешалось использовать на дрова валежник и сушняк. Для государственных крестьян Архангельской губернии, одной из ведущих форм традиционного природопользования которых был охотничий промысел, разрешался бесплатный отпуск леса на строительство временного жилья в отдаленных от селений местах (лесных избушек). Причем такой отпуск производился по решению мирского общества после утверждения волостным правлением.
Во всех других случаях, как то: а) на общественные и частные нужды и для промыслов; б) на частные лесопильные заводы; в) на строение судов; г) на добывание поташа, приготовление уголья, сидку смолы и дегтя и пр., казенный лес отпускался за установленную плату1. «В Архангельской губернии, - сообщал лесничий И. Логинов, - крестьянам отпускается лес за ничтожный лесной налог; например, за бревно всякой породы длиной 4-6 саж. при четырех - шестивершковой толщине сруба взимается максимально 4 ‘/г коп.»2.
Запрещалась вырубка леса, пригодного для корабельного и судового строения, а также для продажи за границу. Однако в последнем случае были и исключения. Так, наряду с Санкт-Петербургской губернией, по высочайшему повелению в особых случаях «пильным заводчикам» Олонецкой губернии разрешалось отпускать из Санкт-Петербургского и Кронштадтского портов доски, выпиливаемые на заводах. Кроме того, из казенных лесов Архангельской и Вологодской губерний разрешалось ежегодно отпускать 50 тыс. «частным людям для распиловки в доски и отпуска из Архангельского порта за границу». Законодательно регламенти-
1 Лесной Устав, ст. 698, с.106.
2 Логинов И. Крестьянское самоуправление в лесном деле // Лесной журнал, год X, кн. 5. -СПб. : Изд-во Лесного общества, 1880, с. 364.
ровался порядок выдачи порубочных билетов для строения судов. При этом лесному начальству вменялось в обязанность следить, чтобы под видом отпуска на постройку судов отнюдь не было бы «истребления лесов, годных на кораблестроение и мачты»3.
Вместе с тем запрещался отпуск из казенных дач на частное судостроение дубового и лиственничного леса, большемерных сосновых деревьев. Устав в виде временной меры разрешал Вологодской палате государственных имуществ производить за пофутные деньги вырубку этого сорта деревьев для постройки и починки купеческих мореходных судов. Пошлина в размере, соответствующем величине судна, взыскивалась с каждого построенного судна, после чего оно клеймилось.
Однако данные правила о взыскании пошлины не распространялись на Кольский, Кемский, Онежский, Мезенский, Пинежский и Холмогорский уезды Архангельской губернии. Архивные данные свидетельствуют о том, что население Поморья4 неоднократно обращалось в различные правительственные инстанции с просьбой разрешить ему, вследствие того что поморы «по суровости края не пользуются наравне с другими народами ни хлебопашеством, ни скотоводством, но единственно питаются от ловли рыбы и зверей, производимой на Белом море и в океане», разрешить им рубку деревьев из казенных дач для постройки мореходных промысловых судов5.
В ответ на письмо от 8 сентября 1830 г. жителей Мезенского уезда с просьбой освободить их от уплаты пошлины за постройку лодок, Казенная палата на основании высочайшего указа определила, что «при строительстве речных судов и лодок жители Кольского, Кемского, Онежского, Мезенского уездов Архангельской губернии, поблизости устья Пинеги, в слободе Пустозерской по суровости климата и неспособности почвы, неимения никакого хлебопашества получают единственное питание и возможность платить государственные подати от рыбной и звериной ловли, каковой промысел по бедности
3 Там же, ст. 724, с.114.
4 Исторически под Поморьем понималась территория береговой полосы от Кандалакшской губы до р. Онеги (см.: Верещагин В. Очерки Архангельской губернии. - СПб., 1849, с. 156).
5 ГААО, ф. 4, оп. 7, д. 2597, ед.хр. 29.
тех жителей совершенно бы сменился от сбора пошлины с рыбных и звериных промышленных судов»1.
После неоднократного рассмотрения данного вопроса органами государственной власти поморам Кольского, Кемского, Онежского и северной части Мезенского уездов были сделаны особые извлечения из общих правил лесопользования в отношении постройки судов: они полностью освобождались от уплаты пошлины. Жители остальной части Мезенского уезда, а также жители Архангельского, Пинежс-кого, Шенкурского и Холмогорского уездов платили «токмо половину оных против установленного количества»2.
Для других промысловых районов, связанных с гонкой дегтя и смолы в казенных и удельных лесах (т.н. северный смолокуренный район - Шенкурский уезд Архангельской губернии, Вельский и Сольвычегодский уезды Вологодской губернии), льготы предусмотрены не были.
П. Данишевский, исследовавший положение смолокуренного промысла в России в начале XX в., отмечал, что «условия, по которым смолокурам в различных районах отпускается материал для смолокурения, отличается большим разнообразием даже в лесах одного и того же владельца. В Сольвычегодском уезде Вологодской губернии, где был развит отличный от остальной территории северного смолокуренного района способ гонки смолы - в котлах, существовала еще одна форма взаимоотношения смолокуров и государства в вопросах лесопользования. Здесь «казна взимала годичную аренду за каждый котел, независимо от числа гонок в нем, от 40 до 60 руб. за весь смолокуренный период. Дрова для топлива и лес для бочек отпускались местами бесплатно, а местами
- по умеренной таксе»3.
Еще одним объектом регулирования лесопользования со стороны государства был промысел по рубке и сплаву леса. Согласно Лесному уставу (ст. 815— 816), лесное начальство должно было
1 Там же, д. 2372.
2 Лесной Устав, ст. 740, с. 116.
3 Там же.
«до разлития вод» освидетельствовать на местах порубок все леса, вырубленные по специальным разрешениям. В целях предупреждения самовольных порубок лесные чиновники проводили проверки и при сплотке лесов в плоты или гонки. Для удобства контроля промышленникам было вменено в обязанность перед спуском деревьев в воду для сплотки производить их клеймение. При обнаружении различного рода нарушений, например использования билетов прошлой навигации или самовольного увеличения количества сплавляемых деревьев, чиновники лесных застав сообщали об этом гражданскому губернатору, который впоследствии проводил расследование по данным фактам и устанавливал наказание в соответствии с действующим законодательством
Что касается частных угодий, то, как было сказано выше, лесопользование в них полностью находилось в ведении их владельцев. Закрепляя право собственности на частные леса, Сенат в развитие Лесного устава 19 июня 1867 г. издал указ «О мерах к охранению частных лесов», где, в частности, были рассмотрены вопросы, регулирующие порядок найма лесничих для охраны частных лесов и другие вопросы, касающиеся сохранения частной собственности.
Согласно ст. 20 данного указа, в случае самовольной порубки, пожара или нанесения иного вреда лесу лесной сторож должен был арестовывать захваченный на месте проступка скот, орудия или вещи обвиняемого. Захваченные вещественные доказательства должны были быть представлены лесовладельцу или его управляющему, которые в присутствии сотского или сельского старосты проводили дознание и налагали наказание - как правило, денежный штраф.
Таким образом, в основе государственного регулирования лесопользования можно выделить два основных подхода:
1) рациональное природопользование, позволяющее получать максимальный доход от эксплуатации лесных ресурсов;
2) экологический подход, связанный с заботой об охране и воспроизводстве леса.
