CC BY
58
Борис Фёдорович Ицкович
Кандидат экономических наук, заместитель заведующего дополнительным офисом Кировского отделения Уральского банка Сберегательного банка РФ
Проблемы и перспективы эффективного использования государственных инвестиций в Российской Федерации
Эффективное использование государственных инвестиций предполагает наличие соответствующего механизма, действующего в рамках законодательно-нормативной базы. Указанный механизм опирается на субъектов, осуществляющих финансирование, использование и контроль государственных средств, и применяет определенный математический аппарат, позволяющий устанавливать соотношение доходов и затрат.
По логике вещей субъектами, через которых должно осуществляться финансирование и контроль получателей бюджетных средств, являются государственные учреждения в лице системы органов Федерального казначейства (далее СОФК). Однако существующая практика дает нам пример свертывания государственного участия в реализации и контроля государственных инвестиционных программ.
Мы не исключаем участия в указанных государственных мероприятиях коммерческих организаций, но оно должно быть не только строго дозированным, но и строго регламентированным.
К коммерческим организациям, в разрезе обсуждаемого процесса и на современном этапе государственного устройства, относятся банки развития, уполномоченные коммерческие банки, коммерческие банки и коммерческие организации.
Казначейская система исполнения федерального бюджета предполагает реализацию государственных программ через систему органов Федерального казначейства.
На наш взгляд, законодатель сделал стратегическую ошибку, когда в ст. 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации записал, что в России реализуется казначейское исполнение бюджета. Этот шаг предопределил, а точнее, дал повод и возможность администрациям регионов и муниципальных образований исполнять бюджеты силами собственных казначейств.
Для сравнения представим себе спортсмена-профессионала и спортсмена-любителя. Не говоря об экипировке, об отношении к делу и
показываемых спортивных результатах, это два совершенно разных индивида, которых объединяет, может быть, только «любовь» к спорту. Все остальное соотносится как небо и земля. Если вернуться к сравнению системы органов Федерального казначейства и региональных муниципальных казначейств, созданных местными администрациями, то в большинстве случаев ситуация аналогичная.
Система органов Федерального казначейства появилась в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1556 от 7 декабря 1992 г. как альтернатива развалившейся, а точнее, коммерциализированной системе государственных банков. За прошедший период система ОФК, естественно, развилась в организации, технологиях, программном обеспечении, в кадровом составе и выполняемых функциях.
Вертикальная структура органов Федерального казначейства включает Федеральное казначейство России (федеральную службу), 89 региональных (территориальных управлений) казначейств и более 2000 отделений Федерального казначейства по городам и районам.
Технологии, которые реализуются сегодня СОФК, включают современные компьютерные технологии единого казначейского счета (далее ЕКС) по доходам и расходам, технологии обслуживания лицевых счетов главных распорядителей (далее ГР), распорядителей (далее Р) и получателей бюджетных средств (далее ПБС), технологии электронного документооборота, технологии кассового обслуживания исполнения региональных и муниципальных бюджетов. Технология ЕКС позволяет Правительству Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации владеть оперативной информацией об остатках государственных средств на ЕКС, что, в свою очередь, используется для исключения неэффективных государственных заимствований. Зачем государству занимать дополнительные средства, когда имеются остатки средств на ЕКС, которыми можно умело пользоваться.
Технология ЕКС позволяет учитывать остатки на счетах ГР, Р, ПБС. На эти счета поступают средства текущего финансирования, средства на капитальные расходы, средства от хозяйственной деятельности государственных учреждений и т.д.
На таких счетах всегда имеются остатки средств, и казначейские технологии позволяют аккумулировать их. Как следствие, Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли, финансовые органы исполнительной власти Российской Федерации ежедневно имеют оперативную информацию об остатках средств на счете ЕКС, который аккумулирует в себе остатки на десятках тысяч лицевых счетов ГР, Р и ПБС.
Казначейские технологии реализуют ведение в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации кассового плана как инструмента управления ликвидностью ЕКС по ежемесячным кассовым заявкам по расходам ГР, Р и ПБС.
Все перечисленное делается для эффективного управления как финансами государственных учреждений, так и ликвидностью кассовых активов и пассивов государства.
Конечно, к технологиям, используемым СОФК, относятся и технологии ведения лицевых счетов ГР, Р и ПБС. Указанные технологии СОФК, действующие в режиме реального времени, без малейших натяжек являются банковскими технологиями.
«С 1 января 2006 г. начала действовать инструкция по бюджетному учету в части отражения в бухгалтерском балансе сумм начисленных администраторам доходов соответствующего бюджета. Хотя понятие “администратор доходов” введено с 1 января 2005 г., органы государственной власти в большинстве случаев не были готовы к администрированию государственных доходов. Они не только не понимали всей важности вводимых в бюджетный процесс государства изменений, кардинально улучшающих контроль госсредств, но и отказывались от исполнения возложенных на них функций администрирования» [1. С. 4-7].
Данная фраза уважаемой Т.Г. Нестеренко является ключевой не только для понимания содержания излагаемого автором материала, но и для понимания тех процессов, когда субъекты различного уровня стремятся исключить контроль финансовых потоков.
Указанную информацию дополним ссылкой на существование не только в материалах СМИ, но и в реальной жизни криминализации региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований. Не случайно Генпрокурор России Устинов заявлял, что в стране действует вторая вертикаль власти, успешно конкурирующая с первой (НТВ новости/политика. 2006. 15 мая).
Криминализация российского общества требует не только принятия решительных мер по наведению порядка, но и обеспечения транспарентности всех финансовых потоков государства, т.е. направления всех государственных средств только через СОФК.
В отличие от большинства банковских технологий технология СОФК обязывает казначеев контролировать целевое использование государственных средств. В СОФК существует система допуска специалистов к определенной информации.
Обращаясь к истории создания и функционирования Российского казначейства, отметим, что слово «казначей» на Руси появилось во времена формирования вотчинно-дворцовых систем управления разрозненными княжествами, находящимися на территории будущего Российского государства. Происходило это в ХШ-Х1У веках. Официальные упоминания о казначеях встречаются в грамотах XV века. Государственные органы казначейства появились в Российском государстве во времена правления Петра I, в начале XVIII века, под названием «рентереи». В их функции входило распределение и доведение государственных средств до получателей.
Во времена правления Екатерины II (1862-1875 гг.) система органов государственного казначейства приросла появлением уездных и губернских казначейств, которыми руководила Казенная палата.
В начале XIX века казначейство имело статус министерства и до 1821 г. выполняло функции министерства, отвечающего за формирование доходной части государственного бюджета и использование его расходной части.
В 1821 г. Государственное казначейство вошло в состав Министерства финансов России департаментом.
Дореволюционное казначейство России исполняло государственный бюджет, обслуживало земские бюджеты, работало с государственными ценными бумагами, принимало платежи населения и т.д. То есть выполняло те функции, к выполнению которых современные органы Федерального казначейства еще только подходят.
Последние казначейские части были ликвидированы в советском государстве в конце 1920-х годов, когда казначейское исполнение государственного бюджета было заменено исполнением бюджета системой учреждений Госбанка СССР.
В Российской Федерации с 1993 г. исполнение федерального бюджета является казначейским, а если быть более точным - смешанным. Смешанным оно стало вследствие отсутствия у органов Федерального казначейства функции работы с наличными средствами. Изначально это было продиктовано недостаточностью времени и средств у Правительства Российской Федерации для организации наличного обращения через СОФК, строительства кассовых узлов, а затем вопрос перешел в большей степени в политическую плоскость из-за нежелания превращения СОФК в систему федеральных казначейских банков де-юре, хотя де-факто это уже произошло. В истории Российского государства до революции 1917 г. сосуществовали параллельно системы органов Российского казначейства и учреждений Госбанка. Российское казначейство исполняло госбюджет, а банковская система проводила платежи. Теперь история повторяется.
Функцию подкрепления наличными средствами учреждений, обслуживаемых СОФК, сначала в большинстве своем исполняли коммерческие банки, а затем, как правило, стали исполнять учреждения Центрального банка Российской Федерации (РКЦ, ЕРКЦ, ГРКЦ, ЦРКЦ).
Необходимо отметить, что отсутствие в функциях СОФК самостоятельной работы с наличными средствами очень неудобно для ГР, Р и ПБС, которые вынуждены обслуживаться в территориальных органах Федерального казначейства, а наличные средства по чекам получать, как правило, в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или в уполномоченных коммерческих банках.
Конечно, это анахронизм. С течением времени указанная проблема, думается, будет решена путем использования государственных пластиковых карт, хотя сегодня ГР, Р и ПБС от этого не легче.
Если по используемым технологиям казначейство находится в состоянии расцвета, то по выполняемым функциям оно сейчас в стадии торможения. Дело в том, что контрольная функция, которую успешно реализовала СОФК, постепенно была сведена на нет (свернута), и органам Федерального казначейства не только законодательно запретили осуществлять последующий контроль целевого использования государственных средств, но и полностью формализовали предварительный и текущий контроль.
За годы работы казначеи России накопили мощный потенциал (знаний, методик, специалистов), позволяющий контролировать совместно с КРУ МФ
РФ (до 1 января 2005 г.) и СП РФ не только всех ГР, Р и ПБС, а также исполнение инвестиционных проектов, но и организации и бюджеты разных уровней, получившие государственные средства в виде ссуд, кредитов, средств, переданных в управление, трансфертов, субсидий и субвенций на реализацию федеральных и совместных территориальных программ.
В перечень программ, которые исполняются и контролируются (с указанными отступлениями) СОФК, входят программы практически всех отраслей государственного хозяйства (оборона, управление, строительство, образование, здравоохранение, сельское хозяйство, энергетика и т.д.).
Контроль программ осуществляется на основе сметного финансирования. К 2004 г. кривые зависимости выявленных сумм финансовых нарушений по годам деятельности СОФК резко пошли вниз.
Получатель бюджетных средств понял, что финансовые нарушения будут обходиться «себе дороже», да и бюджетная и административная ответственность руководителей организаций, получавших государственные средства, поостудила многие горячие головы. Можно было с уверенностью сказать, что государственная копейка, охваченная контролем СОФК, используется строго по целевому назначению. То есть по существу и по содержанию СОФК, исполняя федеральный бюджет по доходам и расходам, выполняла и выполняет функции федеральных казначейских банков, в лучших традициях Российского казначейства.
«Если мы говорим об институтах развития, значит, мы предполагаем, что имеющиеся фундаментальные обстоятельства развития экономики недостаточны или недостаточно задействованы» [2. С. 1].
С этим трудно не согласиться, с одной стороны, а с другой -несовершенен и механизм развития, механизм инвестирования, которые кроме субъектов, их реализующих, должны включать в себя законодательнонормативную базу, опирающуюся на собственный исторический опыт, опыт зарубежных государств, на теоретические и практические знания, а также перечень принципов, целей, задач и функций указанных механизмов.
Если говорить о субъектах, реализующих бюджет развития, или о тех, кто может его исполнять, то кроме СОФК их несколько. В первую очередь по объемам инвестиций это коммерческие банки во главе со Сберегательным банком Российской Федерации, а далее банки развития и Внешэкономбанк, о стремлении руководства которого сделать его главным банком развития Российской Федерации мы узнали из прессы.
Банки развития (национальные) - специализированные национальные или многонациональные инвестиционные кредитно-финансовые институты государственного или смешанного типа [3. С. 68].
На наш взгляд, главная ошибка законодателя при решении задачи обеспечения эффективности института развития и инвестирования в Российской Федерации заключается в отсутствии комплексности решения -совершенствования инвестиционного климата в Российской Федерации.
Никто не назначал Сберегательный банк Российской Федерации (далее СБ РФ) банком развития, но руководство СБ РФ понимает, что каждый «раскрученный» или эффективно прокредитованный им проект обернется
ростом пассивов, увеличением валюты баланса, развитием клиентской базы, пользой обществу.
Указанную стратегию проводят многие коммерческие банки, подключившиеся, в частности, к реализации программы развития агропромышленного комплекса Российской Федерации (далее АПК). И государство им в этом помогало и помогает, делая дешевыми кредиты для клиентов, субсидируя процентную ставку для сельхозтоваропроизводителей (СХТП) из федерального и региональных бюджетов. Субсидируются также СХТП, получившие инвестиционные кредиты на развитие АПК.
Механизм субсидирования достаточно хорошо проявил себя в развитии АПК, и его, на наш взгляд, надо использовать в осуществлении других национальных проектов РФ.
Мы не можем согласиться с мнением авторов, которые утверждают, что создание государственных банков развития является единственным способом поддержания институтов развития нашего государства. И причины тут в следующем:
1) существующая СОФК реализует федеральные целевые программы, федеральные адресные инвестиционные программы качественно, оперативно и с наименьшими затратами для государства;
2) СОФК в силу своей государственной принадлежности реализует все федеральные проекты в первую очередь с учетом государственных интересов, с учетом целевого и эффективного использования госсредств;
3) в основу интересов коммерческих банков положено получение максимальной прибыли, что не всегда сочетается с интересами государства;
4) СОФК, реализуя функции федеральных казначейских банков по исполнению бюджета развития, не требует уставного капитала, а использует только средства для льготного кредитования, контроля средств, переданных в управление, реализации процесса финансирования или софинансирования. То есть СОФК, не занимаясь коммерческой деятельностью, использует только госсредства, направляемые на госпрограммы;
5) агенты Правительства Российской Федерации в лице ОАО «Российский банк развития» и «Российский сельскохозяйственный банк», а также ЗАО «РосЭксимбанк» за выполнение в 2006 г. своих функций в соответствии со ст. 70 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 г.» получат вознаграждение в сумме до 80 млн р.;
6) Внешэкономбанк, еще не начав выполнять функции банка развития, оговаривает передачу ему в уставный капитал 2,5 млрд дол. и особый статус, исключающий контроль ЦБ РФ;
7) ссылки на международный опыт стран, где отсутствует система органов государственного казначейства и есть банки развития, абсолютно не показательны для развития Российской Федерации;
8) механизм реализации государственных программ через систему органов Федерального казначейства уже создан и работает;
9) для более эффективного исполнения государственных программ необходимо усиливать полномочия СОФК;
10) важно не только какие цели ставятся перед банком развития, но и какова эффективность его работы в пользу государства, т.е. сочетание результата и государственных затрат;
11) банку развития дается на «откуп» формирование портфеля инвестиционных проектов, так как в структуре ЦБ Российской Федерации нет подразделения, осуществляющего их отбор. Министерство финансов Российской Федерации и МЭРТ также далеки от этого. На наш взгляд, это противоестественно;
12) СОФК имеет разветвленную структурную сеть, включающую более 2000 подразделений ОФК, что исключает проблемы с неконтролируемостью ПБС и реализуемыми ими инвестиционными проектами;
13) МФ РФ утверждает для СОФК ежегодный план работы и показатели его деятельности, а также отчет об исполнении плана. За МЭРТ должна быть закреплена функция конкурсного отбора инвестиционных проектов в соответствии с выработанной на государственном уровне инвестиционной политикой;
14) МФ РФ дает поручения СОФК и контролирует их исполнение;
15) СОФК сегодня решает задачи не только и не столько доведения средств до конечного получателя, сколько контроля и мониторинга средств федерального бюджета;
16) в случае необходимости СОФК могла бы решать вопросы взыскания задолженности или наказания нарушителей бюджетного законодательства за нецелевое или неэффективное использование госсредств (такие полномочия у СОФК были до 2005 г.);
17) СОФК полностью подконтрольна как Министерству финансов и Росфиннадзору Российской Федерации, так и Счетной палате РФ;
18) создается впечатление, что банки развития (и их система за рубежом) окажут решающее влияние на процесс инвестиционного развития в Российской Федерации, что, на наш взгляд, является заблуждением.
Приводимые аргументы в пользу исполнения бюджета развития СОФК не исключают самостоятельного поиска уполномоченными банками развития передовых инновационных проектов, проведения их экспертизы, их финансирования за счет собственных средств банков и субсидирования процентной ставки за счет госсредств.
Уполномоченные банки при достаточном уровне капитала и соответствующем рейтинге и обеспечении могут использовать связи с западными инвесторами. Дополнительные средства банку развития можно привлечь, используя механизм выпуска облигационных займов.
Наличие не контролируемых государством финансовых потоков является серьезной проблемой, определяющей низкую финансовую безопасность государства (далее ФБГ). Изучая проблемы обеспечения ФБГ, автор пришел к выводу, что ее состояние в постцентрализованной экономике Российской Федерации определяется не пороговыми значениями, а наличием финансовых и экономических проблем, которые либо не решаются, либо решаются половинчато.
Появление института банков развития, а точнее многосторонних банков развития, стало следствием процессов, происходивших в 40-х годах ХХ века
в мировой экономике, направленных на использование мирового рынка ссудных капиталов, а также стремления государств к полному контролю собственных средств.
Развитие международных интеграционных процессов способствовало формированию системы многосторонних банков развития, которая включает следующие их типы:
1) глобальные;
2) региональные;
3) субрегиональные;
4) специализированные;
5) национальные.
Основным предназначением многосторонних банков развития является долгосрочное кредитование и оказание технической помощи (льготный период до 5 лет, период кредитования от 25 до 40 лет). Интерес банка, кроме реализации определенного государственного или межгосударственного проекта, ограничивается разумной комиссией.
Таким образом, формирование, а точнее участие Российской Федерации в системе международных интеграционных процессов через весь спектр многосторонних банков развития (пять уровней) влияет на рост привлеченных инвестиций, но не улучшает указанные процессы качественно.
Для того чтобы это доказать, приведем несколько цифр. По имеющейся информации из запланированных в 2005 г. к вводу 1 581 объекта было введено всего 546 [4. С. 9], а число замороженных объектов по всей стране доходит до 6 тыс. Найдется достаточно объектов, которые строятся 20-25 лет [5. С. 9]. Источниками инвестиций являются средства, выделяемые на федеральные целевые программы (далее ФЦП) и на федеральные адресные инвестиционные программы (далее ФАИП). В 2006 г. появился третий источник госинвестиций - часть средств в сумме 69,7 млрд р., выделенная из собранного в 2005 г. стабилизационного фонда в инвестиционный фонд. В 2006 г. на ФЦП должно быть использовано около 200 млрд р., а на ФАИП -около 320 млрд р. В целом объемы финансирования увеличены по сравнению с 2005 г. в полтора раза.
Если суммировать все госсредства, которые в виде инвестиций направляются в экономику государства в 2006 г., то ориентировочно выделяемая сумма составит более 21 млрд дол., что практически на порядок больше суммы, затребованной Внешэкономбанком.
Нас в этих цифрах беспокоит прежде всего то, что процедура формирования перечня строек и объектов не прозрачна, а это увеличивает коррупционные риски, т.е. возможность перетока государственных денег в карманы заказчиков, подрядчиков и, конечно, чиновников.
Тревожит и то, что «ведомства не желают сдавать отчеты “Об организации бюджетных вложений за предыдущий год”» [4].
Не случайно Министерство финансов Российской Федерации для повышения эффективности использования ФЦП и ФАИП предлагает «прекратить делить расходы на инвестиционные и обычные», т.е. ФЦП и ФАИП не должны существовать отдельно от государственного бюджета, а должны рассматриваться как расходные обязательства, что потребует
контроля со стороны органов Федерального казначейства по суммам и срокам и сделает эти расходы абсолютно транспарентными на всех этапах бюджетного процесса.
Развитие инвестиционной деятельности, выявление возможных путей наращивания инвестиционного потенциала и его использования для усиления конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках - одна из важнейших задач государства на современном этапе. Ее решение зависит не только от состояния системы образования, науки, развития промышленности, стимулирования инноваций, но в первую очередь от эффективного использования госсредств. Эффективное использование предполагает эффективное управление, а значит эффективный контроль. Эффективный контроль, в свою очередь, предполагает направление всех финансовых потоков государства через СОФК и предоставление указанным органам достаточных полномочий в области контроля.
Реализация бюджета развития должна проходить на нескольких уровнях. Исполнение СОФК консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов развития федерации, регионов и муниципальных образований, а также инвестиционного фонда должно осуществляться на основном уровне и с основными объемами государственных средств, которые направляются на проведение структурных преобразований в экономике Российской Федерации или на осуществление наукоемких проектов.
Реализация бюджета банками развития должна осуществляться на втором уровне и использовать как государственные, так и негосударственные средства, направляемые на решение отраслевых задач или на реализацию межгосударственных программ.
Соответственно коммерческие банки в указанных программах занимают третий уровень и используют собственные средства и средства частных инвесторов на быстроокупаемые, высокоэффективные проекты.
Таким образом, заканчивая исследование существующей проблемы, отметим, что предлагаемый нами трехуровневый механизм эффективного использования государственных инвестиций, а значит и бюджета развития, позволяет учесть интересы государственного и рыночного секторов экономики Российской Федерации.
Литература
1. Нестеренко Т.Г. Практика и результаты внедрения изменений в бюджетный процесс // Финансы. 2006. № 4.
2. Банки развития: опыт и перспективы // Бизнес и банки. 2006. № 5.
3. Финансово-кредитная энциклопедия. М., 2002.
4. Граник И. Государство перестраивает госинвестиции // Коммерсант. 2006. 26 апр.
5. Шаккум М. Госинвестиции должны распределяться по закону // Коммерсант. 2006. 26 апр.
■к -к -к -к -к
