CC BY
168
ИССЛЕДОВАНИЕ МИРОВОЙ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ МЕХАНИЗМА ПАРТНЕРСКИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЙ
ГОСУДАРСТВА И ЧАСТНОГО БИЗНЕСА В ОТРАСЛЯХ МАТЕРИАЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА
ЧЕРНЫШОВА ОКСАНА НИКОЛАЕВНА Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: optmb@yandex.ru
ТЕР-АКОПОВ СТЕФАН ГОРДЕЕВИЧ Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: s.terakopov@gmail.com
В статье рассмотрены вопросы, связанные с предоставлением государственной поддержки инвестиционным проектам в сфере материального производства, в частности, в инфраструктурных отраслях экономики, рассмотрена мировая практика взаимодействия государства и бизнеса в финансировании инфраструктурных проектов. Исследование мировой практики применения механизма ГЧП предполагает использование соответствующей статистической базы данных. Во время сбора необходимой информации была выявлена существенная проблема, а именно: отсутствие единой международной статистической методологии привело к тому, что в различных странах по-разному формируются базы данных об инвестициях, осуществленных на основе ГЧП. Кроме того, существует большое количество проблем реализации проектов ГЧП. К основным причинам неудач реализации значительного количества проектов ГЧП следует отнести следующие: 1) несоответствие требованиям существующей институциональной среды; 2) недостатки, имевшие место при разработке проектов (технические ошибки, неправильное определение спроса в будущем, недооценка рисков и пр.); 3) передача слишком высоких рисков частному сектору; 4) принятие государством на себя чрезмерных обязательств (рисков) по проектам ГЧП и др. Указанные причины обусловлены отсутствием эффективной государственной политики, направленной на создание условий для успешной реализации партнерских взаимодействий государства и частного бизнеса в инвестиционном обеспечении развития отраслей инфраструктуры. Исследование факторов успешности проектов, проведенное специалистами МВФ, позволило нам определить основные направления влияния правительств на обеспечение реализации проектов. Кроме того, выявлены наиболее распространенные в мировой практике инструменты и формы государственной поддержки проектов, а также систематизированы принципы ее предоставления. Предложена концептуальная схема принятия правительством решений о предоставлении государственных гарантий проектам в отраслях инфраструктуры.
Ключевые слова государственно-частное партнерство (ГЧП), инфраструктурный проект, государственные гарантии, риски проектов государственно-частного партнерства, государственная поддержка проектов ГЧП.
Государство как основной гарант макроэкономической стабильности и развития национальной экономики должно применять все возможное меры для насыщения рынка различными товарами и услугами, для создания рабочих мест, для обеспечения эффективности производства и на этой основе экономического роста и благосостояния. Осуществление таких мер невозможно без возможности частных инвестиций в экономику страны, а, следовательно, без поддержки развития цивилизованного бизнеса. Опыт развития других стран показывает, что государства, заинтересованные в поддержке
своих национальных компаний, становятся активными участниками хозяйственных отношений на мировом рынке и обеспечивают на должном уровне экономическую безопасность страны.
Сегодня для решения общественно важных задач все большее число стран начинает привлекать механизм партнерских взаимодействий государства и частного бизнеса, получивший в мировой практике название государственно-частного партнерства (ГЧП). Решение таких задач связано, как правило, с развитием инфраструктурных отраслей, в частности, транспорта, жилищно-коммунального
хозяйства и других, эффективность функционирования которых не только влияет на благосостояние и качество жизни населения, но и создает предпосылки для активизации инвестиций и повышения производительности в отраслях материального производства [1].
Из-за высоких рисков, обусловленных значительными объемами соответствующих инвестиций, длительными сроками их реализации, влияющими на текущую стоимость ожидаемых денежных потоков, а также государственным регулированием тарифов (цен) на услуги инфраструктурных отраслей, изменениями в законодательно-нормативной базе реализация таких проектов невозможна без соответствующей поддержки со стороны государства.
Как показала мировая практика, предоставление проекту ГЧП чрезмерной или недостаточной государственной поддержки вызывает либо отсутствие интереса к эффективности у частного партнера, что приводит к неэффективности проекта в целом, либо остановку проекта по причине передачи частному партнеру слишком большого уровня рисков.
Активное внимание к механизму ГЧП, имеющее место в постсоветских странах, объясняет необходимость изучения инструментов и форм государственной поддержки проектов партнерских взаимодействий государства и частного бизнеса, применяемых в практике более опытных стран.
В постсоветских же странах пока отсутствуют подобные глубокие аналитические исследования, прежде всего, из-за недостаточности опыта реализации проектов ГЧП. В то же время, с ростом заинтересованности органов власти к использованию механизма ГЧП, возникает потребность в изучении мирового опыта предоставления государством различных форм и инструментов поддержки соответствующих инвестиционных проектов.
Исследование мировой практики применения механизма ГЧП предполагает использование соответствующей статистической базы данных. Во время сбора необходимой информации была выявлена существенная проблема, а именно: отсутствие единой международной статистической методологии привело к тому, что в различных странах по-разному формируются базы данных об инвестициях, осуществленных на основе ГЧП. При этом одна и та же организационная форма партнерских взаимодействий государства и частного бизнеса в разных странах может иметь или не иметь статуса государственно-частного партнерства. Например, в Австрии, Германии, Южной Африке и ряде других стран к ГЧП относят аутсорсинг, в то время как в
Великобритании он категорически таковым не признается. Кроме того, отдельные статистические базы ГЧП содержат информацию только об инвестициях по завершенным проектам, о реализуемых же проектах информация отсутствует. Все это затрудняет сбор информации для анализа практического опыта применения механизма ГЧП [2].
В наше время, к сожалению, ГЧП имеет больше неудачных проектов, чем удачных. К основным причинам неудач реализации значительного количества проектов ГЧП следует отнести следующие: 1) несоответствие требованиям существующей институциональной среды; 2) недостатки, имевшие место при разработке проектов (технические ошибки, неправильное определение спроса в будущем, недооценка рисков и пр.); 3) передача слишком высоких рисков частному сектору; 4) принятие государством на себя чрезмерных обязательств (рисков) по проектам ГЧП и др.
Указанные причины обусловлены отсутствием эффективной государственной политики, направленной на создание условий для успешной реализации партнерских взаимодействий государства и частного бизнеса в инвестиционном обеспечении развития отраслей инфраструктуры.
Исследование факторов успешности проектов, проведенное специалистами МВФ, позволило выделить следующие основные направления влияния правительств на обеспечение реализации проектов ГЧП [3]: 1) формирование необходимой правовой и институциональной среды, создание благоприятного инвестиционного климата в стране; 2) непосредственное участие государством в организационной структуре проектной компании, реализующей проект ГЧП; 3) финансовая поддержка проектов ГЧП.
Инструментами финансовой поддержки проектов ГЧП со стороны государства являются [4]:
1) субсидии; 2) финансовые инструменты (приобретение правительствами акций, облигаций проектной компании); 3) гарантии.
Государственная поддержка проектов ГЧП может предоставляться в разных формах. К основным формам государственной поддержки проектов ГЧП относятся:
1. Предоставление государственных займов. Такие займы могут предоставляться на условиях: а) беспроцентных или низких процентных ставок для снижения общих расходов по финансированию проекта; б) предоставления государством субординированных займов; в) доступности займов для всех участников проекта или временной доступности для компании, реализующей проект, при наступлении основных рисков проекта.
О. N. СНЕЯОТ8НОУА, 8. О. ТЕЯ-АКОРОУ
2. Предоставление гарантий по займам, привлеченным проектной компанией ГЧП. Правительство принимает на себя обязательства погасить любой краткосрочный дефицит проектной компании, связанный с основными платежами и выплатой процентов при условии наступления заранее обусловленных ситуаций.
3. Долевое участие. Прямое или опосредованное участие государства в проекте гарантирует поддержку его реализации, а также способствует достижению более благоприятного соотношения между собственным капиталом и долговыми обязательствами.
4. Предоставление субсидий. Может иметь место в случаях отсутствия рентабельности проектной компании, реализующей проект ГЧП, и принимать формы [2]: а) тарифных субсидий, предоставляемых для поддержания уровня дохода проектной компании ГЧП, когда полученные от проекта доходы снижаются ниже установленного минимального уровня; б) субсидий, предоставляемых для покрытия разницы между полной коммерческой стоимостью и величиной реальных полученных от потребителей платежей с целью сохранения стимулов для эффективности частного сектора в проекте ГЧП; в) субсидий, принимающих форму прямых выплат проектной компании ГЧП в виде единовременной выплаты или многократных платежей, уплачиваемых дополнительно к доходам такой компании.
5. Другие государственные гарантии. Основными из них являются: а) гарантии активов (при наступлении определенных условий правительство обязуется выкупить у частного партнера объект по цене, обеспечивающей последнему минимальную или согласованную заранее доходность); б) гарантии дохода (правительство гарантирует частному партнеру доходы на минимально допустимом уровне рентабельности в случае, если фактически полученный доход таковую не обеспечивает); в) гарантии обменного курса (в случае, если новый курс валюты превышает определенный порог, правительство компенсирует частной компании рост расходов, связанных с обменом валют); г) гарантии продления срока концессии (правительство может продлить срок концессии в случае, когда прибыль частного партнера становится ниже определенного уровня).
6. Изменение договорных обязательств. Является необходимым для пересмотра условий стимулирования частных партнеров по проектам ГЧП с длительным сроком реализации с учетом новых экономических, социальных, политических изменений в стране.
7. Налоговые и таможенные льготы и преференции. Их использование должно быть обоснованным и применяться, если они действительно способствуют реализации проекта или необходимы для привлечения инвесторов. Такими специальными режимами могут быть: а) освобождение от корпоративного налога на прибыль в течение периода действия концессии; б) освобождение от налога на доходы физических лиц - иностранных работников, работающих по проекту; в) освобождение или снижение ставки налога на недвижимость; г) освобождение или снижение ставки налога на импорт оборудования, сырья и строительных материалов, а также на эксплуатацию и техническое обслуживание проекта; д) налоговые льготы на роялти; е) возврат долга иностранным инвесторам, инвестирующим свою прибыль в новые проекты, направленные на развитие инфраструктуры в стране, где реализуется основное концессионное соглашение; ж) сокращение базы налогообложения с учетом реальной стоимости и конкретных расходов на электроэнергию, воду, транспорт; з) списание по налоговым обязательствам в форме обесценивания активов или амортизации.
8. Защита от конкуренции. В этом случае государство гарантирует проектной компании ГЧП, что в течение определенного времени на определенной территории не будет реализован ни один конкурирующий проект, и ни одно государственное учреждение не будет конкурировать с этой компанией непосредственно или через концессионера. Ограничениями использования этой формы поддержки является необходимость соблюдения требований законодательства о конкуренции, а также условий международных (региональных) соглашений [5].
Предоставление отдельных форм финансовой поддержки часто приводит к увеличению нагрузки на бюджет страны (региона), из-за чего возникает потребность в мониторинге объемов обязательств, принимаемых на себя государственным партнером с тем, чтобы он был способен их выполнять, не увеличивая нагрузку на налогоплательщиков.
Исследование мировой практики государственной финансовой поддержки (ГФП) проектам ГЧП дало возможность сформулировать следующие принципы ее предоставления:
ГФП должна обеспечивать лучшее соотношение цены и качества услуг, которые будут получены в результате реализации проекта;
- ГФП должна сохранять стимулы для тщательной оценки инвестиционных проектов частными партнерами и их эффективной работы;
правительства должны избегать скрытых обязательств по проектам ГЧП и не пытаться спасать все без исключения проекты ГЧП на любой стадии их реализации. Все участники проекта должны заранее знать, в каком случае, в каком размере и на каких условиях правительство окажет поддержку проекта;
ГФП должна происходить по определенным правилам, поскольку влечет за собой необходимость управления рисками и дополнительные обязательства правительства;
- отдельные виды ГФП, в частности, государственные гарантии, должны предоставляться на платной основе. Объяснением этому является следующее: 1) принимая на себя соответствующие риски, правительство выступает как страховщик;
2) платность государственных гарантий позволяет проектным компаниям выбирать варианты их привлечения; 3) взимание платы за государственные гарантии создает определенные стимулы для конкуренции на финансовом рынке; 4) взимание платы за государственные гарантии создает определенные стимулы для проектной компании по оптимизации источников ее финансирования;
перед предоставлением государственных гарантий правительство должно определиться с рядом ключевых вопросов, в частности: 1) кто будет платить за предоставленные государственные гарантии; 2) когда взимать плату за предоставленные государственные гарантии (в течение периода эксплуатации или после окончания проекта);
3) определение размера платы за предоставление государственной гарантии;
- государственные гарантии должны быть ограничены по объемам и продолжительности срока их предоставления. При этом следует учитывать, что: 1) более активным предоставление государственных гарантий может быть на ранних стадиях проектов ГЧП, когда существует большая неопределенность относительно результатов проекта; 2) потребность в правительственной поддержке проектов ГЧП существует не на всех фазах реализации проекта; 3) поддержка в виде государственных гарантий должна носить возвратный характер [6].
Следует указать, что предоставление финансовой поддержки в виде государственных гарантий имеет большое значение не только для проекта ГЧП, но и для правительства. По причине условности (то есть исполнения государством в случае наступления обстоятельств, оговоренных условиями предоставления) государственные гарантии могут иметь существенное влияние на государственные финансы в будущем. Поэтому предоставляемые государственные гарантии
должны быть тщательно оценены и учтены в бюджете страны (региона) [7].
Предоставление государственных гарантий часто ограничивается и законодательными требованиями, такими как национальные или международные, например, европейские, положения. Так, в странах ЕС предоставление государственных гарантий проектам ГЧП может осуществляться только при условии согласования с Европейской комиссией. При этом страны, находящиеся в условиях предоставления санкционированных льгот (помощи) от ЕС предоставлять такую поддержку не могут. Главным же принципом предоставления государственной помощи проектам ГЧП в странах Европейского Сообщества является получение коммерческих преимуществ от проекта (другими словами, соблюдение «принципа инвестора в рыночной экономике») [8]. Предоставление государственных гарантий проектам ГЧП автоматически рассматривается как государственная помощь, и может происходить только, если [9]: 1) заемщик не находится в финансовом затруднении; 2) государственные гарантии предоставляются только для конкретной операции (этапа) проекта с определенным размером суммы и срока действия во времени; 3) сумма предоставленных государственных гарантий не должна покрывать более 80 % непогашенного кредита или иного финансового обязательства по проекту ГЧП; 4) стоимость государственных гарантий должна определяться на рыночной основе [10].
Поскольку предоставление каких-либо государственных гарантий влечет финансовый риск для государства, которым необходимо управлять, вся информация о них должна быть централизована, а в решении вопросов их предоставления главную роль должно выполнять Министерство финансов страны.
Как видим, вопросы государственной поддержки проектов ГЧП являются сложными и многоаспектными. Успешность реализации правительственной политики привлечения частных инвестиций для развития инфраструктурных отраслей зависит от последовательности и обоснованности предоставления им поддержки. Систематизированные автором принципы предоставления государственной финансовой поддержки проектам ГЧП дают возможность снизить риск неудачи таких проектов, а последовательное выполнение предложенной «технологической карты» рассмотрения и принятия правительством решений, связанных с предоставлением государственных гарантий проектам ГЧП и последующего управления ими, позволит оптимизировать бюджетную нагрузку.
O. N. CHERNYSHOVA, S. G. TER-AKOPOV
Литература
1. Юрьев В. М. [и др.] Очерки экономики новой России: монография. Тамбов, 2004.
2. The World Bank Group. Private Participation in infrastructure Projects Database: пер. с англ. 2013. URL: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx7se ctorID=3
3. Hammami Mona. Jean-Francois Ruhashyankiko and Etienne B. Yehoue, 2006, «Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure», IMF Working Paper, WP/06/99. (Washington: International Monetary Fund).
4. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций. Организация Объединенных Наций, Нью-Йорк и Женева, 2008.
5. Irwin T. Dealing With Public Risk in Private Infrastructure / Timothy Irwin. World Bank Publications, 1997.
6. Радюкова Я. Ю., Смагин И. И., Сутягин В. Ю. [и др.] Развитие финансовой системы в условиях модернизации экономики России: колл. монография.Тамбов: Изд-во ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2013.
7. Lewis C. M. Risk Management Systems for Contingent Infrastructure Liabilities / Christopher M. Lewis, Ashoka Mody. -Finance, Private Sector, and Infrastructure Network. The World Bank Group. № 149, August, 1998. 4 pp.
8. Радюкова Я. Ю., Белоусова Н. А. Специфика коммерческой деятельности на промышленных предприятиях // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2013. № 4.
9. State Guarantees in PPPs. A Guide to Better Evaluation, Design, Implementation and Management / European Commission, Directorate General Regional Policy (May 2011). URL: http://www.eib.org/epec/resources/epec-state-guarantees-in-ppps-public.pdf
10. Черкашнев Р. Ю., Пахомов Н. Н., Бакуменко Б. М. Разработка направлений совершенствования и мер оптимизации операций с драгоценными металлами в ОАО «Сбербанк России» // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2014. № 9.
References
1. Yur'yev V. M. Ocherki ekonomiki novoj Rossii: monografiy.Tambov, 2004.
2. The World Bank Group. Private Participation in infrastructure Projects Database (per. s angl. avtora), 2013, http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx7se ctorID=3
3. Hammami Mona, Jean-Francois Ruhashyankiko and Etienne B. Yehoue, 2006, «Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure», IMF Working Paper, WP/06/99. (Washington: International Monetary Fund).
4. Prakticheskoye rukovodstvo po voprosam effek-tivnogo upravleniya v sfere gosudarstvenno-chastnogo partnerstva. Yevropejskaya ekonomicheskaya komissiya Organizatsii Ob"yedinennykh Natsij. Organizatsiya Ob"yedinennykh Natsij, N'yu-Jork i ZHeneva, 2008.
5. Irwin T. Dealing With Public Risk in Private Infrastructure / Timothy Irwin. - World Bank Publications, 1997. 155 pp.
6. Radyukova Ya. Yu., Smagin I. I., Sutyagin V. Yu. [i dr.] Razvitiye finansovoj sistemy v usloviyakh moderni-zatsii ekonomiki Rossii: koll. monografiya. Tambov: Izd-vo TROO «Biznes-Nauka-Obshchestvo», 2013.
7. Lewis C. M. Risk Management Systems for Contingent Infrastructure Liabilities / Christopher M. Lewis, Ashoka Mody. -Finance, Private Sector, and Infrastructure Network. The World Bank Group. № 149, August, 1998. 4 pp.
8. Radyukova Ya. Yu., Belousova N. A. Spetsifika kommercheskoj deyatel'nosti na promyshlennykh pred-priyatiyakh // Sotsial'no-ekonomicheskiye yavleniya i prot-sessy. Tambov, № 4. 2013.
9. State Guarantees in PPPs. A Guide to Better Evaluation, Design, Implementation and Management / European Commission, Directorate General Regional Policy (May 2011). URL: http://www.eib.org/epec/resources/epec-state-guarantees-in-ppps-public.pdf
10. Cherkashnev R. Yu., Pakhomov N. N., Bakumen-ko B. M. Razrabotka napravlenij sovershenstvovaniya i mer optimizatsii operatsij s dragotsennymi metallami v OAO «Sberbank Rossii» // Sotsial'no-ekonomicheskiye yavleniya i protsessy. Tambov, № 9. 2014.
O. H. HEPHbimOBA C. r. TEP-AKOnOB
159
* * *
RESEARCH OF WORLD PRACTICE OF USE OF THE MECHANISM
OF PARTNER INTERACTIONS OF THE STATE AND PRIVATE BUSINESS IN BRANCHES OF PRODUCTION OF GOODS
CHERNYSHOVA OKSANA NIKOLAYEVNA Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: optmb@yandex.ru
TER-AKOPOV STEFAN GORDEYEVICH Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: s.terakopov@gmail.com
In article authors considered questions connected with providing the state support to investment projects in the sphere of production of goods, in particular in infrastructure branches of economy and the world practice of interaction of the state and business in financing of infrastructure projects. Research of world practice of use of the PPP mechanism assumes use of the corresponding statistical database. Authors revealed the vital issue during collecting necessary information, especialy: lack of uniform international statistical methodology led to that in various countries databases about the investments which are carried out on the basis of PPP are differently formed. Besides, there is a large number of problems of implementation of PPP projects. It is necessary to carry the following to main reasons for failures of realization of a significant amount of PPP projects: 1) discrepancy to requirements of the existing institutional environment; 2) shortcomings taking place when developing projects (technical mistakes, the wrong determination of demand in the future, underestimation of risks and so forth); 3) transfer of too high risks to the private sector; 4) acceptance on itself of excessive obligations (risks) under PPP projects by the state, etc. Lack of the effective state policy directed on creation of conditions for successful realization of partner interactions of the state and private business in investment ensuring development of branches of infrastructure caused these specified reasons. The research of factors of success of projects conducted by specialists of the IMF allowed authors to define main directions of influence of the governments on ensuring implementation of projects. Besides, authors revealed tools, most widespread in world practice, and forms of the state support of projects, and also systematized principles of its granting. They offered conceptual scheme of adoption by the government of decisions on granting the state guarantees to projects in branches of infrastructure.
Key words: public-private partnership (PPP), infrastructure project, state guarantees, risks of projects of public-private partnership, state support of PPP projects.
O. N. CHERNYSHOVA, S. G. TER-AKOPOV
