CC BY
45
11. Goody J. Production and Reproduction. A Comparative Study of the Domestic Domain. Cambridge, 1983.
12. Harrison M. The peasant mode of production in the work of A.V. Chayanov // Journal of Peasant Studies. L., 1977. Vol. 4. № 4. P. 323 - 336.
13. Hoffman D. Peasant Metropolis: Social Identities in Moscow, 1929 - 1941. Ithaca, 1994.
14. Kerblay B. A.V. Chajanov. Un carrefour dans l'evolution de la pencee agraire en Russie de 1908 a 1930 // Cahiers du monde russe et sovetique. 1964. Vol. 5. № 4. P. 411 - 560.
15. Lewin M. Russian Peasants and Soviet Power. N.Y, 1968.
16. Oeuvres choisis de A.V. Cajanov / Textes reunis et publ. par B. Kerblay. Paris, 1967.
17. Peasant in Nineteenth Century Russia. Stanford, 1968.
18. Patnaik U. Neo-Populism and Marxism: The Chayanovian View of the Agrarian Question and Its Fundamental Fallacy. Part One // Social Scientist. 1981. Vol. 9. № 12. P. 26 - 52.
19. Peasant Economy, Culture, and Politics of European Russia, 1800 - 1921 / ed. by E. Kingston-Mann. Princeton, 1991.
20. Robinson G.T. Rural Russia under the Old Regime. N.Y., 1932.
21. Sahlins M.D. Stone age economics. Chicago, 1972.
22. Scott J.C. Moral Economy of the Peasant Rebellion and Subsistence in the Southeast Asia. New Haven; L., 1976.
23. Shanin T The Awkward Class. Political Sociology of Peasantry in a Developing Society: Russia 1910- 1925. Oxford, 1972.
24. Shanin T. Peasant and Peasants Societies. Harmond-sworth, 1971.
25. Smith A.E. Chayanov, Sahlins and the Labor-Consumer Balance // Journal of Anthropological Research. 1979. Vol. 35. № 4. P 477 - 480.
26. Social Dimensions of Soviet Industrialization / ed. by W.G. Rosenberg, L.H. Siegelbaum. Indiana, 1993.
27. The theory of peasant economy / ed. by D. Thorner.
Homewood, 1966.
28. The World of the Russian Peasant: Post-Emancipation Culture and Society / ed. by B. Eklof, P. Stephen. L., 1990.
29. Thorner D. A Post-Marxian theory of peasant economy: The school of A.V. Chayanov // Economical & Political Weekly. 1965. Vol. 17. № 5 - 7. P. 227 - 236.
30. Thurston R.W. Life and Terror in Stalin's Russia, 1934 -
1941. Yale, 1996.
31. Viola L. Peasant Rebels under Stalin. Collectivization and the Culture of Peasant Resistance. Oxford, 1996.
32. Wolf E.R. Peasants. N.Y., 1966.
33. Wolf E.R. Peasant Wars of the Twentieth Century N.Y., 1969.
34. Worobec Ch. Peasant Russia: Family and Community in the Post-Emancipation Period. Princeton, 1991.
35. Ле Руа Ладюри Монтайю, окситанская деревня (1294 - 1324) / пер. с фр. Екатеринбург, 2001.
36. Мерль С. Экономическая система и уровень жизни в дореволюционной России и Советском Союзе: ожидания и реальность // Отечественная история. 1998. № 1.
37. Рефлексивное крестьяноведение: десятилетие исследований сельской России / под ред. Т. Шанина, А. Никулина, В. Данилова. М., 2002.
38. Современные концепции аграрного развития: теоретический семинар // Отечественная история. 1993. № 2. С. 10.
39. Шанин Т. Понятие крестьянства // Великий незнакомец: крестьяне и фермеры в современном мире. М., 1992. С. 11 - 12.
40. Шанин Т. Формы хозяйства вне систем // Вопросы философии. 1990. № 8. С. 109 - 115.
УДК 94(470.4)
ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГУБЕРНСКОЙ ПОЛИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ в XIX - начале XX вв. (на примере Пензенской и Саратовской губерний)
Финансы активно влияют на деятельность правоохранительных органов, оказывая положительное или отрицательное влияние на ее эффективность. Поэтому требуется глубокое изучение теоретических основ и практического опыта способов финансирования полицейской системы в регионах.
В настоящее время государственные расходы по финансированию органов внутренних дел в субъектах РФ, имеющие значительную долю в федеральном и региональном бюджетах, непосредственно связаны с правовыми вопросами финансирования, которые пока еще должным образом не разработаны.
В исторических и юридических исследованиях, касающихся региональной полиции, вопросы ее финансирования освещались очень мало. Существует ряд диссертационных исследований, посвященных деятельности полиции Сибири, Пскова, Владимира, где отмечались финансовые затруднения в связи с проведением полицейских реформ второй половины XIX в. Исследователи поволжского региона (Ю.Д. Сысуев, Д.А. Ялтаев,
В.В. Шабаев) анализируют источники финансирования провинциальной полиции относительно проведения полицейской реформы, а именно создание УПУ в городах Казанской и Симбирской губерний. Таким образом,
О.В. Лазарева,
кандидат исторических наук, доцент кафедры истории Отечества, Мордовский государственным университет им. Н.П. Огарева (г. Саранск)
ВЕСТНИК. 2008. № 3(22)
в исторических исследованиях существует значительный пробел в освещении финансовой политики государства по отношению к губернской полиции в первой половине XIX в. А ведь именно в этот период формируются принципы финансирования местных полицейских органов, которые останутся основными до конца существования полиции императорской России.
Анализ источников финансирования Пензенской и Саратовской губерний позволяет составить представление о денежных расходах на полицию в масштабе государства. Изменения, происходившие в полицейс -ком аппарате этих территорий, были характерны и для других регионов Российской империи. Обе губернии всегда были многонациональны, а в экономическом плане являлись аграрными, что типично для страны в данный период. Расположены Пензенская и Саратовская губернии в центре России, а это говорит о типичности происходящих в них процессов. Кроме того, условия становления губерний одинаковы: они были образованы в ходе реформы административно-территориального деления Российской империи 1775 г., упразднены Пав -лом I и вновь восстановлены в первые годы XIX в. А восстановление всех государственных учреждений, в том числе и полицейских, в Пензе и Саратове финансировалось из одних и тех же источников.
Полицейским органам Российской империи уделялось повышенное внимание. Полиция финансировалась из государственного бюджета. Правительство страны заботилось не только о своевременной выплате заработной платы полицейским служащим, но также об обеспечении их жильем и обмундированием . В то же время размеры финансирования органов полиции зачастую отставали от требований жизни. Дело в том, что на протяжении почти столетия должностные оклады полицейских оставались практически неизменными.
С начала XIX в. все полицейские учреждения в губерниях находились в ведении Министерства внутренних дел (МВД). Но МВД помимо руководства полицией исполняло в государстве множество внутренних функций (руководство государственной промышленностью, строительством, торговлей, почтой, здравоохранением) [6. С. 4], поэтому в 1811 г по манифесту «О разделении государственных дел на особые управления» было об-разованоМинистерство полиции. Теперь и вплоть до проведения полицейской реформы 1862 г. губернская полиция функционирует под началом Министерства полиции.
Впоследствии, в 1826 г, Министерство полиции было ликвидировано путем слияния его с МВД [6. С. 20], поэтому полицейский аппарат на местах стал опять подчиняться МВД, а именно Департаменту полиции как одному из отделов МВД. Таким образом, провинциальная полиция находилась в ведении МВД вплоть до создания Временного правительства и учреждения Временного управления по делам общественной полиции [5]. Права МВД в финансировании провинциальной полиции были настолько широки, что оно занималось даже перераспределением средств, отпущенных на содержание рядовых полицейских.
Еще в период формирования полиции Пензенской и Саратовской губерний в конце XVIII в. весь процесс
открытия новых полицейских учреждений происходил с использованием материальной базы воеводских канцелярий. Императрица Екатерина II выделила для устройства новых губернских учреждений по 5 тыс. руб. на губернию [4. С. 303]. Однако не все из выделенных средств дошли до губерний, поэтому часть денег пришлось брать из бюджетов воеводских канцелярий. Показателен в этом отношении пример Пензенской губернии. На организацию полиции в губернии из казенных 5 тыс. руб. пошло 1500 руб., а из бюджетов воеводских канцелярий - 3445 руб. [7. Ф. 6. Оп. 1. Д. 7. Л. 14 - 15].
Подобная практика существовала и в начале XIX в. Указ «О восстановлении губернии» 11 сентября 1801 г. предписывал пензенскому губернатору Вигелю «деньги на исполнение ... брать из тех губерний, к которым они принадлежали ранее» [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 2. Л. 15].
К январю 1802 г необходимо было закончить формирование штатов полиции по всей губернии, с использованием средств «от уездных казначейств тех губерний , откуда в новый состав они определены» [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 2. Л. 49]. К сожалению, конкретные суммы не называются. Но исходя из того, что на исполнение указа 11 сентября 1801 г Сенатом было выделено в Пензенскую губернию всего 3600 руб. [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 2. Л. 2], уже можно судить о больших размерах местных вложений.
Сформировав провинциальный полицейский аппарат, правительство стало думать о дальнейшем развитии полиции. Известно, что в 1803 г. Александр I посетил несколько поволжских губернии и, не найдя «должного порядка, даже в облике полицейских управ», постановил «...укрепить полицию губернии путем казенных вложений» [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 1. Л. 10 - 11]. Но скудность городских доходов вынуждала соблюдать крайнюю осторожность в ассигнованиях на губернскую полицию.
Необходимо отметить, что четкое определение источников финансирования губернской полиции правительство обозначило после создания Министерства полиции. В июне 1814 г. оно прислало губернаторам депешу о выделении в 1815 г. сумм на содержание городской и сельской полиции [7. Ф. 6. Оп. 1. Д. 524. Л. 15], где было сказано, что «источники покрытия расходов на содержание полиции в губерниях определены. Если средства Государственного казначейства составляют 5000 рублей, то сумма за счет городских доходов и земских сборов должна составлять 25000 рублей в следую -щие годы».
Но подобная мера почти не повлияла на укрепление органов полиции Пензенской и Саратовской губерний. И это стало очевидным, когда император Александр I в 1818 г. лично обратил внимание на состояние пожарной части в губерниях. Выяснилось, что пожарное дело, даже в г Пензе и г. Саратове, «остается без всякого устройства и не может быть улучшено» без коренного преобразования всей полицейской части. Тогда государь велел министру полиции «озаботиться усилением городских доходов для надлежащего укрепления полицейских штатов и привести в порядок пожарную часть». Но крайнее расстройство городского хозяйства не дало министру выполнить высочайшую волю [1. С. 39 - 40]. Состояние же земской полиции, на взгляд государя,
«не имело надобности в преобразовании», и Министерство ограничилось незначительной прибавкой жало-вания заседателям в нижних земских судах [1. С. 39].
В 1831 г. министр МВД Закревский лично провел ревизию большей части губерний России, отметил неудовлетворительное состояние местной администрации и полиции, что объяснил жалкими окладами чи -новников [1. С. 58]. Вследствие этого Николай I дал указание министру финансов рассчитать программу фи -нансового укрепления губернской полиции. Министр финансов объявил, что реализация данной программы «увеличит расходы на 3 000 000 рублей, а государственное казначейство может предложить только 500 000 рублей», поэтому было решено отложить финансовые изменения. Но в 1832 г. при ревизии формулярных списков Пензенской губернии выяснилось, что дворяне уклоняются от службы в земской полиции. Николай I лично обратился к дворянству с призывом этого не делать и обещал повысить оклад служащих сельской полиции. Министр финансов объявил государю, что «...Государственное казначейство значительно увеличило денежные поступления в связи с возобновлением торгов на питейные откупа и увеличением дохода от новой народной переписи. И поэтому можно немедленно урегулировать программу Закрев-ского от 1831 г.» [6. С. 26]. Затем последовало увеличение ассигнования в бюджете 1835 г на нужды полиции на 2 500 000 руб. Пензенской губернии досталось 7000 руб., а Саратовской - 10 000 руб. До сих пор скудность городских и земских доходов не позволяла даже увеличить штаты в должном размере, хотя потребность в этом была. Например, в 1820 г. из-за недостатка полицейских чиновников, содержащихся на городские средства, положено было определить в полицейские команды нужных чинов внутренней стражи. Но так как эта мера не улучшила состояния полиции, министерство, пользуясь предоставленными ему средствами, назначило полиции 355 уездных городов содержание от казны, а 5 губернским и 30 уездным городам дало пособия. Лишь в городах, располагавших достаточными доходами, содержание полиции осталось в ведении городских властей. Пензенская губерния вошла в число тех губерний, которые получили единовременное пособие. Так, в 1821 г г. Пенза на содержание полиции получил от государственного казначейства 1100 руб., а остальные уездные города - по 500 руб. [7. Ф. 6. Оп. 1. Д. 561. Л. 4].
Источники финансирования земской полиции были четко определены в 1853 г. По высочайшему утверждению «содержание земских судов отнесено, согласно вызову дворянства и самому свойству этих учреждений, на земство» [1. С. 59]. Архивные данные дают ясное представление о государственной политике в отношении данного вопроса. По данным 1856 г, полиция Пензенской губернии содержалась в основном за счет городских доходов. Из казны была выделена небольшая сумма уездным городам Инсар, Нижне-Ломов, Городище, Мокшан, Наровчат, Керенск, но она составляла лишь четвертую часть всех расходов на полицию [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 3401. Л. 104 - 110]. Данные 1859 г. показывают, что полиции городов Пензы, Саранска, Краснослобод-ска, Чембарь содержались только за счет городских
сборов. А городские полиции Наровчата, Нижне-Ломо-ва, Инсара, Керенска, Городищенска финансировались из двух источников - казны и городских сборов. Что касается земской полиции, то, по архивным источникам, вся сельская полиция Пензенской губернии содержалась за счет земских сборов [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 3648. Л. 64 - 89].
Следовательно, всю первую половину XIX в. правительство продолжало политику финансирования губернской полиции, основываясь на трех источниках:
1) государственное казначейство;
2) городские доходы;
3) земские сборы.
Только в начале 50-х гг XIX в. пришло конкретное указание, что городская полиция должна финансироваться исключительно из городских доходов. Но если доходы были малы, то 1/4 часть требующейся суммы вносила государственная казна. Земская полиция под -лежала полному содержанию за счет земских сборов.
На протяжении 1850-х гг преобладало земское финансирование полиции Саратовской и Пензенской губерний. Несмотря на то что средства из государственного казначейства продолжали поступать, объем их постоянно сокращался. В 1859 г. МВД впервые точно определило, на какие цели необходимо потратить суммы, которые направляло государство на содержание губернского полицейского аппарата. Приоритет отдавался жалованию городничим на содержание их канцелярии. Все остальные расходы (квартирные, на ремонт помещений, содержание пожарной команды) должны были приходиться на городские сборы. Доля казенных сумм, выделяемых на содержание полиции, была чрезвычайно мала. Но даже такие незначительные финансовые вливания не могли быть четко распределены, так как не существовало точного определения статей расходов различных источников финансирования. Все это вынудило МВД к концу 1850-х гг решить, за счет каких средств должна содержаться городская и земская полиция. В министерских циркулярах были точно обозначены направления расходов: от земства (для городской полиции - от города) финансировались жалование, стол, квартирные, обмундирование, паек, разъезды, канцелярские расходы; от казны - жалование высшим чинам провинциальной полиции и канцелярии.
Буржуазные реформы 1860 - 1870-х гг потребовали серьезного пересмотра финансирования полиции. В период и после проведения реформ значение полицейских учреждений, как, впрочем, и их функций, чрезвычайно возросло. На служащих полиции ложились дополнительные обязанности по поддержанию порядка и обеспечению спокойствия, особенно в аграрных регионах России.
После полицейской реформы 1862 г поступления от казны увеличились сразу в 19,4 раза. Государство выделило на реформирование губернской полиции 54 717 руб., местный бюджет - 25 683 руб. [7. Ф. 6. Оп. 1. Д. 3833. Л. 3 - 4]. Стремясь укрепить уездную полицию, государство не только увеличивало штаты, но и суммы на их содержание. В конце 70-х гг XIX в. появились новые полицейские агенты (полицейские урядники и служители). 9 июня 1878 г. высочайшим положением о кон-
но-полицейских урядниках было определено их содержание от МВД: «...Для усиления средств уездной полиции в помощники становым приставам учредить полицейского урядника в Империи в числе до 5 тыс. человек. В счет 1 897 250 рублей отпускать ежегодно из казны... На изготовление пяти тысяч драгунских шашек отпустить в распоряжение МВД единовременно из казны 27 500 рублей... На содержание каждой лошади -100 рублей, на ремонт шашек - 55 копеек, жалование -200 рублей, обмундирование - 50 рублей в год» [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 5410. Л. 3 - 6]. На основании этого МВД распределяет еще 500 000 руб. в год по всем губерниям. По данным 1880 г, на развитие уездной полиции Пензенской губернии от казны поступило 58 010 руб., а от города и земства - 28 267 руб. [7. Ф. 6. Оп. 1. Д. 5484. Л. 4 - 5]; на развитие Саратовской губернии от казны - 80 650 руб., а от города и земства - 50 740 руб. [2. Ф. 1. Оп. 1. Д. 3304. Л. 47].
В 1900 г в расходы полицейских управлений были внесены изменения и дополнения, касающиеся жалования полицейских на местах. Источники же финансирования провинциальной полиции не изменились. Но уже с 1901 г. правительство начинает практику финансирования полиции из частных средств. Первые шаги в этом направлении связаны с изданием 16 сентября 1901 г закона об «Усилении состава полиции в районах промышленных заведений», результатом которого стало появление специальных полицейских фабричнозаводских урядников. Источники содержания новых чинов предполагались следующие: «...По распоряжению МВД и Министерства финансов на средства Государственного казначейства - 520 000 рублей в год и 147 059 рублей в год - добровольные взносы некоторых фабрикантов...» [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 7185. Л. 2].
Казалось бы, это были первые попытки участия другого источника в финансировании провинциальной полиции, но в этом же законе указывалось: «...Государственный контроль намерен довести эту сумму добровольных взносов до 250 000 и признать взнос обязательным. С целью облегчить Государственному казначейству содержание фабрично-заводской полиции...» [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 5410. Л. 3], что свидетельствовало о дальнейшем закреплении практики содержания некоторых чинов провинциальной полиции за счет частных вложений. Осталось лишь оформить это законодательно . 6 декабря 1905 г. вышла «Высочайше утвержденная мемория Совета Министров об учреждении полицейских должностей на частные средства» [3. С. 288 -290]. На основе данного документа формировались полицейские стражи для охраны имений, торговых заведений и т.п. Все они находились в ведении местного исправника и подчинялись губернатору Содержатель полицейской стражи должен был подать просьбу на имя губернатора, которая рассматривалась в течение семи дней. Условия вознаграждения должны были определяться теми лицами, на чьи средства учреждены полицейские должности. Полицейским необходимо было иметь знак отличия, а именно бляху с обозначе-
нием имения, где они несут службу. А губернской полиции и военным командирам предписывалось всячески им содействовать. Постановление о формировании частных полицейских стражников сразу нашло отклик в Российской империи. В 1906 г. в Пензенской губернии было создано 38 подобных команд [7. Ф. 5. Оп. 1. Д. 7645. Л. 42 - 44], содержание которых обходилось в 5000 руб.; в Саратовской - более 50 команд [2. Ф. 1. Оп. 1. Д. 10243. Л. 43], содержание которых составляло 86 050 руб.
Сразу же после подавления первой российской революции начинается поиск путей совершенствования и усиления полиции. Первым с проектом полицейской реформы в 1907 г. выступил премьер-министр и министр внутренних дел П.А. Столыпин. Он предложил увеличить оклады служащим полиции за счет местного бюджета. Однако реформа так и не была проведена из-за нехватки финансовых ресурсов в государстве.
Последние изменения в финансировании дореволюционной полиции на местах произошли после издания закона 23 октября 1916 г. Накануне революции было принято постановление Совета Министров «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». В нем устанавливалось соотношение численности полиции с численностью населения городов и уездов, увеличивались штаты и оклады полицейских чиновников. Учитывая нехватку мужчин, годных к службе, правительство разрешило принимать на службу и женщин, но только на канцелярскую работу. Источники финансирования по данному документу не подвергались коррекции [7. Ф. 6. Оп. 1. Д. 10877. Л. 14 - 15].
Таким образом, в законодательстве долгое время не было четкого определения источников содержания провинциальной полиции. Они оформились лишь в 20 - 30-х гг. XIX в. В XIX - начале XX вв. источниками финансирования губернской полиции являлись средства казны, городских доходов, земских сборов (со второй половины XIX в. - средства земств) и частные средства. Соотношение источников финансирования в Пензенской и Саратовской губерниях было определено лишь к 50-м гг. XIX в. в связи с появлением программы МВД по укреплению губернской полиции Российской империи.
1. Адрианов С.А. Министерство Внутренних Дел: исторический очерк. 1802 - 1902 гг. СПб., 1902.
2. Государственный архив Саратовской области.
3. Законодательные акты переходного времени 1904 -1906 гг. СПб., 1907.
4. Российское законодательство Х - ХХ веков. М., 1987. Т. 5.
5. Сборник указов и постановлений временного правительства. СПб., 1917. Вып. 1. № 8.
6. Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипелев А.Е. История полиции России (1718 - 1917 гг.). М., 1992. Вып. 2.
7. Центральный государственный архив Пензенской области.
