CC BY
39Дауранов Ильдар Наильевич,
Институт экономики Комитета науки Министерства образования и науки Республики Казахстан, ведущий научный сотрудник, кандидат экономических наук
ИССЛЕДОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ФАКТОРОВ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ КАЗАХСТАНА
УДК: 332.145
DAURANOV I.N. QOZOG4ISTON HUDUDLARINI RIVOJLANISHNING INSTITUTSIONAL OMILLARINI TADQIQLASH
Maqolada Qozog'iston mintaqalarining rivojlanishini tartibga soluvchi institutsional quyi tizimlarning shakllanishini aniqlash bo'yicha tadqiqot natijalari keltirilgan. Davlat rejalashtirish, mahalliy o'zini o'zi boshqarish tizimi hujjatlari, shuningdek, aholini imtiyozlar bilan ta'minlash bo'yicha me'yorlar va qoidalar shular jumlasidandir. Ularni ishlab chiqishda ma'lum noto'g'ri hisob-kitoblarga yo'l qo'yilganligi aniqlandi. Ularni bartaraf etish bo'yicha chora-tadbirlar taklif qilindi.
Tadqiqot Qozog'iston Respublikasi Ta'lim va fan vazirligi Fan qo'mitasining IRN OR11465433 "Qozog'iston iqtisodiyoti va jamiyatini mutanosib hududiy rivojlantirish koncepciyasi va mexanizmlarini ishlab chiqish" maqsadli moliyalashtirish dasturi doirasida amalga oshirildi.
Tayanch so'zlar: muassasalar, institutsional omillar, davlat rejalashtirish tizimi, mahalliy o'zini o'zi boshqarish, aholini imtiyozlar bilan ta'minlash standartlari va normalari.
ДАУРАНОВ И.Н. ИССЛЕДОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ФАКТОРОВ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ КАЗАХСТАНА
В статье представлены результаты исследований по выявлению формирований институциональных подсистем, регулирующих развитие регионов Казахстана. В их число входят документы системы государственного планирования, местного самоуправления, а также стандарты и нормативы обеспечения населения благами. Установлено, что при их разработке допущены определенные просчеты. Предложены меры по их устранению.
Исследование проведено в рамках Программы целевого финансирования Комитета науки Министерства образования и науки Республики Казахстан ИРН OR11465433 «Разработка концепции и механизмов сбалансированного территориального развития экономики и общества Казахстана».
Ключевые слова: институты, институциональные факторы, система государственного планирования, местное самоуправление, стандарты и нормативы обеспечения населения благами.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
DAURANOV I.N. RESEARCH OF INSTITUTIONAL FACTORS OF KAZAKHSTAN REGIONS DEVELOPMENT
The purpose of the article is to present results of Kazakhstan regions' development institutional factors study and to determine the directions of their improvement.
In the article is used the author's methodology of institutional and economic analysis of the content of planning and program documents, as well concepts and national projects regulating the development of Kazakhstan's regions.
As a result of the study, it was revealed that the formation of institutional subsystems of Kazakhstan regions development regulation has not been fully completed. These include documents of the state planning system, local self-government, as well standards and regulations for providing the population with benefits. Certain miscalculations were made during their development. Measures to eliminate these are proposed.
The study was carried out within the framework of Program-targeted «Development of the concept and mechanisms of balanced territorial development of the economy and society of Kazakhstan» IRN OR11465433, funding by the Science Committee of the Ministry of Education and Science of the Republic of Kazakhstan.
Key words: institutions, institutional factors, the system of state planning, local self-government, standards and regulations for providing the population with benefits.
Введение.
Для Казахстана положительное решение институциональных проблем, связанных с развитием регионов Казахстана и входящих в их состав населенных пунктов, имеет ключевое значение. Это обусловлено тем, что принимаемые экономические меры для реализации их на практике, должны найти отражение в соответствующих нормативных правовых, программных, плановых и других документах, регулирующих развитие регионов.
В рейтинге стран мира по индексу верховенства закона в 2020 году Казахстан занял 62 место из 128 стран, достигнув значения рассматриваемого показателя 0,52. Следует отметить, что по сравнению с 2015г. (0,50) улучшение этого показателя было незначительным. При этом по сравнению с 2019 годом допущено уменьшение по таким индикаторам как: ограничение полномочий институтов власти на 0,01 (0,42 балла), открытое правительство на 0,01 (46 балла), базовые права на 0,01 (0,46 балла). Улучшились значения по индикаторам: отсутствие коррупции - на 0,02 (0,49 балла), гражданское правосудие - на 0,02 (0,62 балла), уголовное правосудие - на 0,02 [1].
Связанные с этим проблемы являются предметом изучения новой институциональной экономической теории, которая в отличие от других экономических дисциплин не имеет общепризнанного законченного теоретического фун-
дамента. Недостаточная разработанность теоретических основ проявляется, прежде всего, в противоречиях категориально-понятийного аппарата.
Целью статьи является исследование институциональных факторов развития регионов Казахстана и определение направлений их совершенствования.
Методология.
В исследовании использовалась авторская методология институционально-экономического анализа содержания плановых и программных документов, а также концепций и национальных проектов, регулирующих развитие регионов Казахстана.
Постановка научной проблемы.
Обобщая точки зрения специалистов в области новой институциональной экономической теории, можно сказать, что институты представляют собой определенный состав формальных и неформальных правил, а также механизмов, обеспечивающих их реализацию [2, 3]. В данном исследовании предметом изучения являются формальные правила. В государственном управлении и регулировании ими являются различного рода нормативные и правовые документы, которые представляют собой институциональные факторы.
С институциональной точки зрения система государственного планирования (СГП) представ-
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
ляет собой совокупность органически взаимосвязанных между собой прогнозных, плановых и программных документов, регулирующих деятельность организаций частного и государственного секторов экономики, а также регламентирующих работу уполномоченных государственных органов.
Основополагающее значение СГП заключается в том, что посредством реализации документов, входящих в её состав, осуществляется планирование и распределение средств государственного бюджета - исследование которых представляет, в складывающихся социально-экономических условиях Казахстана, научный интерес.
Анализ и результаты.
До 2021 года документами СГП, регулирующими развитие регионов Казахстана, являлись:
- Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны до 2030 года (Прогнозная схема);
- Государственная программа развития регионов на 2020-2025 годы (Госпрограмма регионов);
- Комплексные планы социально-экономического развития регионов (Комплексный план региона).
Прогнозная схема представляла собой стратегический документ первого уровня, в котором отражается долгосрочное видение социально-экономического развития страны и регионов [4]. Разрабатывается на основе Стратегии развития Казахстана до 2050 года и Концепции по вхождению Казахстана в число 30 самых развитых государств мира. Для реализации положений, содержащихся в Прогнозной схеме и других стратегических документах вышестоящего уровня, разрабатывалась и была утверждена Государственная программа регионов, в которой объектами регулирования являлись агломерации, функциональные городские районы, моно и малые города, а также сельские населенные пункты.
Для моно- и малых городов в Государственной программе регионов были определены следующие критерии перспективности социально-экономического развития [5]:
- вхождение в состав городских районов;
- наличие перспективного градообразующего предприятия с положительными показа-
телями финансово-хозяйственной деятельности;
- расположение города в непосредственной близости от крупного города областного или республиканского значения, в составе агломерации, а также на приграничной территории (в непосредственной близости от линии Государственной границы);
- расположение города на пересечении крупных транспортных коридоров;
- наличие в городе уникального природно-ресурсного, географического, исторического потенциала;
- наличие в городе развитого сектора малого и среднего бизнеса (МСБ), обеспечивающего увеличение его доли в доходах бюджета города;
- наличие в городе высококвалифицированных технических специалистов, в том числе занятых на крупном либо основном (градообразующем) предприятии;
- благоприятная экологическая ситуация;
- заработная плата населения города не меньше среднереспубликанского уровня.
В Государственной программе регионов предусматривалось использование следующих показателей: численность населения в городах республиканского и областного значения, увеличение объемов привлечения инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств), степень износа инженерной и транспортной инфраструктуры моно- и малых городов, доля автомобильных дорог в удовлетворительном состоянии, уровень обеспеченности сельских населенных пунктов социальными благами и услугами в соответствии с системой региональных стандартов.
Однако, в состав этих показателей не включены целевые индикаторы и показатели результатов, отражающие достигнутый уровень доступности и качества государственных и социальных услуг, не используются. Соответственно и связанные с ними меры направлены только на привлечение финансовых средств, но не предусматривают повышения уровня доступности и качества государственных и социальных услуг. Это приводит к неэффективному планированию и использованию бюджетных средств, а также созданию условий для финансовых нарушений и формированию различного рода коррупционных схем. При этом наблюдается парадоксаль-
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
ная ситуация. На протяжении последних 10 лет руководством страны принимаются радикальные меры по устранению указанных недостатков, которые находят свое отражение в нормативных и программных документах. Однако добиться ощутимых результатов не удается.
Обобщая вышеизложенное, можно выделить основные недостатки действующей системы государственного планирования:
- слабая связь между целевыми индикаторами, показателями результатов и величиной бюджетных средств, выделяемых для их достижения, что приводит к их неэффективному использованию;
- внесение частных и недостаточно обоснованных изменений и дополнений в нормативные правовые и методические документы, регламентирующие содержание и порядок разработки и реализации плановых и программных документов;
- отсутствие персональной ответственности за принимаемые решения, влекущее негативные последствия.
Таким образом действующая система государственного планирования требует модернизации.
Для устранения указанных недостатков в феврале 2021 года руководством Казахстана принято решение о проведении кардинальной реформы системы государственного планирования. Новая модель государственного планирования включает в свой состав следующие документы: Стратегия развития Казахстана до 2050 года; Общенациональные приоритеты; Национальный план развития Республики Казахстан, Стратегия национальной безопасности Республики Казахстан; План территориального развития страны; концепции и планы развития отрасли/сферы, национальные проекты и планы развития государственных органов, области, городов управляющих холдингов и национальных компаний [6, 7].
Помимо приведенных документов предусмотрено, что по поручению Президента РК могут разрабатываться доктрины (стратегии), государственные программы и комплексные планы, а по поручению Премьер-Министра РК дорожные карты. Таким образом, вместо Прогнозной схемы разработан План территориального развития страны до 2025 года. По замыслу разработчиков этого документа основными направ-
лениями регионального развития страны будут [8]:
- развитие «точек роста» на основе имеющихся в регионе конкурентных преимуществ регионов;
- управляемая урбанизация;
- развитие сельских территорий по принципу «люди к инфраструктуре»;
- обеспечение территориальной связанности и мобильности населения.
Госпрограмму регионов заменит Национальный проект Сильные регионы - драйвер развития страны, целью которого является: «Создание комфортной среды проживания граждан за счет обеспечения равного доступа населения к базовым услугам, улучшения жилищно-коммунальных условий и развития жилищного строительства, а также обеспечения транспортной связанности и повышения транспортно-транзитного потенциала страны» [9].
Нами был проведен анализ состава и содержания вновь разработанных документов, который показал, что в них, по-прежнему, значительное место занимают ресурсно-ориентированные мероприятия. При этом практические меры и финансовые ресурсы, направленные на повышение качества государственных, коммунальных и социальных услуг практически не нашли своего отражения. Обращает на себя внимание тот факт, что методические руководства по разработке, реализации и мониторингу программных, проектных и плановых документов, как и прежде, были разработаны в форсированном режиме и не прошли необходимой апробации в пилотных органах. Указанные недостатки могут оказать негативное влияние на результаты проведенной реформы.
Следующим важным институциональным фактором, способствующим положительному решению социально-экономических проблем населенных пунктов, является разработка рациональной системы стандартов и нормативов обеспечения населения благами, необходимыми для нормальной жизнедеятельности. В Казахстане разработана и утверждена Система региональных стандартов для населенных пунктов. Её цель заключается в обеспечении минимально обязательного уровня доступности объектов и услуг (благ) населению в зависимости от типа (город, село) и размера (численности населения) населенных пунктов.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
Однако анализ состава и содержания Системы стандартов свидетельствует, что заявленная в ней цель не достигнута. В нем приведен состав объектов, которые оказывают населению коммунальные, культурно-бытовые и социальные услуги. Иначе говоря, стандарты ориентированы в основном на количество объектов социальной инфраструктуры, а не на уровень качества и доступности услуг, которые они будут оказывать [10].
В Казахстане в настоящее время разработаны и утверждены на законодательном уровне нормы минимального жизнеобеспечения населения, находящегося в зоне чрезвычайной ситуации, минимальные социальные стандарты, минимальные социальные стандарты в сфере труда и социального обеспечения, стандарты оказания специальных социальных услуг в области социальной защиты населения, стандарты государственных услуг. Также установлены нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг, однако они требуют дальнейшего совершенствования.
Следующим ключевым фактором стимулирования социально-экономического развития регионов и населенных пунктов является наличие эффективной системы местного самоуправления (МСУ). В Казахстане существуют благоприятные, исторически сложившиеся, институциональные предпосылки для формирования полноценного и эффективного самоуправления. Однако его потенциал, заложенный всем ходом исторического развития казахстанского общества, может быть реализован при условии создания объективно необходимых организационно-экономических условий, которые в настоящее время являются недостаточными.
С момента обретения Казахстаном независимости было осуществлено несколько попыток начать внедрение системы МСУ. Периодически разрабатывались проекты соответствующих нормативных правовых актов. Проводились исследования с привлечением отечественных и зарубежных специалистов. Определенную работу в данном направлении проводили донорские зарубежные организации, в число которых входят Фонд «Сорос - Казахстан», Фонд Евразия в Центральной Азии и некоторые другие государственные и частные организации.
Тем не менее, принимаемые до настоящего времени инициативы в сфере МСУ не получили своего развития. Основным недостатком попыток внедрения местного самоуправления в Казахстане явилось их фрагментарное осуществление без предварительной выработки целостной модели самоуправления».
В настоящее время было принято решение принять за основу создания в стране МСУ опыт Польши. Для реализации основных положений Концепции МСУ, были проведены выборы акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа на основе косвенного избирательного права.
В целом следует отметить, что институциональные предпосылки и основы для создания в Казахстане эффективной системы МСУ существуют и являются достаточными, что касается организационно-экономических основ, то они нуждаются в доработке. В этих целях с учетом передового зарубежного опыта и национальных и культурных особенностей разработана и утверждена Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 (Концепция МСУ - 2025). Параллельно с этим ведется работа по разработке закона «О местном самоуправлении в Казахстане».
В заключение следует отметить, что формирование основополагающих институциональных факторов, которые способны обеспечить успешное социально-экономическое развитие регионов и входящих в их состав населенных пунктов, еще не завершено. При этом установлено, что эти документы не в полной мере основываются на нормативах обеспеченности населения материальными благами, а также недостаточно взаимоувязанны между собой, так как разрабатываются в «отрыве» друг от друга. Это требует проведения мониторинга реформы действующей системы государственного планирования и управления на предмет оценки результативности новых прогнозных, плановых, программных и проектных документов. Их содержание должно быть нацелено на создание принципиально новой «человекоцентричной» модели государственного устройства и управления главным принципов которой является принцип «Люди прежде всего».
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
Список использованной литературы и сведения о статистических источниках:
1. 1. Серикпаев Д. Какое место занимает Казахстан в рейтинге по индексу верховенства закона 17 ноября 2020. [Электронный ресурс]. URL:https://forbes.kz//process/kakoe_mesto_ zanimaet_kazahstan_po_indeksu_verhovenstva_zakona/ (Дата обращения 07.06.2021г.)
2. 2. Фуруботн Э.Г Рихтер Р. Институты и экономическая теория / Пер. с анг. Под ред., С. Катькало, Н. П. Дроздовой. СПб.: Изд. Дом Санкт-Петерб. Гос. Ун-та, 2005. - 702 с.
3. 3. Уильямсон, О. Частная собственность и рынок капитала [Текст] / О. Уильямсон // ЭКО. - 1993. - №5.- С. 67-68.
4. 4. Об утверждении Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2030 года. Постановление Правительства Республики Казахстан от 23 августа 2019 года № 625. [Электронный ресурс]. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1900000625 (Дата обращения 12.06.2021г.)
5. 5. Об утверждении Государственной программы развития регионов на 2020-2025годы. Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 декабря 2019 года № 990. [Электронный ресурс]. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1900000990 (Дата обращения 12.06.2021)
6. 6. Об утверждении Концепции развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года. Указ Президента Республики Казахстан от 26 февраля 2021 года № 522. [Электронный ресурс]. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000522 (Дата обращения 12.07.2021г.)
7. 7. О внесении изменения в постановление Правительства Республики Казахстан от 29 ноября 2017 года № 790 «Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан» Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 февраля 2021 года № 99. [Электронный ресурс]. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P2100000099#z6 (Дата обращения 12.06.2021г.)
8. 8. Проект Плана территориального развития РК до 2025 года [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.kz/memleket/entities/economy/press/news/details/206203?lang=ru (Дата обращения 17.07.2021г.)
9. 9. Об утверждении национального проекта «Сильные регионы - драйвер развития страны» Постановление Правительства Республики Казахстан от 12 октября 2021 года № 729. [Электронный ресурс]. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P2100000729 (Дата обращения 17.10.2021г.)
10. 10. Муминов Н., Хамраев О. Концепция «Нового государственного управления» и зарубежный опыт в сфере социального партнерства // Актуальные научные исследования в современном мире. 2018. № 6-4 (38). С. 119-123.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
