CC BY
41Панзабекова Аксана Жакитжановна,
Институт экономики Комитета науки Министерства образования и науки Республики Казахстан, главный научный сотрудник, кандидат экономических наук, доцент
Халитова Мадина Муратовна,
Институт экономики Комитета науки Министерства образования и науки Республики Казахстан, главный научный сотрудник, доктор экономических наук, ассоциированный профессор
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕМОГРАФИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В КАЗАХСТАНЕ
УДК: 330.111.4
PANZABEKOVA A.J., KXALITOVA M.M. QOZOG'ISTONDA DEMOGRAFIK JARAYONLARNI TARTIBGA SOLISHNING INSTITUTSIONAL ASOSLARI
Tadqiqot natijasida Qozog'istonda zamonaviy sharoitlarda demografik jarayonlarni davlat tomonidan tartibga solish tizimi baholandi va demografik tartibga solish siyosatining samaradorlik ko'rsatkichlarini takomillashtirish yo'nalishlari belgilandi.
Maqola Qozog'iston Respublikasi Ta'lim va fan vazirligining "BR10965247" dasturi doirasida "Qozog'istonda demografik jarayonlar, migratsiya, urbanizatsiya omillari, xususiyatlari va dinamikasini o'rganish, raqamli xaritalar va prognozlarni ishlab chiqish" maqsadli moliyalashtirish doirasida tayyorlangan".
Tayanch so'zlar: institutlar, davlat tomonidan tartibga solish, demografik jarayonlar, demografik siyosat, oila instituti.
ПАНЗАБЕКОВА А.Ж., ХАЛИТОВА М.М. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕМОГРАФИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В КАЗАХСТАНЕ
В результате исследования дана оценка системе государственного регулирования демографических процессов в Казахстане в современных условиях и обозначены направления для улучшения показателей результативности политики демографического регулирования.
Статья подготовлена в рамках Программы целевого финансирования Министерства образования и науки Республики Казахстан «BR10965247 «Исследование факторов, особенностей и динамики демографических процессов, миграции, урбанизации в Казахстане, разработка цифровых карт и прогнозов».
Ключевые слова: институты, государственное регулирование, демографических процессы, демографическая политика, институт семьи.
PANZABEKOVA A. ZH., KHALITOVA M. M. INSTITUTIONAL FRAMEWORK FOR REGULATING DEMOGRAPHIC PROCESSES IN KAZAKHSTAN
The purpose of the article is to study the institutional foundations of state regulation of demographic processes in Kazakhstan and identify areas for improving demographic policy.
The research methodology is based on the application of an institutional approach to the study of demographic regulation, which involves the identification and description of political and economic factors affecting demographic processes; assessment of the most important regulatory legal acts and programs that regulate demographic processes in Kazakhstan; study of the principles and mechanisms of interaction between institutions in the process of demographic regulation.
As a result of the study, the assessment of the system of state regulation of demographic processes in Kazakhstan in modern conditions is given and directions for improving the performance indicators of the demographic regulation policy are outlined.
The article was prepared within the framework of the targeted financing Program of the Ministry of Education and Science of the Republic of Kazakhstan «BR10965247 «Study of factors, features and dynamics of demographic processes, migration, urbanization in Kazakhstan, development of digital maps and forecasts».
Key words: institutions, state regulation, demographic processes, demographic policy, family institute.
Введение.
Основным институтом, оказывающим большое влияние на развитие экономики и общества, является государство. В свою очередь, государственная власть использует имеющиеся институты, разрушает их или создаёт новые, опираясь, в основном, на инструменты прямого административного регулирования общественных процессов.
Основная обязанность институтов административного управления - формирование и поддержка общественного порядка, необходимого, как минимум, государству, а в лучшем случае - государству и обществу [1]. Эти институты обладают наибольшей властью, и вследствие этого несут наибольшую ответственность за происходящие процессы.
В англоязычной научной литературе чаще всего встречается термин «population policy» (демографическая политика), который обозначает политические меры, целью которых является изменение основных демографических показателей (например, изменение численности населения или темпов его роста). Три главных показателя, которыми оперирует демографическая политика: миграция, смертность, рождаемость [2]. Конкретные действия зависят от целей государства. При этом трактовка демографической политики бывает двух видов [3]:
- узкая, подразумевающая воздействие только на демографические индикаторы;
- широкая - когда рассматривается также воздействие на другие общественные процессы, которые уже влияют на демографические процессы.
Цель статьи - исследование институциональных основ государственного регулирования демографических процессов в Казахстане и определение направлений совершенствования демографической политики.
Методология исследования основана на применении институционального подхода к исследованию демографического регулирования, который предполагает выявление и описание политических и экономических факторов, влияющих на демографические процессы; оценку важнейших нормативно-правовых актов и программ, регулирующих демографические процессы в Казахстане; исследование принципов и механизмов взаимодействия институтов в процессе демографического регулирования.
Постановка научной проблемы.
Институты административного регулирования, безусловно, способны прямо влиять на некоторые демографические процессы, в основном на рождаемость и миграцию, и очевидно не способны прямо регулировать смертность. Поэтому проблемы, связанные с демографией и формированием государственной
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
политики по изменению демографических показателей почти всегда включают другие аспекты социально-экономической жизни страны: уровень и качество жизни, состояние рынков, культурные практики, миграционное законодательство, семейную политику, систему социальных гарантий, образование и здравоохранение, банковскую систему и т.д. [4]. Поэтому наилучшими инструментами административных институтов для демографического регулирования оказываются либо законы и другие нормативно-правовые акты (НПА), либо программные документы,способные определить правила и цели функционирования упомянутых выше структур. Именно изучение этих документов позволяет понять текущее состояние демографического регулирования в стране, что представляет многоплановую научную проблему для современного Казахстана.
Анализ и результаты.
Отдельно необходимо упомянуть группу экономических институтов общества. Понимать экономические институты можно в следующем смысле - в виде любой суммы норм, регулирующих производство, обмен, распределение и потребление ресурсов. Экономические институты, как правило, не имеют какой-либо задекларированной цели, тем более связанной с демографическими процессами, однако влияют на принятие решений людьми, в том числе и решений, связанных с рождением детей и миграцией, а также определяют некоторые аспекты качества жизни, которые могут влиять на здоровье человека, а значит и быть факторами смертности [5].
Помимо больших групп административных и экономических институтов, существуют также социальные (наука, образование, здравоохранение) и духовные институты (религия, культура, искусство), которые могут опосредовано влиять на принятие решений относительно деторождения или места проживания. Все упомянутые институты взаимосвязаны, и изучать их в отрыве друг от друга необходимо осмотрительно, помня о возможных неучтённых взаимосвязях [6]. Более того, поскольку государству, в сущности, наиболее доступны инструменты административного регулиро-
вания, именно их совершенствование обладает наибольшим потенциалом для улучшения результативности государственного регулирования демографических процессов.
В Казахстане существует корпус программных документов, регулирующих разные аспекты социально-экономического развития страны. В рамках данной работы рассмотрены только те, которые имеют прямое отношение к регулированию демографических процессов. В противном случае пришлось бы рассматривать все существующие государственные программы, поскольку они косвенно влияют на рождаемость или смертность, практически все аспекты жизни общества. Документы рассмотрены в порядке усиления специализации: от наиболее общих к более конкретным.
Стратегия «Казахстан-2050» — это всеохватывающий долгосрочный документ, который определяет основные пути развития РК до 2050 года. Стратегия даёт концепцию нового политического курса государства и служит основой для всех последующих государственных программ, концепций и стратегий. Основными направлениями стратегии являются:
1) переход к экономической политике нового курса - прагматизму на принципах прибыльности, возврата от инвестиций и конкурентоспособности;
2) всесторонняя поддержка предпринимательства как основной движущей силы национальной экономики;
3) внедрение новых принципов социальной политики, связанных с социальными гарантиями и личной ответственностью;
4) ориентация современной системы образования, подготовки и переподготовки кадров на знания и профессиональные навыки;
5) укрепление государственности и развитие казахстанской демократии;
6) продвижение национальных интересов и укрепление региональной и глобальной безопасности как основа внешней политики;
7) новый казахстанский патриотизм как основа многонационального и многоконфессионального общества [7].
В рамках демографического регулирования интерес представляют направления 3 и 5. Направление 3 включает вопросы защиты
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
материнства и детства, а также некоторые вопросы здравоохранения, в особенности, его качества и доступности; направление 5 -вопросы государственного планирования и прогнозирования. В стратегии подчёркивается необходимость защиты женщин от посягательств на их личные свободы, помощи неполным семьям, развития карьеры. Отдельно выделена необходимость заботы о детях со стороны государства. Направление 5 определяет необходимость улучшения процессов государственного планирования и прогнозирования. В частности, необходим пересмотр стратегических документов, по которым «живёт страна».
В целом Стратегия «Казахстан-2050» определяет наиболее обширные, концептуальные основы для демографического развития страны. На него опираются все остальные документы, регулирующие эту область.
Стратегический план развития Республики Казахстан до 2025 года направлен на среднесрочную перспективу развития социально-экономической жизни РК. План подразумевает проведение семи системных политик и реформ, которые являются детализацией концептуальных путей Стратегии «Казахстан-2050» [8].
Системные политики:
- стимулирующая макроэкономическая политика;
- конкурентоспособность отраслей экономики;
- развитый финансовый рынок;
- активное привлечение инвестиций;
- обеспечение высокого качества жизни;
- зелёная экономика и защита окружающей среды;
- проактивная внешнеэкономическая политика.
Системные реформы:
- новый человеческий капитал;
- технологическое обновление и цифро-визация;
- конкуренция и конкурентоспособный бизнес;
- правовое государство и противодействие коррупции;
- сильные регионы и урбанизация;
- модернизация общественного сознания;
- государственный сектор как лидер изменений.
Для нас примечательно отсутствие каких-либо явных директив относительно демографического развития. Существует несколько упоминаний качества и продолжительности жизни, охвачены вопросы социальной адресной помощи для людей с ограниченными возможностями, однако нет каких-либо вопросов, прямо связанных со смертностью или рождаемостью. Тем не менее, не упомянуть такой важный документ невозможно.
Государственная программа развития здравоохранения Республики Казахстан на 20202025 годы призвана обеспечить качественное и доступное здравоохранение для населения РК, что явно перекликается с задачами, поставленными Стратегией «Казахстан-2025» и Стратегическим планом развития РК до 2025 года [9]. При этом среди целевых индикаторов программы явно указаны такие, как «Снижение преждевременной смертности», «Снижение материнской смертности», «Снижение младенческой смертности». Таким образом, с точки зрения демографического регулирования, эта программа направлена на снижение смертности населения.
Концепция семейной и гендерной политики до 2030 года определяет цели государственной политики в сфере развития института семьи и гендерного равноправия [10]. Концепция задаёт следующие цели семейной политики:
- поддержка, укрепление и защита семей;
- создание условий для физического, интеллектуального, духовного, нравственного развития семей;
- охрана материнства, отцовства и детства.
Достижение этих целей планируется с помощью совершенствования законодательства, включая приведение его в соответствие со стандартами международных организаций; помощь в планировании семьи, охрана её здоровья; обеспечение охраны прав детей, содействие их всестороннему развитию; совершенствование систем социальной защиты семей;
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
Таблица 2. Охват показателей демографического развития государственными программами
Республики Казахстан
Таблица 1. Основные сферы демографического регулирования
Наименование сферы демографического регулирования Ключевые слова и фразы для поиска в документах
Рождаемость Рождаемость, аборт
Смертность Смертность, младенческая смертность, заболеваемость, несчастные случаи
Создание семей Брак, заключение
Разводимость Развод, расторжение
Примечание: источники [12, 13, 14, 15]
Государственная программа / Концепция Охваченные показатели демографического развития
Казахстан-2050 Рождаемость, создание семей
Стратегический план до 2025 г. Нет упоминаний
Государственная программа развития здравоохранения до 2025 г. Смертность
Концепция семейной и гендерной политики до 2030 г. Создание семей, разводимость
Концепция социального развития до 2030 г. Смертность, создание семей
повышение качества государственных услуг, оказываемых семьям.
Данная программа, в свою очередь, стремится улучшить социальные гарантии, а значит, и косвенно стимулировать семьи к рождению детей.
Концепция социального развития до 2030 года включает несколько разделов, связанных с демографической политикой [11]. В частности, среди задач, поставленных перед государством есть такие:
1. Сохранение и укрепление здоровья беременных и кормящих женщин. Сюда входит бесплатная медицинская помощь, рациональное питание.
2. Защита доходов родителей через систему пособий и социального страхования.
3. Доступная медицинская помощь для людей всех возрастов. Для детей предполагается предоставление медицинской помощи, компенсирующей утерянные вследствие, например, инвалидности возможности; для пенсионеров - долгосрочный уход, призванный увеличить продолжительность жизни и её качество.
Для анализа государственного регулирования демографических процессов мы собрали основные демографические показатели, систематически собираемые Бюро национальной статистики РК, и определили из них основные факторы, чтобы понять, насколько они представлены в государственных программах, упоминающих вопросы демографического развития (таблица 1). Список не исчерпывает всю совокупность демографических показателей, но включает наиболее важные, являющиеся основой для всех прочих показателей.
Чтобы понять, насколько существующая государственная политика полно регулирует демографические процессы, мы сравнили ключевые слова и фразы из таблицы 1 и тексты государственных программ на предмет упоминания этих сфер в целях, задачах или приоритетах программных документов Казахстана. Охват приведён в таблице 2.
Нужно упомянуть, однако, что большая часть этих сфер включена опосредовано, через показатели, так или иначе на них влияющие, но не являющиеся строго демографическими. Ни в одной из программ/концепций, кроме Госу-
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
дарственной программы развития здравоохранения Республики Казахстан до 2025 г. в целях или задачах не упоминаются слова «рождаемость», «смертность», «создание семей», «раз-водимость». В упомянутую программу включена смертность, в том числе и в формулировки целевых показателей.
Это говорит о том, что цели демографической политики практически не озвучены в рамках государственных программ или концепций, которые могли бы иметь к ним отношение, то есть у государства нет каких-либо конкретных измеримых целей или целевых показателей, связанных с основными демографическими показателями. Демографическая политика фрагментарна, и реализуется в рамках других направлений социально-экономической политики.
Каждое ведомство реализует функции регулирования демографических процессов в рамках своих обязательств и компетенций, а также целей, установленных специализированными программами. Судя по анализу программных документов, сейчас в демографической политике РК отсутствует системный подход и концептуальное оформление (в виде единого документа) [16]. Существующие функции, выполняемые Комитетом по делам молодёжи и семьи Министерства информации и общественного развития РК, не компенсируют этого недостатка вполне [17].
В развитых странах, вместе с базовыми структурами государственного управления, большую роль в решении демографических проблем имеют институты гражданского общества [18]. Развитые институты гражданского общества позволяют гражданам кооперироваться для решения проблем, создавая хорошо адаптированные под решение конкретных проблем структуры. Развитое гражданское общество позволяет улучшить качество обратной связи, получаемое государством в связи с реализацией своей политики, и улучшает результативность этой политики.
Ещё один институт, который имеет потенциал для улучшения государственного регулирования демографических процессов - это институт семьи. Именно семья является хранилищем норм, регулирующих практически
все процессы, связанные с воспроизводством населения [19]. Реализация государственной политики, безусловно, отражается на развитии института семьи. Получение информации об этом влиянии в виде ли непредвзятого наблюдения или в форме прямого обмена информацией с семьями позволит улучшить эффективность государственного регулирования, корректировать его для соответствия заявленным целям.
Государственное регулирование демографических процессов осложняется дополнительными факторами, источником которых является сама природа демографических процессов. Рождение ребёнка является исключительно добровольным выбором человека, и государство не может принудить граждан рожать больше детей, чтобы быстрее увеличить население. Государство может ограничить рождаемость, однако прецедентов реализации такой политики немного, и их последствия пока сложно предсказать, хотя некоторые (чаще - негативные) последствия видны уже сейчас.
Заключение.
Результативность демографических процессов зависит в большей степени от возможностей регулирования государством факторов, влияющих на демографические процессы, чем от прямого влияния на демографические процессы. Здесь возникает проблема: если нет возможности влиять напрямую на демографические показатели, они практически исчезают из упоминания в рамках формальных институтов, к которым относится государство. Происходит размывание демографического регулирования, которое происходит через регулирование сфер, связанных с демографическими процессами.
Поэтому первым шагом для улучшения демографического регулирования с помощью институциональных механизмов является более явное использование показателей, связанных с демографией, в рамках формальных институтов, включая государственные стратегии и программы.
Следующим шагом является концептуальная централизация демографической политики -
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2021, 11(147)
оформление программного документа, который бы определял цели и задачи демографического регулирования на уровне государства.
Опыт развитых стран показывает, что большим подспорьем в вопросах демографического регулирования является развитие институтов гражданского общества, поскольку они позволяют подходить к локальным проблемам более адресно, разгружая государство, а также формируют каналы обратной связи, чтобы госу-
дарство получало более адекватные оценки своей политики.
Интересным предложением по улучшению государственного регулирования является расширение возможностей института семьи по участию в регулировании. В частности, это может быть проведение научных исследований в рамках мониторинга результатов демографического регулирования, а также включение семей в обсуждение демографической политики.
Список использованной литературы и сведения о статистических источниках:
1. Хаджалова Х.М. Институциональные основы регулирования качества жизни в регионах // Региональные проблемы преобразования экономики. №4. - 2013. - С. 290-299.
2. Hoehn C. Population Policies In Advanced Societies: Pronatalist and Migration Strategies //European Journal of Population. - 1987. - №3. - С. 459-481.
3. Демография: учеб. пособие / А.И. Щербаков, М.Г. Мдинарадзе, А. Д. Назаров, Е. А. Назарова; под общ. ред. А. И. Щербакова. - М.: ИНФРА-М, 2017. - 216 с.
4. Парсиева Л.К., Гацалова Л.Б. Современные механизмы регулирования региональной демографической политики в условиях экономической нестабильности //Современные проблемы науки и образования. - 2013. - №. 5. - С. 433-433.
5. Валитов Ш.М., Кундакчян Р.М., Байбаков Э.И. Формирование институционального пространства социально-экономических факторов, влияющих на благополучие и качество жизни населения // Экономический консалтинг. - 2013. - №3 (51). - С. 2-7.
6. Фахрутдинова Е.В. Качество жизни населения в системе социально-экономических отношений: институциональный подход. // Диссертация на соискание учёной степени д.э.н. // Казань. - 2010. - ГОУ ВПО «Казанский государственный финансово-экономический институт»
7. Стратегия «Казахстан-2050». Официальный информационный ресурс Премьер-Министра Республики Казахстан. [Электронный ресурс]. URL: https://primeminister.kz/ru/gosprogrammy/ strategiya-kazahstan-2050
8. Стратегический план 2025. Официальный информационный ресурс Премьер-Министра Республики Казахстан. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://primeminister.kz/ ru/documents/gosprograms/stratplan-2025
9. Об утверждении Государственной программы развития здравоохранения Республики Казахстан на 2020-2025 годы. [Электронный ресурс]. URL: https://tengrinews.kz/zakon/ pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/zdravoohranenie/id-P1900000982/
10. Указ Президента РК от 6 декабря 2016 г. №384 «Об утверждении Концепции семейной и гендерной политики в Республике Казахстан до 2030 года». [Электронный ресурс]. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U1600000384
11. Постановление Правительства РК от 24 апреля 2014 года №396 «Об утверждении Концепции социального развития Республики Казахстан до 2030 года и Плана социальной модернизации на период до 2016 года». [Электронный ресурс]. URL: https://adilet.zan. kz/rus/docs/P1400000396
12. Методика расчёта показателей численности и структуры населения. [Электронный ресурс]. URL: https://stat.gov.kz/api/getFile/?docId=ESTAT229010
13. Методика расчёта показателей рождаемости. [Электронный ресурс]. URL: https://stat. gov.kz/api/getFile/?docId=ESTAT321328
14. Методика расчёта показателей смертности. [Электронный ресурс]. URL: https://stat. gov.kz/api/getFile/?docId=ESTAT284769
15. Методика расчёта показателей брака (супружества) и расторжения брака (супружества). [Электронный ресурс]. URL: https://stat.gov.kz/api/getFile/?docId=ESTAT178656
16. Садовская Е.Ю. Демографические и миграционные реалии Казахстана, политика и программы-1991-2019 гг //Национальные демографические приоритеты: новые подходы, тенденции. - 2019. - С. 497-501.
17. Комитет по делам молодежи и семьи Министерства общественного развития РК. [Электронный ресурс]. URL: https://qogam.gov.kz/ru/content/komitet-po-delam-m
18. Качалкин В.М. Институциональные механизмы демографической политики //Государственная служба. - 2013. - №. 3 (83).
19. Морозова Т.В. и др. Институциональные вопросы демографического развития и человеческий капитал региона //Север и рынок: формирование экономического порядка. - 2016. - Т. 50. - №. 3. - С. 116.
