CC BY
48
о
С
И. Н. Белобородова I. N. Beloborodova
Региональная структура государственного управления
природопользованием Европейского Севера России в середине XIX — начале XX в.
Regional Structure of Public Administration of Environmental Management of the European North of Russia in the Middle of XIX — the Beginning of the XX century
Белобородова Ирина Николаевна
Северо-Западный институт управления — филиал
РАНХиГС (Санкт-Петербург)
Доцент кафедры истории и мировой политики
Кандидат исторических наук, доцент
Ключевые слова:
региональное управление, традиционное природопользование, природные ресурсы, собственность
В статье анализируется региональная система управления природопользованием Европейского Севера России в условиях развития буржуазных отношений пореформенного периода. Исследование показывает, что существовало три уровня проблем в этой области: слабое разграничение предметов ведения и полномочий между различными органами власти, сложность межведомственного взаимодействия и наличие различных видов собственности на природные ресурсы.
Beloborodova Irina Nikolaevna
North-West Institute of Management branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg) Associate professor of the Chair of history and world politics
PhD in History, Associate Professor [email protected]
Key words:
regional management, traditional natural resources tenure, natural recourses, property
The regional management of the traditional natural resources tenure under circumstances of the development of the bourgeois relations after the Great reforms 1860-ty years in the Russian North region are analyzed. It is proved that there were three levels of problems: poor delimitation of powers between various authorities, complexity of the interdepartmental interaction and availability of the various kinds of natural recourse's property.
Проблемы местного управления для рационального использования природных ресурсов и интенсификации хозяйственного развития территорий в последнее время все чаще становятся предметом исследовательского интереса историков [4; 12]. Однако трудов, посвященных комплексному освещению данной проблемы, на сегодняшний день не существует. Целью данной статьи являет-
ся изучение структуры регионального управления и использования природных ресурсов в условиях социально-экономической модернизации России середины XIX — начала XX в. в трех севернорусских губерниях: Архангельской, Вологодской и Олонецкой.
Одной из ведущих тенденций развития регионального управления в имперской России была дихотомия централизации
и децентрализации, особенно ярко проявившейся в пореформенный период [7]. «Устройство и ход нашего местного управления, — писал в 1883 г. К. Головин, — встречают у нас, как известно, всеобщее и единодушное порицание. Трудно в России отыскать человека, который бы не имел повода пожаловаться хотя бы на одну из его сторон» [1, с. 4]. По его мнению, реформы 1860-х гг. сделали структуру местного управления, в том числе и в области природопользования, «слоистой». «Если бы можно было сравнить учреждения страны с постепенными наслоениями земной коры, мы охотно сказали бы, что русская провинция представляет собой несколько формаций, только не в последовательном их развитии, а формаций, перемешанных в беспорядке, как будто под действием вулканической силы», — писал он [1, с. 6].
Эта двойственность структуры регионального управления усложняла предметы ведения, делая характер их разграничения между представительными (земства) и исполнительными органами местной власти весьма произвольным.
Еще одной проблемой деятельности органов местного управления пореформенного периода следует признать стремление к обособлению (независимости) различного рода ведомственных учреждений на местах от губернского управления. «Отдельные центральные ведомства с замечательным усердием стремились к взаимной автономии и старались своим представителям в губернии обеспечить возможно полную независимость от губернатора... Губерния стала ареной борьбы между разными ведомствами несравненно более, чем между администрацией и земством» [1, с. 15].
Третьей проблемой в развитии структуры регионального управления и повышения ее эффективности, в связи с переоценкой подходов к вопросам различных форм собственности, их взаимодействия и, соответственно, способов и методов управления ими в пореформенный период, стал вопрос о собственности на природные ресурсы.
Описывая русское право собственности на «поземельные имущества»
через «право владения, пользования и < распоряжения», К. П. Победоносцев вы- ^ деляет две его основные формы: пол- ^ ной собственности и «право голой соб- ^ ственности, само в себе существующее х в состоянии покоя, без материального ^ выражения, без употребления в действи- о тельности» [9, с. 299]. о
В середине XIX в. в России, в том числе и на Европейском Севере, существовали четыре основные формы владения: государственная (казна), частная, общественная и удельная.
Право частной собственности на ресурсы территории (землю, лес, недра и, в редких случаях, воды) имели две категории населения Европейского Севера: дворяне-помещики и обельные вотчинники с крестьянами. Как та, так и другая категории были немногочисленны, а их собственность не играла ведущей роли в природопользовании региона.
Что касается собственности удела, то, в противовес наиболее распространенному в советской историографии подходу о том, что она являлась одной из разновидностей помещичьей (частной) собственности, более корректной представляется точка зрения, согласно которой удел занимал промежуточное положение между государственным и частным владением [5, с. 265; 2, с. 89].
Самым крупным собственником на природные ресурсы в целом по России и особенно на Европейском Севере была казна. В соответствии с этим, ведущую роль в управлении природопользованием отдельных территорий играл губернатор и его аппарат: губернское правление и канцелярия, состоявшие по ведомству Министерства внутренних дел (МВД). В утвержденном 22 июля 1866 г. Положении Комитета министров «О пространстве и пределах власти губернаторов» указывалось, что губернатор является высшей правительственной властью в губернии и получает «право производить во всякое время общую и внезапную ревизию»1.
1 О пространстве и пределах власти губернаторов // Полный свод законов Российской Империи. Собрание 2-е (ПСЗРИ-2). Т. 41. Отделение 1. № 43501. С. 953-954.
< Губернское правление, осуществляя н общее руководство хозяйственной и со-^ циальной жизнью в губернии, так или ^ иначе было вовлечено в вопросы ре-^ гулирования природопользования. Так, ^ в штате гражданских губернаторов со-о стояли землемеры: губернский, осо-о бый (в Олонецкой губернии — старший и младший) и уездные, отвечавшие за вопросы кадастрового учета, межевания земель в соответствии с приказами по Межевой части Министерства юстиции, землеустроительные работы в рамках Землеустроительной комиссии и разрешения земельных споров.
Еще одним органом местного управления, относящимся к ведомству Министерства внутренних дел, были губернские по крестьянским делам присутствия (ГКДП), созданные на Европейском Севере под председательством губернаторов на основании «Положения о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях» от 19 февраля 1861 г.1. В состав присутствия входили управляющий губернской палатой госимуществ, губернский прокурор и чиновники удельного ведомства.
Среди многообразия функций, исполнявшихся присутствием, довольно значительный объем приходился на межевание и землепользование, развитие в губернии земледелия, животноводства, промыслов, торговли, проведение сельских ярмарок, арбитраж в земельных и имущественных спорах и спорах при семейных разделах, контроль за сельской администрацией, выборами представителей от крестьянства в административные и сословные органы, помощь в создании потребительских товариществ и сельских обществ. Кроме того, в ведении Архангельского ГКДП, в связи со спецификой природопользования губернии находились дела по колонизации Мурманского берега, разрешение хозяйственных, в том числе и земельных, споров между русским и коренным населением (саами и ненцами), с одной стороны, и россий-
1 Положение о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях // ПСЗРИ-2. СПб., 1863. Т. XXXVI. № 36660. С. 202-218.
скими подданными и североевропейскими колонистами (финнами, норвежцами, шведами) — с другой.
Одним из значимых должностных лиц регионального управления природными ресурсами, введенных Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях в структуру губернских и уездных по крестьянским делам присутствий, стал мировой посредник, в обязанности которого входила реализация крестьянской реформы в соответствии с местными условиями и, в частности, контроль за определением размеров наделов и урегулирование конфликтных ситуаций между помещиками и крестьянами.
Наследовали функции мировых посредников в области природопользования уездные съезды чиновников по крестьянским делам, введенные на основании Положения об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам от 27 июня 1874 г. — в Вологодской и Олонецкой губерниях — и Указа от 24 февраля 1881 г. «Об упразднении должности мировых посредников в Архангельской губернии»2. Входившие в их состав уездные и участковые чиновники по крестьянским делам (с 1900 г. — уездные податные инспекторы), находясь ближе всего к объекту управления — природным ресурсам отдельных территорий, — могли принимать более взвешенные решения в области регулирования поземельных отношений между помещиками, уделом и крестьянами, осуществлять контроль за деятельностью органов крестьянского самоуправления, разбирать жалобы о нарушениях прав собственности и пр.
Централизаторские тенденции, а также сложность и многообразие объектов управления природными ресурсами, побудили правительство на учреждение отдельного органа, который должен был
2 Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам // ПСЗРИ-2. Т. XLIX. Отделение 1. СПб., 1876. № 53678. С. 929-934; Об упразднении должности мировых посредников в Архангельской губернии // ПСЗРИ. Собрание
3 (ПСЗРИ-3). Т. Отделение 1. СПб., 1884. № 61910. С. 950-951.
взять на себя роль единого управленческого учреждения в этой области. Им стало Министерство государственных имуществ (МГИ), созданное в 1834 г. (преобразовано в 1894 г.в Министерство земледелия и государственных имуществ, в 1905 г. — в Главное управление землеустройства и земледелия и в 1915 г. — в Министерство земледелия).
Согласно Учреждению Министерства государственных имуществ от 26 декабря 1834 г., из Министерства внутренних дел новому ведомству были переданы, в частности, дела «по части сельского хозяйства, как то: по виноделию, шелководству, садоводству, овцеводству и проч.; по утверждению обществ для разных предприятий к сельскому хозяйству относящихся и по заведованию таковыми обществами, ныне существующими; по разным изобретениям и открытиям по части сельского хозяйства»1.
Созданное первоначально для управления государственными крестьянами ведомство после отмены крепостного права распространило свою деятельность на управление всеми государственными имуществами (землями, лесами, недрами) и на развитие отраслей сельского хозяйства. Министерство занималось распространением образцовых семян и земледельческих орудий, командировало молодых людей за границу для получения специальной подготовки, устраивало сельскохозяйственные и лесные выставки, издавало специальные газеты и журналы.
На местах, в том числе и на Европейском Севере, по Высочайшему Указу от 20 марта 1839 г. были открыты палаты государственных имуществ2 (с 1866 г. — управления государственных имуществ3). Выступая на первом
1 Постановления и предписания Правительства. О переданных из Министерства внутренних дел в Министерство государственных имуществ дел // Олонецкие губернские ведомости (ОГВ). 1838. № 18. С. 156.
2 Об открытии в некоторых губерниях палат государственных имуществ // ПСЗРИ-2. Т. XIV. СПб., 1840. № 12144. С. 265.
3 Общая переписка по вопросу преобразо-
вания управления государственными имуще-
торжественном собрании, посвященном < этому событию, вологодский генерал- ^ губернатор так определил важность мо- ^ мента: «Открытие Палаты государствен- ^ ных имуществ есть новый государствен- ^ ный подвиг, наиболее упрочивающий ^ благосостояние народов, Монаршему о Скипетру подвластных»4. о
Для удобства управления Олонецкая губерния была разделена на четыре округа, Архангельская — на три, Вологодская — на восемь [5, с. 281-282].
В состав губернских, уездных и окружных палат государственных имуществ входили специалисты, чьи служебные обязанности напрямую были связаны с природопользованием: уполномоченные от казны по размежеванию земель, землемеры, лесничие соляные приставы и управители солеваренных заводов.
Специфический аграрно-промысло-вый характер природопользования Европейского Севера обусловил передачу в ведение МГИ и его региональных органов, помимо поземельных отношений и сельского хозяйства, регулирования вопросов, связанных с водопользованием.
Как писал в 1907 г. старший специалист по рыболовству Департамента земледелия Главного управления землеустройства и земледелия МГИ по поводу управления водными ресурсами России, «общее заведывание обширными рыбными, звериными и другими водными промыслами Империи (за исключением Финляндии) принадлежит Главному управлению землеустройства и земледелия по Департаменту земледелия, имеющему в местах наиболее развитых промыслов особые органы или, по крайней мере, специальных чинов, приуроченных к соответственным управлениям государственных имуществ. Местные органы, помимо хозяйственного
ствами (упразднение окружных управлений) и в связи с этим переписка о штатах управления госимуществами Олонецкой губернии // Национальный архив Республики Карелия (НАРК). Ф. 33. Оп. 70. Д. 71/355. Л. 13-14.
4 Открытие в Вологде Палаты государственных имуществ // Вологодские губернские ведомости (ВГВ). 1839. № 19. С. 152153.
< заведывания рыбными ловлями, в качен стве весьма доходных казенных оброчных ^ статей, следят при помощи специального ^ рыбопромыслового надзора, в лице смо-^ трителей рыболовства, за исполнением ^ рыбопромышленниками ограничительных о правил»1.
о На Европейском Севере России, где рыбные промыслы в целом имели большое значение в структуре традиционного природопользования, только в Архангельской губернии по Высочайшему повелению 29 марта 1899 г. при местном управлении государственными имуще-ствами была учреждена особая должность заведующего рыбными и морскими звериными промыслами2.
В других губерниях Европейского Севера России отдельного управления рыбными промыслами не сформировалось, а функции надзора исполняли несколько ведомств: МВД, МГИ, Управление уделом. В Олонецкой губернии значительный объем действий по регулированию спорных вопросов водопользования осуществляла Канцелярия губернатора. Например, в 1902 г. олонецкий губернатор вынужден был подключиться к пограничному спору с крестьянами соседней Архангельской губернии, которые «пришли в крайнюю бедность» из-за того, что жители низовьев р. Выг (Сороцкая волость) перегораживали реку своими заборами, не давая рыбе проходить дальше в вер-ховья3. Уполномоченный сельским сходом Надвогицкого общества Лапинской волости Кемского уезда Архангельской губернии Ф.А. Костин просил начальника Олонецкой губернии «сделать распоряжение об определении границ устройства
1 Кузнецов Д. И. Современное положение рыболовства в России // 1907. Ежегодник Главного управления землеустройства и земледелия по Департаменту земледелия и Лесному департаменту. СПб.: тип. В. Ф. Киршбаума, 1908. С. 33.
2 Об учреждении Заведующего рыбными и морскими звериными промыслами в Архангельской губернии // ПСЗРИ-3. Т. XIX. Отделение 1. СПб., 1902. № 16685. С. 257.
3 Прошение о принятии мер против установления рыболовных заборов и заколов на р. Выг крестьянами Сорокской волости // НАРК. Ф. 33. Оп. 70. Д. 74/366. Л. 46-46 об.
заборов, дозволенных законом, если таковые окажутся, и о сносе и о воспрещении впредь устраивать заборы, где таковые не дозволены»4.
Собственность удела на водные ресурсы, наряду с общими правилами, регулировалась постановлениями местных удельных контор. Так, по решению съезда управляющих имениями Вологодского удельного округа, состоявшегося в Вологде в октябре-ноябре 1900 г., были установлены цены за билеты на рыбную ловлю населением в размере «1 руб. 25 коп. в год неводами и ставными сетями, и в 75 коп. для ловли частушками»5.
Помимо водных промыслов, регулирование водопользования на местах было связано с управлением водными путями, в том числе искусственными, маяками, спасательными станциями, мелиоративными работами и пр.
Одной из сложностей управления этой отраслью природопользования являлось сложное межведомственное распределение предметов ведения и полномочий. Например, управление маячной и лоцманской частями находилось в ведении Морского министерства, в рамках которого в 1837 г. был создан Гидрографический департамент, замененный по новому Положению об управлении Морским ведомством 1885 г. Главным гидрографическим управлением (ГГУ)6. Его основной задачей являлось обеспечение безопасности плавания, а с 1886 г. — создание метеорологической сети береговых станций и надзор за лоцманской службой. На местах эти функции выполняли гидрографические части на морях при главных командирах портов, преобразованные в 80-х гг. XIX в. в дирекции маяков и лоций.
На Европейском Севере в 1882 г. была создана Дирекция маяков и ло-
4 Там же. Л. 47 об.
5 Съезд управляющих имениями Вологодского удельного округа // Государственный архив Вологодской области (ГАВО). Ф. 740. Оп. 5. Д. 119. Л. 30-34.
6 Положение об управлении Морским ведомством // ПСЗРИ-3. Т. V. СПб., 1887. № 3023. С. 292-293.
ций Белого моря, в функции которой входило: ограждение морских и речных фарватеров и поддержание ограждения в исправности; устройство и содержание спасательных станций, маяков, туманных предостерегательных станций и опознавательных знаков; руководство лоцманским делом; сбор сведений для исправления карт, в том числе состояния льдов Белого моря; осуществление строительных работ по улучшению безопасности мореплавания по Белому морю и Северному Ледовитому океану и гидрографических работ в них; организация и снабжение гидрографической экспедиции Северного Ледовитого океана и пр.
Что касается лоцманской службы, то до 1890-х гг. она не имела единого управления. Так, онежские, кемские, ке-ретские и некоторые другие беломорские лоцманы находились в распоряжении администрации лесопильных заводов. Общество Архангельских портовых лоцманов с 1862 г. состояло под управлением «капитана над Архангельским портом, а в навигационное время находится в распоряжении Архангельской таможни»1. С 1886 г., согласно «Временным правилам для Общества архангельских лоцманов», управление ими было передано в ведение директора маяков и лоций Белого моря и подчинялось непосредственно лоц-командиру2.
Через четыре года в русле общей централизации управления по Положению о морских лоцманах от 1 мая 1890 г. лоцманская служба перешла в ведение Главного гидрографического управления Морского министерства, а вся территория России была разделена на шесть лоцманских округов: Беломорский, Бал-
1 Общество архангельских портовых лоцманов // Справочная и памятная книга Архангельской губернии на 1875 год и статистическое описание сельского населения и его промышленности в Архангельской губернии. Архангельск: Губ. тип. и В. Черепанова, 1874. С. 96.
2 Временные правила для Общества архангельских лоцманов // Справочная книжка и
календарь Архангельской губернии на 1888 г. Архангельск: Губ. тип., 1888. С. 158.
тийский, Кронштадтский, Черноморский, < Каспийский и Восточный [10]. ^
Управление водными (речными и озер- ^ ными) путями находилось в ведении Ми- ^ нистерства путей сообщения, в котором ^ 23 июня 1865 г. был учрежден Департа- ^ мент водяных сообщений, преобразован- о ный 31 декабря 1870 г. в Департамент о шоссейных и водных сообщений, а 3 мая 1899 г. — в Управление водных и шоссейных сообщений и торговых портов (1 января 1903 г. торговые порты были изъяты из ведения этого управления и переданы в Главное управление торгового мореплавания и портов). В октябре 1916 г. оно было разделено на Управление внутренних водных путей и Управление шоссейных дорог3.
Поскольку речной торговый флот Российской империи находился исключительно в частной собственности, основными направлениями деятельности государственных ведомств по управлению водными путями сообщения было регламентирование правил плавания судов и безопасного содержания судовых силовых установок. Одним из принципиальных положений в регулировании этой части водопользования являлось решение правительства 1806 г. о признании рек, пригодных для судоходства, водами общего пользования. Это положение было закреплено в Уставе путей сообщения от 13 июня 1890 г., ст. 359 и 360.
Региональная система управления водными путями сложилась еще в 1809 г., когда вся территория России была разбита на 10 округов. В 1844-1846 гг. число округов возросло до 13, а местные управления по Высочайше одобренному 2 июля 1843 г. положению о преобразовании округов путей сообщения получили устройства, сохранившиеся в главных чертах до начала XX в.
3 Временное учреждение Министерства путей сообщения // ПСЗРИ-3. Т. XIX. Отделение 1. СПб., 1902. № 16822. С. 381-395; О преобразовании некоторых частей Министерства путей сообщения // ПСЗРИ-2. Т. XI. Отделение 1. СПб., 1867. № 42239. С. 678-682; Учреждение Министерства путей сообщения // ПСЗРИ-2. Т. XIV. Отделение 2. СПб., 1870. № 49092. С. 632-637.
< «Для производства работ и надзора н за сооружением и судоходством округа ^ разделены были на отделения, а эти ^ последние на дистанции. Отделения по-^ ручены начальникам отделений и их по-^ мощникам, а дистанции — начальникам о дистанций» [6, с. 90]. На Европейском о Севере России главным органом управления водными путями стал Вытегорский округ путей сообщения, в состав которого входило пять отделений1. Однако ряд функций, например по управлению сплавными реками, округ был вынужден делить с Министерством внутренних дел. Так, согласно циркуляру олонецкого губернатора уездным исправникам от 21 апреля 1904 г., «лица, желающие производить рассыпной сплав, обязаны заблаговременно, до начала навигации, подавать о сем свои заявления Правлению Округа путей сообщения или местному Губернатору, смотря по тому, в чьем ведении находятся реки, по которым предположен сплав»2.
Значительное место в управлении водными ресурсами Европейского Севера России составляли искусственные пути сообщения: Мариинская и СевероДвинская системы. Первая, открытая для сквозного движения судов в 1810 г. (реконструирована в 1890-1896 гг.) и соединившая бассейн Волги и Балтийского моря, имела протяженность 706,8 км. Северо-Двинская система («канал герцога Виртембергского») была открыта для судоходства в мае 1828 г. и представляла собой 133 км искусственных сооружений для соединения бассейна рек Волги и Северной Двины3. Для технического обслуживания последней было создано Кузьминское отделение Вытегорского округа путей сообщения, в функции ко-
1 Расписание технических, инспекционных участков и судоходных дистанций Вытегорского округа путей сообщений. 1913 г. // ГАВО. Ф. 429. Оп. 1. Д. 418. Л. 314-321.
2 Циркуляр г. олонецкого Губернатора гг. уездным исправникам Олонецкой губернии и Петрозаводскому полицмейстеру // ОГВ, 1904, № 45. С. 1.
3 Кубенская система водного сообщения // ВГВ. 1841. № 25. С. 170.
торого входило поддержание на соответствующем уровне «судовой обстановки» на канале (установка и ремонт буев, бакенов, путевых «предостерегающих» знаков и пр.), текущий ремонт шлюзов, плотин, паромных переправ4.
Опосредовано к управлению водными ресурсами края были привлечены и начальники губерний. Так, например, олонецкие губернаторы А. В. Дашков в 1836 г. и Г. Г. Григорьев в 1885 г. и начальники Архангельской губернии Н. И. Арандаренко в 1858 г. и С. П. Гагарин в 1866 г. представили в МВД свои проекты по соединению Онежского озера и Белого моря5. Однако эти проекты так и не были осуществлены, несмотря на большое экономическое значение Онего-Беломорского водного пути6.
Известную заинтересованность в реализации этих проектов проявило и Ведомство государственных имуществ. Еще в 1839 г. запасной лесничий Олонецкой губернии Миронов отправил в МГИ подробный план соединения Онежского озера и Белого моря в целях «облегчения доставки лесов посредством открытия новых путей сплава, [которые] могут состоять в расчистках рек, соединении водяных путей, по коим лес может быть доставляем только в определенное время года и установлении постоянного судового хода или сплава»7.
4 Смирнов И. А. История Северо-Двин-ской водной системы. (Канал герцога Вир-тембергского) // Кириллов: Историко-литературный альманах. Вып. 1. Вологда: Русь, 1994 [Электронный ресурс]. Ш_: ИП:р://\м\мм. booksite.rU/fulltext/kir/ill/ov1/7.htm (дата обращения: 29.10.2012).
5 Предположения об улучшении и устройстве водных путей в Олонецкой губернии // Олонецкий сборник: Мат-лы для истории, географии, статистики и этнографии Олонецкого края. Вып. 3. Петрозаводск: Губерн. тип., 1894. С. 294-295.
6 Онего-Беломорский водный путь // Известия Общества изучения Олонецкой губернии. 1915. Т. 5, № 2-3. Петрозаводск: Олонецкая губ. тип. С. 140-141.
7 Предписания I Департамента Министерства государственных имуществ о заготовке лесных материалов, о мерах против истребления лесов, об отпуске лесных материалов. Сведения о предположениях по соединению
В ведении МГИ находилась и надзорная часть за производством гидротехнических работ на территории губерний, возложенная на гидротехнические отделения региональных управлений Министерства земледелия и государственных имуществ. Их штат, например в Вологодской губернии в 1911 г., состоял из инженера-гидротехника, старшего техника и техника 2-го разряда [3, с. 69].
С наибольшей полнотой сложность межведомственного взаимодействия в области управления природными ресурсами может быть продемонстрирована на примере лесопользования, поскольку лес являлся одним из главных ресурсов территории.
Обычно регулирование лесопользования рассматривается историками в рамках общих поземельных отношений севернорусской деревни или развития лесопромышленности. Однако, как представляется, это значительно суживает исследовательские рамки, о чем свидетельствует даже простое перечисление ведомств, так или иначе связанных с регулированием данной сферы. Помимо органов общегубернского управления и управления государственными имуществами, это были: Постоянная лесная комиссия при Главном управлении уделов и соответствующие удельные конторы, управления горных округов (Олонецкого и Северного), Архангельский губернский обер-форштмейстер, Северный и Балтийский округа корабельных лесов, управление Архангельского порта и т. д.
Такое многообразие управленческих структур было обусловлено как различиями в формах собственности (государственная или удельная), так и эволюцией государственной владельческой идеологии на лесные ресурсы, прошедшей развитие от военно-оборонной до экономической, связанной с восприятием леса как одного из главных источников пополнения казны1.
Онежского озера с Белым морем // НАРК. Ф. 33. Оп. 70. Д. 3/12. Л. 347-347 об.
1 Подробнее см.: Белобородова И. Н. Исторический опыт государственного управления
Весьма примечательна в этом отно- < шении история об управлении лесами, ^ «состоящими при казенных горных заво- ^ дах» в губерниях: Олонецкой, Вятской, ^ Уфимской, Оренбургской и Екатерино- ^ славской.В 1875 г. по инициативе мини- ^ стра государственных имуществ графа о П. А. Валуева была создана специаль- о ная Комиссия для обсуждения проекта о передаче этих лесов в ведение Лесного департамента МГИ «в видах устройства лесных дач и для единства лесной администрации»2.
Однако Высочайше утвержденный 13 августа 1876 г. новый порядок управления казенными горнозаводскими лесами продержался всего 7 лет3. После отставки П. А. Валуева с поста министра госиму-ществ новая Комиссия в 1883 г. пришла к выводу о необходимости вернуться к прежнему порядку управления ввиду того, что «при подчинении лесных чинов на местах лесному ведомству, ослабление влияния на этих чинов заводского начальства может привести к затруднениям или даже остановке заводского действия и, следовательно, к ущербам для казны»4.
Согласно Высочайше утвержденному 29 апреля 1883 г. заключению Комитета министров, лесные дачи Олонецкого и Златоустовского горных округов были изъяты из ведения местных управлений государственных имуществ «и наравне с другими горными лесами хребта Уральского» подчинены горному ведомству. Однако, если «для контроля за исполнением лесными чинами в горнозаводских дачах хребта Уральского лесных постановлений и для защиты интересов лесного хозяйства в этих дачах» в Екатеринбурге было образовано особое Лесное управление для всех лесов Уральских казенных и посессионных горных заводов, то «на-
лесопользованием на Русском Севере (XIX — начало XX в.) // Власть: Общенац. общественно-полит. ж-л. 2010. № 12. С. 156-160.
2 Об изменении порядка управления горнозаводскими лесами в области хребта Уральского и Олонецкого горного округа // Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 387. Оп. 21. Д. 73434. Л. 2.
3 Там же. Л. 50-50 об.
4 Там же. Л. 270-271.
< блюдение за правильным исполнением н лесных постановлений в лесных дачах ^ Олонецкого горного округа» было воз-^ ложено на местное управление государ-^ ственными имуществами под контролем ^ Лесного департамента1. о Не менее сложную картину представ-о ляло собой управление недропользованием. Его развитие было связано со спорами о соотношении государственных и частновладельческих прав на недра. Начиная еще с Указа Петра I от 10 декабря 1719 г., которым была введена «горная регалия», государство имело исключительное право на недра при признании любой формы собственности на землю2. В пореформенный период под влиянием прусского горного законодательства в Горном уставе России получает «юридическое, экономическое и фактологическое обособление принцип отдельности недр от поверхности как объектов вещного права, принцип, освященный не только принятием его многими странами, но и историческими традициями, этот принцип обычно формулировался как последствие так называемой „горной свободы"»3.
Развернувшиеся затем дискуссии о степени соотношения государственной монополии с частной инициативой в недропользовании привели к тому, что в пореформенное время разработка рудных месторождений была признана объектом самостоятельного регулирования, а горное право отделено от поземельного. В соответствии с этим, Управление горными делами и казенными горными промыслами было унифицировано и, с момента передачи 1 января 1874 г. Горного
1 Об изменении порядка управления горнозаводскими лесами в области хребта Уральского и Олонецкого горного округа // Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 387. Оп. 21. Д. 73434. Л. 283284.
2 Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах // ПСЗРИ. Собрание 1. Т. V. СПб., 1830. № 3464. С. 760-762.
3 Новикова Е. В. О правах недропользователей по Уставу Горному Российской
Империи // Нефть, газ и право. 2005. № 2.
С. 37-38.
ведомства из ведения Министерства финансов, сосредоточено в Министерстве государственных имуществ4. На местах оно включало в себя горные области, горные (территории для надзора за частной горной промышленностью) и горнозаводские (совокупность казенных горных промыслов и заводов) округа. Горными промыслами и заводами Кабинета Его Императорского Величества управляло Министерство Императорского двора, а горными промыслами на казачьих землях Войска Донского — Военное министерство.
По Положению о круге ведомства, правах и обязанностях должностных лиц и установлений местного Горного управления, Высочайше утвержденному 21 декабря 1892 г., к органам местного горного управления были отнесены должности окружного инженера, его помощника, маркшейдера, горного надсмотрщика и смотрителей казенных соляных промыс-лов5. Круг их должностных обязанностей был достаточно широк: от попечения о развитии горной промышленности в целом до надзора за соблюдением правил о безопасности горной и заводских работ и об отношениях между горнорабочими и нанимателями. При этом горная администрация не имела права вмешиваться в дела частных владельцев заводов.
Севернорусские губернии составили Северный горный округ, делами которого с 1870 г. ведало окружное управление во главе с горным инженером на правах окружного инженера (с 1887 г. — окружной инженер). В его обязанности входил надзор за частной горной промышленностью Архангельской и Олонецкой губерний для «споспешествования к устройству и развития горного промысла» [8, с. 171]. В 1899 г. округ был разделен на два: Санкт-Петербургско-Олонецкий
4 О передаче Горного ведомства из Министерства финансов в ведение Министерства государственных имуществ // ПСЗРИ-2. Т. XLVI11. Отделение 2. СПб., 1876. № 52910. С. 588-589.
5 Положение о круге ведомства, правах и обязанностях должностных лиц и установлений местного горного правления // ПСЗРИ-3. Т. XII. СПб., 1895. № 9182. С. 704-710.
и Вологодско-Архангельский. «В состав первого округа вошли: Петербургская, Новгородская, Псковская, Тверская и Олонецкая губернии, а второго округа — Вологодская, Ярославская и Архангельская» [8, с. 171].
Что касается горнозаводского управления, то на Европейском Севере России оно было сосредоточено в Олонецком горнозаводском округе, основанном в 1827 г. и состоявшем во второй половине XIX в. из четырех заводов: «Александровского пушечно-снарядолитейного в г. Петрозаводске и трех вспомогательных — Кончезерского в Петрозаводском уезде, в 45 верстах от г. Петрозаводска, Валазминского в Повенецком уезде в 164 верстах от Петрозаводска, и Суо-ярвского в Великом княжестве Финляндском, состоящего в казенном управлении с 1856 г.»1.
Горнозаводское управление имело двухуровневую структуру. Высшую административную ступень занимал горный начальник (или начальник заводов, он же управляющий заводами), члены правления (управители заводов) и секретарь правления, отвечавший за работу канцелярии. В штат Суоярвского завода, кроме того, входил смотритель имения, который одновременно выполнял функции переводчика и адвоката по делам имения. Второй уровень образовывали члены общего правления (общего присутствия), к которым относились смотрители (начальники) цехов и рудников, архитектор, доктор и инспектор медицинской части, окружной лесничий и прочие служащие среднего звена (столоначальники, бухгалтеры, делопроизводители, смотрители магазинов). Надзорную часть составляли полицмейстер, старшие и младшие горные приставы и нижние полицейские чины [11, с. 24-27].
Одна из особенностей управления природными ресурсами в сфере недропользования заключалась в том, что для каждого из видов полезных ископаемых существовало свое специфическое ре-
1 Обзор горных заводов олонецкого горного начальника // НАРК. Ф. 37. Оп. 1. Д. 115/2000. Л. 5.
гулирование. В соответствии с этим, < строилось и административно-правовое ^ оформление и разграничение компетен- ^ ции уполномоченных государственных ор- ^ ганов власти на местах.
к
Так, например, управление Тивдий- ^ скими мраморными ломками (Олонец- о кая губерния) в основном находилось в о ведении тех структур, чьи потребности в мраморе оно на настоящий момент удовлетворяло. С момента своего основания в 1757 г. ломки последовательно подчинялись: Канцелярии Петровских заводов (1757-1769 гг.), Комиссии (Комитету) по постройке Исаакиевского собора (17691788 гг.; 1819-1838 гг.; 1853-1857 гг.), Соляной экспедиции Олонецкой казенной палаты (1788-1798 гг.), Гофинтен-дантской конторе2 (1798-1803 гг.; 18141819 гг.; 1838-1844 гг.), Комиссии по постройке Казанской церкви в Санкт-Петербурге (1803-1814 гг.), Кабинету Его Императорского Величества (18571861 гг.). С развитием идей централизации управления природными ресурсами в ходе Великих реформ и сосредоточения его в рамках Министерства государственными имуществами, 5 апреля 1861 г. Ломки были подчинены особому смотрителю этого ведомства3. Аналогичным образом, добыча вытегорской глины в землях, принадлежащих олонецким заводам, составляла «монополию этих заводов; посторонние люди к этому промыслу не допускаются, и глина обращается в продажу от казны по заводской цене» [9, с. 48].
А. Д. Градовский, характеризуя в 1878 г. систему местного управления, писал: «Между всеми государственными установлениями каждой страны, система ее местных установлений представля-
2 Гофинтендантская контора (18011851) — центральное учреждение, в функции которого входило хозяйственное управление имуществами императорской фамилии. До 1826 г. она находилось в прямом подчинении монарху, затем вошла в состав Министерства Императорского двора и уделов.
3 Иванов А. Тивдийские мраморные ломки (в Петрозаводском уезде) // Олонецкий сборник. Вып. 2. Петрозаводск: Губ. тип., 1886. С. 17-18.
< ет ту область управления, на которой н более всего отражаются особенности ^ ее исторического развития... Поэто-^ му и различие между предметами об-^ щегосударственного и местного управ-^ ления есть различие не качественные, о а количественные (выделено авто-о ром. — А. Г.)»1.
Это в полной мере можно отнести к развитию органов управления природо-
1 Градовский А. И. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Сборник государственных знаний / Под ред. В. П. Безобразова. Т. V. СПб., 1878. С. 82, 90.
пользованием трех севернорусских губерний. Подчиняясь в целом общероссийским тенденциям, они в силу ряда причин имели и свои особенности, которые заключались в особом характере природопользования региона, включавшем в себя, помимо специфических земельных отношений, развитые водные, лесные и горные промыслы, что требовало, с одной стороны, привлечения профильных специалистов к управлению через создание соответствующих комитетов, а с другой — сложного межведомственного согласования управленческих процедур.
Литература
1. Головин К. Наше местное управление и местное представительство. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1884.
2. Дунаева Н. В. Удельные крестьяне как субъекты права Российской империи (конец XVIII — первая половина XIX в.). СПб.: БАН, 2006.
3. Ежегодник (календарь-справочник) Вологодской губернии на 1911 год. Вологда: Тип. тов-ва «Знаменский и Цветов», 1911.
4. Зубков К. И., Корепанов Н. С., Побережников И. В. и др. Территориально-экономическое управление в России XVIII — начала XX века / Уральское горное управление. М.: Наука, 2008.
5. История северного крестьянства: В 4 т. Т. 1: Крестьянство Европейского Севера в период феодализма. Архангельск: Сев.-зап. книж. изд-во, 1984.
6. Краткий исторический очерк развития и деятельности Ведомства путей сообщения за сто лет его существования (1798-1898). СПб.: Тип. МПС, 1898.
7. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М.: Ин-т государства и права РАН, 1998.
8. Лоранский А. М. Краткий исторический очерк административных учреждений Горного ведомства в России. 1700-1900 гг. СПб.: Тип. инженера Г. А. Бернштейна, 1900.
9. Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права. М.: Статут, 2002. (Классика российской цивилистики).
10. Сабо И. К. Лоцманское дело в России. Историко-догматический очерк. СПб.: Тип. Морского мин-ва, 1908.
11. Список должностным лицам гражданского, военного и других ведомств Олонецкой губернии: 1-го января 1894 года. Петрозаводск: Губерн. тип., 1894.
12. Шегельман И. Р. Лесные трансформации (XV-XXI вв.). Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2008.
References
1. Golovin K. Our local management and local representation. SPb.: Publishing house of M. M. Stasyulevich, 1884.
2. Dunaeva N. V. Specific peasants as legal entities of the Russian Empire (the end of XVIII — the first half of the XIX century). SPb.: Library of Academy of Science, 2006.
3. Year-book (calendar directory) of the Vologda province for 1911. Vologda: publishing house «Znamensky and Tsvetov», 1911.
4. Zubkov K. I., Korepanov N. S., Poberezhnikov I. V., Tulisov E. S. Territorial and economic management in Russia XVIII — the beginning of the XX century: Ural mountain administration. M.: Nauka, 2008.
5. History of the Northern peasantry: In 4 vol. Vol. 1 : The peasantry of the European North in the period of feudalism. Arkhangelsk: North-West Publishing house, 1984.
6. Short historical sketch of development and activity of department of railways communication < during hundred years of its existence (1798-1898). SPb.: Publishing house of Ministry of > Railways, 1898.
7. Lapteva L. E. Regional and local government in Russia (the second half of the XIX century). > M.: Institute of the state and law of the Russian Academy of Sciences, 1998. x
8. Loransky A. M. Short historical sketch of administrative agencies of Mountain department in Russia. 1700-1900. SPb.: Publishing House of engineer G. A. Bernshtein, 1900. ^
9. Pobedonostsev K. P. Course of civil law. First part: Patrimonial rights. M.: Statute, 2002. o (Classics of the Russian civil law). o
10. Sabo I. K. Pilotage in Russia. (Historical and dogmatic sketch). SPb.: Publishing house of x Marine Ministry, 1908.
11. List to officials civil, military and other departments of the Olonetskaya guberniya: January 1st, 1894. Petrozavodsk: Gubernsky publishing house, 1894.
12. Shegelman I. R. Forest transformations (the XV-XXI centuries). Petrozavodsk: Publishing house of Petrozavodsk State University, 2008.
