CC BY
16
Вопросы экономики
исторические, теоретические и практические аспекты эффективного функционирования механизма развития
в российской федерации
б.ф. ицкович,
кандидат экономических наук
Становится стереотипом мнение о том, что реализация государственных инвестиционных программ, и в частности бюджета развития, возможна либо через уполномоченные банки, либо через банки развития, либо через оба указанных института. На наш взгляд, указанное мнение сформировано вследствие недостаточной информации, во-первых, по распределению и выполнению функций существующими государственными институтами, во-вторых, слепому подражанию опыту развития подобных институтов зарубежных стран, в-третьих, недостаточного знания нами собственной истории, в-четвертых, однобокому восприятию реализации механизма развития, в-пятых, незнанию составляющих механизма развития, в-шестых, непониманию того, что бюджет развития должен аккумулировать государственные инвестиционные потоки.
Результатом непонимания процесса развития, а точнее механизма развития, субъектов, его реализующих, их природы и возможностей, источников инвестирования, используемых технологий является неэффективное использование государственных средств, направляемых на выполнение инвестиционных программ в Российской Федерации.
Механизм развития включает в себя государственный и рыночный секторы. Изначально, формируя механизм развития, мы должны сформулировать цели указанного механизма, его принципы, задачи, обозначить источники средств, сформировать законодательно-нормативную базу, регламентирующую деятельность субъектов, которые будут обеспечивать функционирование механизма.
В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. (далее Послание) говорится следующее: «Мы уже приступили к осуществлению конкретных шагов
по изменению структуры нашей экономики, об этом ранее много говорили, приданию ей инновационного качества».
на наш взгляд, данная стратегическая цель как нельзя лучше характеризует необходимый вектор направления развития экономики нашего государства. Абсолютно понятно, что принципы реализации бюджета развития разные у государственного сектора и рыночного сектора.
К принципам организации, осуществления и контроля бюджета развития государственного сектора относятся следующие: гарантирован-ность источников образования, экономическая эффективность реализуемых проектов, их государственная значимость, конкурсность отбора, контроль обеспечения целевого или эффективного использования государственных средств (принцип встроенности контроля — Б.И.), получение максимальной социальной прибыли и т.д.
Принципы рыночного сектора бюджета развития будут, естественно, другими: приоритетность частных интересов над государственными, использование дешевых источников финансирования или кредитования, использование на первоначальном этапе средств государства и последующий уход из-под контроля государства, высокая экономическая эффективность реализуемых проектов, получение максимальной прибыли и т.д.
использование участниками бюджета развития различных принципов не будет антагонистическим в смысле воздействия на экономику государства, если государство заранее установитрамочные условия в законодательно-нормативной базе. «Дольше счет—больше дружба», — так говаривали российские купцы.
Развитие инвестиций государственного и рыночного секторов принесет только пользу на пути к достижению общей цели, которая была сформули-
рована ранее. Должно быть понятно, что основным принципом рыночного сектора будет являться принцип получения максимальной прибыли, в первую очередь в собственных интересах.
К субъектам, реализующим бюджет развития на законодательном, организационном, исполнительном и контрольном уровнях, необходимо отнести следующие субъекты: Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, система органов Федерального казначейства, банки развития, уполномоченные коммерческие банки и частные инвесторы. среди перечисленных субъектов по выполняемым функциям, на первый взгляд, главными субъектами, реализующими бюджет развития, являются банки развития, но это только на первый взгляд. По нашему мнению, данный стереотип в какой-то степени формируется СМИ. Банки развития появились в послевоенной Западной Европе как попытка существующих послевоенных правительств внедрить государственное регулирование в инвестиционные процессы для их качественного и оперативного начала и завершения. У нас в Российской Федерации идея формирования банков развития была озвучена в 1992 г. в записке, направленной Президенту РФ Б.Н. Ельцину A.A. Нечаевым1. Автор записки предлагал сформировать сеть банков развития. Причиной появления указанной записки стала коммерциализация бывших отделений Государственного банка СССР, которые до этого неукоснительно выполняли указания государственных органов. Став коммерческими, бывшие отделения Государственного банка СССР не только перестали контролировать целевое использование государственных средств, но начали пользоваться денежными средствами государственных учреждений (задержка зачисления и перечисления, размещение в депозиты — Б.И.). В результате чего и появилась государственная необходимость не только в том, чтобы гарантировать получение и целевое использование государственных средств бюджетополучателями, но и в том, чтобы быть уверенными , что указанные средства будут использованы не коммерческими банками, в первую очередь в собственных интересах, а в рассматриваемом случае — вновь созданными банками развития на текущие и капитальные расходы, необходимые государству.
С созданием в 1993 г. системы органов Федерального казначейства (далее — СОФК) идея банков развития перестала быть актуальной для го-
1 Нечаев А.А. Банки развития: опыт и перспективы:Материалы круглого стола // Бизнес и банки. № 16. — 2006. — Апр. — С. 4.
сударства, по крайней мере, на том экономическом этапе, потому что Федеральное казначейство в его функциях и задумывалось как заменитель коммерциализированных государственных отделений по форме и по содержанию. По форме СОФК представляла собой систему государственных учреждений. По содержанию СОФК выполняла функции бывших отделений государственного банка СССР, кроме функции работы с наличными средствами.
Теоретически, исторически и практически создание и развитие казначейской системы исполнения федерального бюджета предполагает осуществление указанной системой государственных инвестиционных программ через систему органов Федерального казначейства, так как государственное финансирование включает в себя текущее финансирование и капитальное.
Система органов Федерального казначейства появилась в соответствии с Указом Президента РФ от 07.12.1992 г. № 1556 как альтернатива развалившейся, а точнее коммерциализированной системе отделений государственных банков. За 13 лет СОФК, естественно, развивалась в технологиях, в программном обеспечении, в кадровом составе, в выполняемых функциях. Вертикальная структура органов Федерального казначейства представляет собой структуру, состоящую из Федерального казначейства России (федеральная служба), 89 региональных (территориальных управлений) казначейств и более 2 000 отделений Федерального казначейства по городам и районам.
На наш взгляд, законодатель сделал стратегическую ошибку, когда в 2000 г. в ст. 215 Бюджетного кодекса РФ записал, что в России реализуется казначейское исполнение бюджета.
Этот шаг предопределил, а точнее дал повод и возможность администрациям регионов и муниципальных образований исполнять бюджеты силами собственных казначейств.
Для сравнения представим себе профессионала спортсмена и любителя спортсмена. не говоря об экипировке, об отношении к делу и показываемых спортивных результатах, — это совершенно два разных индивида, которых объединяет, может быть, только «любовь» к спорту. Все остальное соотносится, как небо и земля.
Если вернуться к сравнению системы органов Федерального казначейства, региональных и муниципальных казначейств, созданных собственными администрациями, по качеству обслуживания получателей бюджетных средств (далее — ПБС), по обеспечению целевого использования средств, по
качеству, надежности, отработанности используемых казначейских технологий, то в большинстве случаев это сравнение и напоминает спортсменов, о которых мы упоминали ранее.
Учитывая тенденцию стремления федеральных властей к передаче регионам части инвестиционных средств, установку на которую Президент РФ сделал в своем Послании, то обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов является важным структурным преобразованием бюджетной и финансовых сфер.
Здесь важно отметить то, что организацию и исполнение указанных бюджетов должны осуществлять региональные и местные администрации, но обслуживание кассового исполнения бюджетов должны осуществлять органы Федерального казначейства. Таким образом, администрации определяют направление и объемы используемых средств, а СОФК направляет конкретные суммы на конкретные цели, осуществляя при этом контроль.
Это объясняется следующими соображениями. Во-первых, не надо стыдливо закрывать глаза и делать вид, что ничего не происходит в сфере криминализации бюджетных процессов регионов и местных бюджетов. (В СМИ сегодня имеется достаточно информации по имеющейся проблеме). Во-вторых, большинство региональных и местных бюджетов дотационные, и здесь государственный контроль также необходим. В-третьих, администрациями расходуются колоссальные государственные средства на постановку, разработку и внедрение автоматизированных программных комплексов, включающих учетную, расчетную и операционные системы, обеспечивающие исполнение указанных бюджетов. Технология исполнения бюджетов, в том числе и развития, должна разрабатываться, внедряться и модернизироваться не десятками специализированных фирм, а одним государственным центром. В-четвертых, не ставится под сомнение необходимость организующей и руководящей роли региональных и местных администраций, но постоянный государственный контроль — это необходимость сегодняшнего дня. Как говорится, доверяй, но проверяй. В-пятых, централизация расчетов позволит экономить или эффективно использовать колоссальные государственные средства.
Исполнение федерального бюджета, региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований включает в себя анализ, сопровождение, контроль отчетности и готовности, выполнения инвестиционных проектов, реализуемых ПБС, но под контролем СОФК.
Технологии, которые используются сегодня СОФК, включают современные компьютерные технологии единого казначейского счета (далее — ЕКС) по доходам и расходам, технологии обслуживания лицевых счетов главных распорядителей (далее — ГР), распорядителей (далее — Р) и ПБС, технологии электронного документооборота, технологии кассового обслуживания исполнения региональных и муниципальных бюджетов, технологии исполнения и контроля инвестиционных проектов.
Например, технология ЕКС позволяет Правительству РФ, Министерству финансов РФ и другим органам государственной исполнительной власти владеть оперативной информацией об остатках на ЕКС, что в свою очередь используется для исключения неэффективных долгов. Зачем государству занимать дополнительные средства, когда есть информация об остатках на ЕКС, которыми и можно умело пользоваться.
Технология ЕКС позволила учитывать остатки на счетах ГР, Р и получателей бюджетных средств. Об уровне технологий СОФК неискушенный читатель может судить уже потому, что где-то в далеком уральском городке Гари, расположенном далеко на севере Свердловской области, где находится государственное учреждение по исправлению и наказанию (далее — ГУИН) лиц, отбывающих наказание, у ГУИНа открыты лицевые счета в СОФК. На эти счета поступают средства текущего финансирования, средства от хозяйственной деятельности, средства на капитальные расходы и т.д.
На таких счетах остатки средств имеются постоянно в силу различных обстоятельств. Автор не «нагружает» читателя тонкостями взаимодействия управлений Федерального казначейства и отделений Федерального казначейства. Вне зависимости от места открытия лицевых счетов ПБС остатки на них не нулевые. Остатки средств на счетах таких ГУИНов, как ручейки, которые из многочисленных остатков на счетах ГР, Р и ПБС, складываясь, превращюется в полноводную реку, которая, естественно, если не впадает в океан, то в «глубокое» море впадает точно. А это значит, что ежедневные остатки только средств федерального бюджета на ЕКС составляют десятки миллиардов рублей.
Этой информацией в оперативном режиме благодаря технологиям ЕКС располагают не только федеральные, органы исполнительной власти, но и региональные и муниципальные финансовые органы, что заложено в казначейские технологии СОФК.
В соответствии с казначейскими технологиями реализуется ведение кассового плана согласно Бюджетному кодексу РФ как инструмента управления ликвидностью ЕКС по ежемесячным кассовым заявкам по расходам ГР, Р и ПБС. Указанные технологии могут и должны использоваться при осуществлении бюджета развития СОФК.
Все перечисленное делается для эффективного контроля и управления финансами ведомств и, самое главное, контроля и управления ликвидностью кассовых активов и пассивов государства. К технологиям, используемым СОФК, относятся и технологии ведения лицевых счетов ГР, Р и ПБС. СОФК осуществляет их в режиме реального времени. данные технологии без малейших натяжек являются банковскими технологиями, т. е. то, что раньше выполняли отделения Государственного банка СССР, сегодня с большей эффективностью осуществляет СОФК. Верно в народе говорят, что «свято место пусто не бывает».
«С 1 января 2006 г. начала действовать Инструкция по бюджетному учету в части отражения в бухгалтерском балансе сумм, начисленных администраторами доходов по предполагаемым доходам соответствующих бюджетов в разрезе конкретных плательщиков. Хотя понятие «администратор доходов» введено с 1 января 2005 г., органы государственной власти в большинстве случаев не были готовы к администрированию государственных доходов. Они не только не понимали всей важности вводимых в бюджетный процесс государства изменений, кардинально улучшающих контроль государственных средств, но и отказывались от исполнения возложенных на них функций администрирования»2. Данная фраза уважаемой Т.Г. Нестеренко является ключевой не только в понимании содержания излагаемого автором материала, но и в понимании тех процессов, когда субъекты различного уровня стремятся исключить контроль финансовых потоков.
Говоря о финансовых потоках, автор говорит о государственных средствах и только о них. из теории финансов мы помним определение о том, что все финансовые отношения являются денежными, но не все денежные отношения являются финансовыми. Государство должно обязательно присутствовать во всех финансовых отношениях как при использовании государственных средств, получении, использовании государственных кредитов, их контроле, так и при уплате налогов
2 Нестеренко Т.Г. Практика и результаты внедрения изменений в бюджетный процесс // Финансы. — 2006. — № 4. — С. 4—7.
различными субъектами бюджетного процесса, т.е. формировании доходной части всех бюджетов.
Упомянув о коммерциализации финансов (государственных средств), отметим, что декларирование коммерческими структурами заинтересованности выполнения в первую очередь интересов государства так и останется разговором, если не будет подкреплено определенной законодательно-нормативной базой и встроенной системой контроля, обладающей «жесткими» полномочиями в случае нарушения участниками бюджетного процесса требований Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов Министерства финансов РФ, условий смет, договоров, соглашений и т.д.
Введение нами понятия «встроенной системы контроля» предполагает присутствие государства либо в контроле реализуемых технологий, либо присутствие представителей государства в штате субъекта, использующего государственные средства. Данные условия, на наш взгляд, обеспечивают на организационном уровне транспарентность (прозрачность. — Б.И.) финансовых потоков государства. исполнение указанного положения должно предусматриваться и в принципах работы с государственными средствами, т. е. принцип встроенности обеспечивает системность контроля государственных средств.
Для того чтобы завершить предлагаемую нами сентенцию, дадим определение встроенной системы контроля. Встроенная система контроля — это система контроля государственных средств, контролирующим субъектом которой является государство в лице его представителей, контролирующих либо конкретные финансовые технологии, либо информацию об использовании финансовых потоков контролируемыми субъектами.
Целью создания встроенной системы контроля является не только обеспечение транспарентности финансовых потоков, но и обеспечение контроля эффективного использования государственных средств негосударственными организациями. Наличие неконтролируемых государством финансовых потоков является серьезной проблемой, определяющей низкую финансовую безопасность государства (далее — ФБГ). Изучая проблемы обеспечения ФБГ, автор пришел к выводу, что ее состояние в постцентрализованной экономике РФ определяется не пороговыми значениями, а наличием финансовых и экономических проблем, которые либо не решаются, либо решаются половинчато.
В свою очередь наличие указанных проблем объясняется отсутствием структурных преобразований в бюджетном процессе и в финансах. Автор согласен со следующим высказыванием Ю.А. Поспелова: «Вертикальные экономические проблемы (в том числе и финансовые) должны решаться государством, исходя из общенациональных соображений»3.
Одной из важнейших проблем сегодняшнего дня является не включение бюджета развития в качестве самостоятельной части в федеральный бюджет. Несмотря на то, что федеральный бюджет, региональные бюджеты и бюджеты муниципальных образований в своих функциональных разделах содержат инвестиционные части по промышленности, строительству, сельскому хозяйству, тем не менее, как правило, целевые инвестиционные программы не включаются составными частями в соответствующие бюджеты, что отрицательно сказывается на качестве, сроках и оперативности выполнения (не выполнения) указанных программ. И это происходит несмотря на то, что для СОФК контроль инвестиций является общей практикой.
В отличие от практического большинства банковских технологий технология СОФК законодательно обязывает казначеев контролировать целевое использование государственных средств. Не случайно в большинстве учебников по «Финансам и кредиту» принципами кредитования являются принципы срочности, возвратности, платности, обеспеченности, но принцип целевого использования средств среди указанных принципов отсутствует.
Объясняется это тем, что деятельность государственных служащих регламентируется двумя основными Федеральными законами (далее — ФЗ), во-первых, ФЗ от 27.05.2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации» и, во-вторых, ФЗ от 27.07.2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Поэтому кроме определенных ограничений, государственный служащий в случае даже однократного грубого нарушения должностных обязанностей в соответствии со ст. 37 и 57 ФЗ № 79 может быть уволен с государственной службы, то есть контроль целевого использования государственных средств — это важнейшая обязанность государственного служащего.
Институт Российского казначейства своими корнями уходит далеко в глубь веков, так как
3 Поспелов Ю.А. Три концепции рыночных отношений в экономике современного государства // Экономическая наука современной России. - 2006. - № 1. - С. 177.
казначеи на Руси появились во времена формирования вотчинно-дворцовых систем управления княжеств, находящихся на территории будущего Российского государства. И происходило это в ХШ-ХГУ вв. Официальные упоминания о казначеях встречаются в грамотах XV в. Государственные органы казначейства появились в эпоху правления Петра Г в начале ХУГГГ в. под названием рентереи. В их функции входило распределение и целевое использование государственных средств на территории Российской империи.
Во времена правления Екатерины II в период с 1862 по 1875 гг. система органов Государственного казначейства приросла появлением уездных и губернских казначейств, которыми руководила губернская казенная палата.
В конце XIX в. Государственное казначейство имело статус министерства и до 1821 г. выполняло функции министерства, отвечающего за формирование доходной части государственного бюджета.
В 1821 г. Государственное казначейство вошло в состав Министерства финансов России отдельным департаментом.
Дореволюционное казначейство России исполняло государственный бюджет, обслуживало земские бюджеты, работало с государственными ценными бумагами, принимало платежи населения и т.д., т.е. выполняло те функции, к выполнению которых современные органы Федерального казначейства еще только подходят.
Последние казначейские части были ликвидированы в советском государстве в конце 1920-х гг., когда казначейское исполнение государственного бюджета было заменено исполнением бюджета системой учреждений Госбанка СССР.
В Российской Федерации с 1993 г. исполнение федерального бюджета является казначейским, если быть более точным, то исполнение федерального бюджета является смешанным. Смешанным оно стало вследствие отсутствия у органов Федерального казначейства изначально функции работы с наличными средствами, которую сегодня исполняют учреждения Центрального банка РФ, отделения Сберегательного банка РФ или коммерческие банки при отсутствии на территории двух первых субъектов.
Первоначально это было продиктовано отсутствием времени и средств у Правительства РФ для организации наличного обращения, строительства кассовых узлов, а затем вопрос перешел в большей степени в политическую плоскость из-за нежелания превращения СОФК в систему фе-
деральных банков. Де-юре этому свершиться не дали, хотя де-факто это произошло.
В истории Российского государства до революции 1917 г. казначейская и банковская системы мирно сосуществовали. Казначейство Российской Империи исполняло бюджет, а банковская система обеспечивала движение платежей. На наш взгляд, вопрос придания СОФК статуса федеральных казначейских банков — это вопрос в большей степени политический.
Функцию подкрепления наличными средствами СОФК сначала в большинстве своем исполняли коммерческие банки, а затем, как правило, стали исполнять учреждения Центрального банка РФ (РКЦ, ЕРКЦ, ГРКЦ, ЦРКЦ).
Отсутствие в функциях СОФК самостоятельной работы с наличными средствами очень неудобно ГР, Р и ПБС, которые вынуждены обслуживаться в территориальных органах Федерального казначейства, а наличные средства по чекам получать, как правило, в учреждениях Центрального банка РФ или в уполномоченных коммерческих банках.
Для коммерческих банков работа с государственными средствами, как печать качества, которая подтверждает класс банка и, конечно, позволяет увеличивать валюту баланса банка.
Отсутствие в функциях СОФК возможности работы с наличными средствами — это анахронизм, но с течением времени указанная проблема, на наш взгляд, будет решена использованием государственных пластиковых карт, хотя ГР, Р и ПБС от этого будет не легче.
Путь развития СОФК, несомненно, не был «усыпан розами» и вплоть до 1997 г. вопрос «Быть или не быть?» системе висел над СОФК.
Если по используемым технологиям СОФК находится в состоянии расцвета, то по выполняемым функциям система находится в стадии торможения. Дело в том, что контрольная функция, которую успешно реализовала СОФК, постепенно была сведена на нет (свернута), и органам Федерального казначейства не только законодательно запретили осуществлять последующий контроль целевого использования государственных средств, но и полностью формализовали предварительный и текущий контроль, хотя за годы работы казначеи России накопили мощный потенциал знаний, методик, специалистов, позволяющий контролировать совместно с КРУ Минфина России (до 01.01.2005 г.) и Счетной палаты РФ не только всех ГР, Р и ПБС, но и организации, и бюджеты разных
уровней, получавших государственные средства в виде финансирования, ссуд, кредитов, средств управления, трансфертов, субсидий и субвенций на реализацию федеральных и совместных территориальных программ.
В перечень программ, которые исполняются и контролируются СОФК, входят практически программы всех отраслей государственного хозяйства (оборона, управление, строительство, образование, здравоохранение, сельское хозяйство, энергетика и т.д.). Контроль программ, реализуемый СОФК, осуществляется на основе контроля сметного финансирования.
К 2004 г. кривые зависимости сумм финансовых нарушений по годам деятельности СОФК шли резко вниз. Получатель бюджетных средств понял, что финансовые нарушения будут себе дороже, да и бюджетная и административная ответственность руководителей организаций, получавших государственные средства, поостудила многие горячие головы. Можно было с уверенностью сказать, что государственная копейка, охваченная контролем СОФК, использовалась строго по целевому назначению. Таким образом, по существу и по содержанию СОФК выполняла и выполняет функции федеральных казначейских банков.
«Если мы говорим об институтах развития, значит, мы предполагаем, что имеющиеся фундаментальные обстоятельства развития экономики недостаточны или недостаточно задействованы»4. С этим трудно не согласиться, с одной стороны, а с другой стороны, не совершенен механизм развития, который включает в себя субъектов его реализующих, законодательно-нормативную базу, опирающуюся на исторический опыт, опыт зарубежных государств, теоретические знания, включающие выбор принципов, целей, задач и функций.
Мы достаточно подробно остановились на основном субъекте, СОФК, который не только может исполнять бюджет развития, но и обязан это делать в силу имеющихся функций и разветвленной государственной структуры, способной не на словах, а на деле защитить государственные средства от разбазаривания.
Кроме того, мы отметили необходимость и возможность исполнения бюджета развития банками развития.
Бюджет развития РФ по форме и по содержанию является составной частью федерального бюджета, формируемой в составе капитальных
4 Банки развития: опыт и перспективы // Бизнес и банки. — 2006 г. - № 5. - С. 1.
расходов и используемой для инвестирования, кредитования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Финансирование рыночного сектора производится за счет частных капиталов.
На наш взгляд, банки развития могут быть трех типов, а именно: государственные, смешанного типа, коммерческие. Если быть точными, то государственными по своей сути могут быть только банки на основе СОФК. Они встроены в систему государственных органов и по форме, и по содержанию. По форме — это государственные органы. По содержанию — они обеспечивают выполнение государственных интересов. Для реализации СОФК государственных программ им не надо каких-либо особых полномочий.
Банки развития смешанного типа могут получать государственные средства либо в уставный капитал, либо прямо на реализацию государственных программ, либо в виде субсидий или льготного налогообложения. В уставный капитал государственные средства банкам развития могут направляться только для реализации государственных программ, связанных с развитием определенных отраслей экономики.
Коммерческие банки реализуют либо чисто инвестиционные коммерческие проекты, либо государственные, но, получая из федерального бюджета субсидии ( необходимо и льготное налогообложение — Б.И.). На наш взгляд, в чистом виде в РФ не существует государственных банков развития, так как это предполагает достаточно много требований, которые либо не выполняются, либо отсутствуют.
Рассмотрим более подробно в качестве субъекта, исполняющего бюджет развития в рыночном секторе, систему коммерческих банков. В первую очередь это банки развития, коммерческие банки во главе со Сберегательным банком РФ и Внешэкономбанком, о стремлении руководства которого стать главным банком развития РФ мы узнали из прессы. Банки развития (национальные) — специализированные национальные или многонациональные инвестиционные кредитно-финансовые институты государственного или смешанного типа.5 Стандартное определение банков развития, приведенное нами, дает только информацию об участии государства в государственном инвестиционном процессе, не раскрывая даже основную цель банков развития — исполнение бюджета развития государства, что, на наш взгляд, является принципиальным.
5 Финансово-кредитная энциклопедия. М. — 2002. — С. 68.
Мы считаем, что главная ошибка при решении проблемы эффективности института развития в РФ заключается в отсутствии комплексности решения существующей проблемы. Суть сказанного поясним следующим образом: государственный сектор развития не работает, во-первых, из-за отсутствия законодательно-нормативной базы, регламентирующей взаимодействие Правительства РФ, Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ, во-вторых, из-за отсутствия порядка реализации бюджета развития как отдельного государственного бюджета, в-третьих, из-за отсутствия порядка реализации бюджета развития управляемыми субъектами, в-четвертых, из-за отсутствия механизма контроля и наказания нарушителей бюджетного законодательства, в-пятых, из-за отсутствия соответствующего финансирования, в-шестых, комплексного участия субъектов государственного рыночного сектора в инвестиционных программах. Рыночный сектор развития не работает по следующим причинам: во-первых, вследствие отсутствия дешевых ресурсов, направляемых в виде финансирования или кредитов на инвестиционные цели, во-вторых, отсутствия заинтересованности и условий у частного сектора развивать указанную сферу, в-третьих, отсутствия или несовершенства законодательно-нормативной базы, регламентирующей процесс инвестирования, в-четвертых, отсутствия или несовершенства законодательно-нормативной базы, защищающей интересы инвесторов, в-пятых, отсутствия системного подхода к развитию рыночного сектора, в-шестых, отсутствия главного института рынка — здоровой конкурентоспособности между его субъектами, в-седьмых, отсутствия инвестиционной политики государства на долгосрочную перспективу.
Однако нельзя сказать, что инвестиции в промышленность не направляются. Вопрос заключается в их количестве и государственном участии.
Никто не назначал Сберегательный банк РФ (далее — СБ РФ) реализовывать функции банка развития, но руководство СБ РФ, понимая, что каждый «раскрученный» проект или эффективно вложенный рубль вернется СБ РФ ростом пассивов, увеличением валюты баланса, развитием и ростом клиентской базы, пользой обществу, планомерно работает в указанном направлении.
Спектр инвестиционного кредитования СБ РФ достаточно широк и включает следующие направления: выполнение проектов технического перевооружения, модернизации и расширения действующего производства или создания нового
производства, включая косвенные затраты по существующим контрактам (затраты по оплате таможенных пошлин, налогов и сборов; затраты на осуществление инжиниринговых, шеф-монтажных, строительно-монтажных и пуско-наладочных работ; затраты на запасные части; затраты на обучение персонала и т.п.); возмещение ранее понесенных заемщиком инвестиционных затрат при реализации инвестиционных, в том числе строительных проектов, кредитования поставок и пуска в эксплуатацию импортного оборудования с использованием документарных форм расчетов, в том числе с участием в кредитовании иностранных банков, что позволяет снизить процентные ставки по использованию кредитных ресурсов.
По данным журнала «Прямые инвестиции», на 1 декабря 2005 г. по объемам кредитования юридических лиц и предпринимателей СБ РФ с суммой указанного кредитного портфеля, равной 1 304 млрд руб., занимает в рейтинге российских банков первое место6. При этом общая сумма кредитов, выданных всеми российскими банками, составляет 4 423,7 млрд руб., т. е. на долю СБ РФ приходится 29,5% от общего указанного объема инвестиций. СБ РФ из указанной суммы кредитов направил 722,9 млрд руб. на кредитование различных проектов со сроком возврата от трех и более лет, что составляет более 55% от средств кредитного портфеля. Можно с уверенностью сказать, что СБ РФ выполняет в том числе и функции банка развития. Функции банка развития выполняют «Россельхозбанк» и «Банк Развития».
Указанные банки являются государственными, их деятельность сфокусирована на реализации определенных направлений в экономике государства. Стратегию развития осуществляют или пытаются осуществить и многие другие коммерческие банки, подключившиеся, в частности, к реализации программы развития Агропромышленного комплекса РФ (далее — АПК).
Государство им в этом помогает, субсидируя процентную ставку сельхозтоваропроизводителям (далее — СХТП) из федерального и региональных бюджетов. Субсидирование процентной ставки по сельхозкредитам позволяет заемщикам уменьшить свои затраты, а банкам уменьшить риск невозврата собственных средств. По указанной схеме субсидируются также СХТП, получившие инвестиционные кредиты на развитие АПК со сроком кредитования до трех лет.
6 Карпинская В. Издержки общества потребления // Прямые инвестиции. — 2006. — № 02. — С. 95.
Механизм субсидирования достаточно хорошо проявил себя в развитии АПК и его, на наш взгляд, надо использовать в осуществлении других национальных проектов РФ.
Таким образом, банки развития, имеющиеся и вновь создаваемые в РФ, способствуют расширению инвестиционных процессов в экономике государства. Однако нельзя сказать, что деятельность банков развития является панацеей от «инвестиционного голода».
Проблема отсутствия или недостаточности действенности механизма инвестиций гораздо глубже. Поэтому мы не можем согласиться с мнением, в соответствии с которым создание государственных банков ставится во главу угла и считается единственным инструментом направления и использования государственных и частных средств в экономике государства.
«Ни у кого нет сомнений в том, что национальный институт развития нужно создавать консолидированно, на базе того положительного опыта, потенциала, который у страны имеется... Но сегодня должно быть принято во внимание, когда мы говорим о национальном инструменте развития, — это существование государственных банков. Кто-то больше капитализирован, кто-то меньше. Но дело не столько в инструменте как таковом, а в том, какие цели мы ставим перед этими банками? Помимо того, что мы говорим о крупных проектах, мы должны еще принимать во внимание те инструменты, которые есть у Правительства РФ, на сегодня помимо банков как таковых. Что к ним относится? Это федеральные целевые программы, федеральные адресные инвестиционные программы, инвестиционные фонды, создаваемые в особых экономических зонах. Сейчас эти инструменты достаточно насыщены. То есть появились реальные деньги, появилось реальное софинанси-рование со стороны региональных бюджетов, частных инвесторов. Сейчас это все требует какой-то определенной консолидации и систематизации, для того чтобы все инструменты работали слаженно и реализовалась главная цель»7.
Ю.О. Исаев говорит о национальном инструменте развития и имеет в виду государственные банки в лице банков развития, создаваемых вновь или на базе коммерческих банков. При этом он не считает, что СОФК является реальным субъектом, способным исполнять бюджет развития государства.
7 Исаев Ю.О. Банки развития: опыт и перспективы // Бизнес и банки. — 2006. — № 15. — С. 3.
Ранее мы последовательно рассмотрели перечень всех субъектов, которые могли бы исполнять бюджет развития государства. В соответствии с высказыванием Ю.О. Исаева единственным инструментом инвестирования в РФ является создание государственных банков развития. На наш взгляд, данное высказывание является ошибочным или неточным по следующим причинам.
1. Существующая система органов Федерального казначейства, реализуя функции федеральных казначейских банков, может исполнить качественно и с наименьшими затратами для государства федеральные целевые программы, федеральные адресные инвестиционные программы.
2. Система органов Федерального казначейства в силу своей государственной принадлежности реализует все федеральные проекты в первую очередь с учетом государственных интересов, с учетом целевого и эффективного использования государственных средств.
3. В основу интересов государственных и коммерческих банков положен интерес получения максимальной прибыли, что не сочетается с интересами государства. В данное время отсутствует законодательно-нормативная база, регламентирующая иное положение.
4. СОФК, реализующей функции федеральных казначейских банков по исполнению бюджета развития, не требуется уставного капитала, как смешанным банкам развития и коммерческим банкам. СОФК может реализовывать бюджет развития в трех режимах. В режиме финансирования СОФК использует только полученные средства. В режиме кредитования СОФК использует только средства для льготного кредитования, полученные из бюджета на конкретные программы. В режиме выдачи гарантии СОФК осуществляет анализ рекомендованного Минэкономразвития России проекта, контролирует его исполнение, а в случае несвоевременных расчетов по кредиту как гарант несет регламентированную законодательством ответственность. Первые два режима могут исполняться СОФК без особого обеспечения законодательно-нормативной базой. Третье направление надо готовить.
5. Агенты Правительства РФ в лице ОАО «Российский банк развития» и «Российский сельскохозяйственный банк», а также ЗАО «РосЭксимбанк» за выполнение в 2006 г. своих функций в соответствии со ст. 70 Феде-
рального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» получат вознаграждение в сумме до 80 млн руб.
6. Внешэкономбанк (ВЭБ), еще не начав выполнять функции банка развития, оговаривает передачу ему в уставный капитал 2,5 млрд дол. и особый статус, исключающий контроль ЦБ РФ.
7. Ссылки на международный опыт стран, где отсутствует система органов федерального казначейства, и есть банки развития, абсолютно не показательны.
8. Механизм реализации государственных, в том числе инвестиционных, программ через систему органов Федерального казначейства создан и работает.
9. Необходимо усиливать полномочия СОФК для более эффективного исполнения государственных программ.
10. Важно не только, какие цели ставятся перед банком развития, но и эффективность его работы в пользу государства, т.е. сочетание результата и затрат государства.
11. Банку развития дополнительно к особому статусу дается на «откуп» реализация портфеля инвестиционных проектов, так как в структуре ЦБ РФ нет соответствующего контролирующего подразделения. На наш взгляд, это противоестественно.
12. В соответствии с перечнем выполняемых функций банк развития может только кредитовать клиента. Функция финансирования и гарантийного обеспечения не входит в перечень функций банка.
13. СОФК имеет разветвленную структурную сеть, включающую более 2000 подразделений ОФК, что исключает проблемы с неконтролируемостью ПБС и реализуемыми ими инвестиционными проектами вследствие удаленности клиента.
14. Министерство финансов РФ утверждает для СОФК ежегодный план работы и показатели его деятельности, а также отчет об исполнении плана (п. 10.6 Постановления).
15. Министерство финансов РФ дает поручения СОФК и контролирует их исполнение (п. 10.9 Постановления).
16. СОФК сегодня решает задачи не только и не столько доставки средств до конечного получателя, а контроля и мониторинга использования средств федерального бюджета региональных и местных бюджетов.
17. В случае необходимости СОФК может решать вопросы взыскания задолженности или наказания за нецелевое или неэффективное использование государственных средств.
18. СОФК полностью подконтрольна не только Минфину России, но и Росфиннадзору, Счетной палате РФ.
19. Создается иллюзия, что банки развития и их существующая система за рубежом окажут решающее влияние на процесс инвестиционного развития в РФ, что, на наш взгляд, является заблуждением.
Министерство финансов РФ является тем субъектом механизма развития, в полномочия которого включено в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» (далее — Постановление) принятие следующих нормативных актов:
• установление максимальной суммы одной банковской гарантии (п. 5.2.8 Постановления);
• ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
• составление и представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ (п. 5.3.4 Постановления);
• открытие и ведение лицевых счетов ГР, Р и ПБС федерального бюджета (п. 5.3.6 Постановления);
• управление в установленном порядке средствами Стабилизационного фонда РФ (п. 5.3.9 Постановления);
• методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов (п. 5.3.10 Постановления);
• обеспечение представления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о Федеральном бюджете на очередной финансовый год, и в порядке, установленном Правительством РФ (п. 5.3.18 Постановления);
• сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов (п. 5.3.23 Постановления) и т. д.
В свете изложенного, на наш взгляд, за Министерством финансов РФ при реализации механизма развития должна быть в первую очередь закреплена функция контроля использования государственных средств через контроль СОФК.
За Минэкономразвития России должна быть закреплена функция конкурсного отбора инвестиционных проектов в соответствии с выработанной на государственном уровне инвестиционной политикой.
Предлагаемые автором аргументы в пользу СОФК как основного субъекта, исполняющего бюджет развития в государственном секторе, не исключают самостоятельного поиска уполномоченными банками развития передовых инновационных проектов, проведения их экспертизы, кредитования за счет собственных средств банков или частных инвесторов, субсидирования процентной ставки за счет государственных средств.
Уполномоченные банки при достаточном уровне капитала и соответствующем рейтинге и кредитных линиях могут использовать связи с западными инвесторами. В соответствии с зарубежной практикой дополнительные средства банку развития можно найти через использование механизма выпуска облигационных займов.
На наш взгляд, кроме субсидирования процентной ставки, что облегчает деятельность инвестора, возможно использование льготного налогообложения уполномоченных банков развития и инвесторов.
«В 1993 году был создан Российский банк реконструкции и развития. Министерство финансов владело 35% капитала банка. Очень быстро частный бизнес, который владел 65% уставного капитала, направил его деятельность на решение своих частных задач. В результате банк очень быстро был приватизирован и в итоге «почил в бозе».
Конечно, для того чтобы банк развития эффективно работал, он не должен функционировать как коммерческий банк и иметь статус коммерческого банка. По нему должен быть принят отдельный закон, и его деятельность не должна подчиняться нормативам, которые сегодня установлены для коммерческих банков »8.
На наш взгляд, подобные высказывания заводят решение проблемы развития инвестиционного климата в государстве в тупик.
Целью Российского банка развития (далее — РБР) является: содействие реализации государственной инвестиционной политики в приоритетных отраслях экономики, определяемых Правительством РФ9.
Задачи РБР включают:
8 Фетисов Г.Г. Банки развития: опыт и перспективы//Бизнес и банки. — 2006. — № 15. — С. 6.
9 http://www.rosbr.ru/strateq.pfp.
Частный капитал
Уполномоченные банки развития
СОФК
Средства частных инвесторов
Средства банков
Государственные средства
Поддержка риска малого предпринимательства
Долгосрочная и среднесрочная поддержка
Содействие осуществлению структур преобразований
Финансирование проектов с высокой долей НДС
Финансирование сектора новой экономики
Финансирование структурных проектов
Права и обязанности субъектов
Цели и задачи финансирования
Минфин России
Минэкономразвития россии
Нормативная База
Отбор проектов
Контроль управляемых субъектов
Их отбор
Определение
эффективности
Бр
а) б) в) г)
Рис.1. Структурная схема звеньев механизма развития Российской Федерации (экспликация)
а — институты, с помощью которых реализуется бюджет развития; б — объекты и предметы, опосредующие деятельность или действие указанных институтов; в — функции, реализуемые институтами механизма развития; г — задачи, стоящие перед институтами механизма развития.
• содействие осуществлению структурных изменений в национальной экономике;
• долгосрочная и среднесрочная кредитная поддержка предприятий реального сектора российской экономики;
• поддержка развития малого предпринимательства.
К приоритетным направлениям финансирования относятся следующие:
• финансирование инфраструктурных проектов;
• финансирование модернизации российских промышленных предприятий;
• финансирование предприятий, производящих продукцию с высокой долей добавленной стоимости;
• финансирование импортозаменяющих производств;
• финансирование сектора новой экономики. На наш взгляд, цели, задачи и приоритетные
направления РБР, приведенные выше, отвечают требованиям государственного механизма исполнения бюджета развития. Этот бюджет должен включать в себя государственные средства, средства банков и частных инвесторов
На рис.1 представлена структурная схема звеньев механизма развития РФ.
Изложение материала по рассматриваемой проблеме мы начали с констатации ошибки законодателя, когда принятая в Бюджетном кодексе
РФ формулировка ст. 215 повлекла за собой попытку исполнения региональных и местных бюджетов казначействами созданными администрациями регионов и муниципальных образований.
Дело в том, что мы неслучайно считаем основным субъектом, реализующим бюджет развития на территории РФ, — СОФК, которая, на наш взгляд, должна исполнять консолидированный бюджет РФ, а значит, исполнять и консолидировать исполнение бюджетов развития соответствующих регионов и территорий.
Аргументом в пользу предлагаемого решения кроме указанных выше, является криминализация региональных местных администраций. Мы не обсуждаем в предлагаемом материале уровень криминализации, но то, что она имеется,не вызывает сомнения10.
Благодаря ВЭБу мы вновь заговорили о банках развития. Но ВЭБ, решая свои проблемы, не решит проблем эффективной реализации инвестиционных программ не только потому, что даже те 2,5 млрд дол., за которые он «бьется», капля в море средств, требующихся в государственном масштабе, а вследствие того, что у нас существует система банков развития. В январе 2006 г. был учрежден Евразийский банк развития (ЕБР) в рамках Евр-АзЭС,
10 Рычкова Л.Р. Главу нефтеюганского района сдали прокуратуре//
Коммерсантъ. 29.03.2006; Кашин О., ГавриловН. Мэр под следствием, депутаты арестованы//Эксперт. — 27.03.2006. С.80; Тимашев В. Стой! Сидеть будешь?! //Уральский рабочий. — 07.04.2006 и т.д.
акционерами которого стали Россия и Казахстан с уставным капиталом 1,5 млрд дол. (вклад России — 1 млрд дол., Казахстана — 500 млн дол.).
ЕБР создан для финансирования инвестиционных проектов в странах Евр-АзЭС и объединяет кроме России и Казахстана также Таджикистан, Киргизию, Белоруссию и Узбекистан.
На первом этапе создания ЕБР планируется решить вопрос о мобилизации долгосрочных ресурсов для финансирования совместных российско-казахстанских проектов в области промышленности, энергетики, транспорта, связи и других отраслях хозяйственных механизмов указанных стран.
Продолжая тему банков развития, отметим, что важно не только получить государственные инвестиции, но и иметь механизм их эффективного использования и, главное, — эффективного контроля. На сегодня такого механизма мы не имеем.
Информация о том, что банк развития фактически представляет собой «симбиоз кредитной организации и государственного агентства» и должен отвечать нескольким требованиям, в числе которых называется необходимость регулирования его деятельности особым федеральным законом, а также, что такой банк не должен попадать под надзор ЦБ РФ «в связи с тем, что он несет особые риски11», представляется нам, что создается очередная и особая зона неконтролируемости государственных средств.
В середине прошлого года ВЭБ внес на согласование в Правительство РФ и Администрацию Президента РФ концепцию собственного реформирования. Этот документ, в частности, предполагает создание на базе ВЭБа государственной корпорации с капиталом 2,5 млрд дол. Предполагается, что помимо ВЭБа в нее на правах дочерних банков войдут «РосБР» (уставной капитал 6,1 млрд руб.) и «РосЭксимбанк». ВЭБу принадлежит 94,6% акций последнего (уставной капитал — 1,8 млрд руб.). Банком развития является и «Россельхозбанк» (уставной капитал — 5,02 млрд руб.).
Появление института банков развития, а точнее многосторонних банков развития, стало следствием процессов, происходивших в 40-х гг. ХХ в. в мировой экономике, направленных на использование мирового рынка ссудных капиталов.
«Многосторонние банки развития представляют собой международные финансовые институ-
11 Николаева Е. Банк России — за Внешэкономбанк / Коммерсант. — 07.04.2006. — С. 7.
ты, способствующие экономическому развитию стран путем представления кредитов, грантов, гарантий, технической помощи, а также оказания консультационных услуг. Многосторонними они называются, поскольку могут функционировать в форме банка, фонда ассоциации, корпорации12».
Основной миссией многосторонних банков развития является перераспределение капитала между развитыми и развивающимися странами, дешевая замена капитала из других источников13. Основной особенностью многосторонних банков развития является предоставление кредитов, но под государственные гарантии, что обеспечивает возвратность средств.
Одним из основных источником пополнения средств международных банков развития являются облигационные займы и требуемый достаточно высокий уровень ликвидных активов в общей сумме активов, вследствие чего необходимы дополнительные государственные средства и, как результат, их определенное замораживание. Следовательно, исходя из изложенного, никто нам не поможет, если мы не поможем себе сами.
Развитие международных интеграционных процессов способствовало формированию системы многосторонних банков развития, которая включает в себя следующие типы банков развития.
1. Глобальные.
2. Региональные.
3. Субрегиональные.
4. Специализированные банки развития.
5. Национальные банки развития.
К глобальным банкам относится группа Всемирного банка. Свое название указанные банки получили вследствие широкого членства и представительной географии их деятельности.
Группу региональных банков развития представляют Европейский банк реконструкции и развития (далее — ЕБРР), Африканский банк развития (далее — АфБР), Азиатский банк развития (далее — АБР), Межамериканский банк развития (далее — МАБР), деятельность которых ограничивается определенным регионом и направлена на совершенствование экономического и социального развития государств — членов банка.
Объемы кредитных портфелей указанных банков составляют следующие суммы: МАБР
12 Абалкина А.В. Современные тенденции формирования ресурсной базы в многосторонних банках развития // Банковское дело.
— 2006. — № 4. — С. 61-67.
13 Отчет консультативной комиссии конгресса США по международным финансовым организациям//Вопросы экономики.
— 2002. — № 3. — С. 70.
— 135,9 млрд дол.; АБР - 110,0 млрд дол.; ЕБРР
— 34,5 млрд дол.; АфБР — 32,0 млрд дол.
Субрегиональные банки развития имеют ряд отличительных черт по сравнению с региональными банками развития, которые заключаются в том, что указанные банки действуют в составе интеграционных группировок, осуществляя свою деятельность, например, в интересах повышения экспортного потенциала банков участников. По уставному капиталу субрегиональные банки уступают региональным.
В группу указанных банков входят следующие учреждения.
1. Европейский инвестиционный банк.
2. Центральноамериканский банк экономической интеграции.
3. Андская корпорация развития.
4. Карибский банк развития.
5. Североамериканский банк развития. Основным предназначением многосторонних
банков развития является долгосрочное кредитование и оказание технической помощи (льготный период до пяти лет, период кредитования от 25 до 40 лет). Интерес банка, кроме реализации определенного государственного или межгосударственного проекта, ограничивается разумной комиссией.
Таким образом, формирование, а точнее участие РФ в системе международных интеграционных процессов через весь спектр многосторонних банков развития (пять уровней — Б.И.) влияет на рост привлеченных инвестиций, но не улучшает указанные процессы качественно вследствие приведенных нами аргументов.
Для того чтобы понять суть существующей проблемы окончательно, приведем несколько цифр. По имеющейся информации, из запланированных к вводу в 2005 г. 1581 объектов было введено всего 546 объектов14, а число замороженных объектов по всей стране доходит до 6 тысяч. Кроме того, «... найдется достаточно объектов, которые строятся 20—25 лет»15. Источниками инвестиций федеральных средств являются средства, выделяемые на федеральные целевые программы (далее
— ФЦП) и на федеральные адресные инвестиционные программы (далее — ФАИП).
В 2006 г. появился третий источник государственных инвестиций — это часть средств в сумме 69,7 млрд руб., выделенная из собранного в 2005 г. стабилизационного фонда и направленная
14 Граник И. Государство перестраивает госинвестиции / Коммерсантъ. — 26.04.2006. — С. 9.
15 Шаккум М. Госинвестиции должны распределяться по закону
/ Коммерсантъ. — 26.04.2006. — С. 9.
в инвестиционный фонд. В 2006 г. на ФЦП должно быть использовано около 200 млрд руб., а на ФАИП — около 320 млрд руб. Объемы финансирования в целом увеличены по сравнению с 2005 г. в полтора раза.
Перечень получателей средств на указанные программы формируют Минэкономразвития и Минфин России, поэтому если суммировать все государственные средства, которые в виде инвестиций направляются в экономику государства в 2006 г., то ориентировочно выделяемая сумма составит более 21 млрд дол., что в сравнении с притязаниями ВЭБа является суммой, большей практически на порядок.
Нас в этих цифрах беспокоит, во-первых, то, что процедура формирования перечня строек и объектов не прозрачна, что увеличивает коррупционные риски, т.е. возможен переток государственных денег в карманы заказчиков, подрядчиков и, конечно, чиновников, во-вторых, то, что «ведомства не желают сдавать отчеты «Об организации бюджетных вложений за предыдущий год»16.
Не случайно Министерство финансов РФ для повышения эффективности использования ФЦП и ФАИП предлагает «прекратить делить расходы на инвестиционные и обычные», т.е. ФЦП и ФАИП не должны существовать отдельно от государственного бюджета и должны рассматриваться как расходные обязательства, что потребует контроля со стороны органов Федерального казначейства по суммам, срокам и сделает расходы абсолютно прозрачными на всех этапах бюджетного процесса.
Развитие инвестиционной деятельности, выявление возможных путей наращивания инвестиционного потенциала и его использования для усиления конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках — одна из важнейших задач государства на современном этапе. Во многом это зависит не только от состояния системы образования, науки, развития промышленности, стимулирования инноваций, но в первую очередь от эффективного использования государственных средств.
Эффективное использование предполагает эффективное управление, а значит эффективный контроль. Эффективный контроль предполагает законодательное оформление механизма развития, направление всех государственных потоков через СОФК, предоставление органам Федерального казначейства достаточных полномочий в
16 Гранник И. Мы повысим эффективность инвестиций // Коммерсантъ. — 26.04.2006.
области контроля. Заемщик или получатель государственных средств должен нести ответственность (вплоть до уголовной — Б.И.) за нецелевое их использование.
Реализация бюджета развития должна происходить на нескольких уровнях. Об уровне исполнения консолидированного бюджета РФ СОФК мы говорили достаточно подробно. В консолидированный бюджет РФ войдут бюджеты развития регионов и муниципальных образований, а также средства соответствующих инвестиционных фондов. На наш взгляд, формирование региональных бюджетов развития и банков развития положительно характеризуют поиск администрациями территорий высокоэффективных инвестиционных проектов и дешевых финансовых ресурсов.
Примером сказанного может служить опыт создания государственного областного банка развития — одного из масштабных проектов, запланированных на 2006 г. администрацией Новосибирской области.
Цель банка — привлекать большие дешевые инвестиционные ресурсы под свой уставной фонд и осуществлять инвестиционное кредитование самых приоритетных проектов17. Имеющаяся информация подтверждает сделанные нами выводы о необходимости разработки прежде всего механизма развития с превалирующей ролью контроля эффективного использования средств. Реализацию механизма развития указанной территории предполагается проводить по трем следующим направлениям:
— формирование уставного капитала банка развития за счет средств администрации, но под определенные цели и под ее контролем;
— осуществление инвестиционной деятельности уполномоченных администрацией коммерческих банков с использованием собственных средств, но при субсидировании администрацией процентной ставки. Банк уполномоченный — банк специального назначения, выполняющий основные операции по указанию органов исполнительной власти, осуществляющий финансирование государственных программ, а также другие операции в соответствии со статусом18;
17 http://www.epigraph.info./articles/24884/.
18 Финансово-кредитная энциклопедия. — М. — 2002. — С. 68.
— осуществление инвестиционной деятельности коммерческих банков за счет собственных средств и средств частных инвесторов при льготном налогообложении участников процесса.
Таким образом, нами определен механизм развития РФ, принципы его создания и функционирования, соответствующие цели и задачи, определены источники финансирования инвестиционных программ.
Определены субъекты, которые реализуют бюджет развития. Проведен их сравнительный анализ. В предлагаемом материале акценты сделаны исходя из государственных интересов. Сделан основной вывод о том, что бюджет развития на очередной финансовый год должен входить составной частью в федеральный бюджет и соответственно в федеральный закон о бюджете на соответствующий год.
Исполнять бюджет развития должна не просто государственная структура, а СОФК, реализующая сегодня функции федеральных казначейских банков. Сказанное не исключает наличия и создания банков развития, а также участия в инвестиционных проектах коммерческих банков.
Государственная поддержка инвестиционных проектов должна осуществляться по следующим направлениям:
• выделение средств на возвратной основе;
• предоставление государственных средств на условиях закрепления в государственной собственности части акций создаваемых акционерных обществ;
• предоставление государственных гарантий;
• выделение государственных субсидий;
• налоговые льготы для субъектов, реализующих инвестиционные проекты рыночного сектора.
Мы уверены, что использование институтов предложенного механизма развития позволит не только вести взвешенную независимую политику, но получить конкретные и долгожданные обществом результаты.
