CC BY
22
No. 3
The State Counsellor, 2019
УДК 338.98
А. С. Новоселов, Т. В. Волянская, А. В. Фалеев
Использование управленческих механизмов
для формирования эффективной институциональной среды пространственного развития экономики региона*
Исследованы современные проблемы управления социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований. Показано, что социально-экономическое развитие России сопровождается высокой пространственной дифференциацией регионов и муниципальных образований, а региональная экономическая политика и институциональные механизмы ее реализации носят несистемный характер, не учитывают региональных особенностей и особой роли пространственного фактора в достижении социально-экономического роста.
В основе методологии исследования лежит воспроизводственный подход и разработка матрицы интересов институциональных структур, используемой для анализа экономических противоречий между субъектами региональной и муниципальной экономики и обоснования возможных управленческих воздействий на процессы регионального развития.
Для решения выявленных проблем разработаны механизмы и инструменты управления, обеспечивающие формирование эффективной институциональной среды на территории и способствующие активизации экономического развития муниципальных образований. Предложены меры по совершенствованию системы управления, направленные на улучшение инвестиционного климата, модернизацию экономики, рост уровня жизни населения муниципальных образований и повышение эффективности управления. Ключевые слова: региональная экономика, муниципальное управление, институциональная среда, пространственная дифференциация, региональное планирование, экономический механизм, эффективность управления
Исследование выполнено в рамках государственного задания по проекту XI.173.h2. «Стратегическое управление региональным и муниципальным развитием: концепция и принципы реализации» No АААА-А17-117022250118-6.
A.S. Novoselov, T.V. Volyanskaya, A.V. Faleev
The use of management tools for establishing the efficient institutional environment for spatial
regional development
The paper is devoted to the study of contemporary challenges of governance of social and economic development of municipalities. It is demonstrated that current social and economic development of Russia is accompanied by a high spatial differentiation of regions and municipalities, while regional economic policy and institutional mechanisms for its implementation are transactional in nature, and do not take into account regional specificities, and a specific role the spatial factor plays in achieving high rates of social and economic growth. We base our research on a reproductive approach and on the analysis of the matrix of interests of institutional structures developed by us and used for analyzing the economic contradictions between subjects of regional and municipal economy and for justifying possible impacts of management activities on the processes of regional development.
To solve these problems, the mechanisms and instruments of spatial policy that will ensure the formation of an effective institutional environment on the territory of a region and will foster the economic development of municipalities are proposed. Proposed are the measures aimed at improving the institutional management system and the investment climate, at modernizing the economy and at increasing the standard of living of the population of municipalities and the efficiency of governance.
Key words: regional economy, municipal governance, institutional environment, spatial differentiation, regional planning, economic mechanism, management effectiveness
государственный СоВет-ник, 2019
№ 3
Введение
последние годы в Российской Федера-г\Лиии сложилась неоправданно высокая пространственная дифференциация в
уровне социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Это вызвано не только внутренними причинами социально-экономического развития России, но и общемировыми процессами и внешнеполитическими обстоятельствами [1]. Так, процессы усиления урбанизации и оттока сельского населения в города, особенно в крупные мегаполисы, отражают общемировую тенденцию [2]. Это усиливает необходимость исследования проблем управления процессами пространственного развития [3]. Кроме того, в современных условиях, когда западные страны вводят экономические санкции, когда все более ощутимыми становятся проявления экономического кризиса, высокая пространственная дифференциация в уровне и качестве жизни российского общества становится реальной угрозой национальной безопасности, в том числе, продовольственной безопасности, так как именно малые города и сельские районы отличаются отставанием в развитии экономики, низкими показателями уровня жизни населения и отсутствием инвестиционной привлекательности.
Целью исследования являлось обоснование необходимости использования новых управленческих механизмов, обеспечивающих формирование благоприятной институциональной среды развития экономики региона, малых городов и сельских районов.
Формирование методологических подходов к исследованию проблем управления экономикой региона проходит по нескольким направлениям. Первое направление включает исследование проблем стратегического планирования и управления процессами формирования экономики региона, а также ее отдельных элементов [4]. Формирование второго направления связано с развитием экономических отношений в региональной системе [5], с одной стороны, и распространением инноваций в регионах - с другой [6], что привело к появлению работ, посвященных анализу взаимосвязей в процессе управления региональными инновациями и инвестициями [7]. Третье направление возникло под влиянием процессов глобализации экономики [8] и включает большое количество работ, посвященных анализу межрегиональных рыночных процессов [9] и управлению про-
цессами развития регионов в рамках мировой экономической системы [10]. Одновременно с этими исследованиями развивается четвертое направление, включающее исследования на основе системного [11] и комплексного подхода к стратегическому управлению экономикой региона [12].
В российских экономических исследованиях проблемы регионального управления анализируются с точки зрения различных аспектов: отношения между элементами системы управления экономикой региона [13], обеспечение комплексного социально-экономического развития региона [14], реализация регионального стратегического планирования [15], согласование интересов государства и регионов [16] и др.
Вместе с тем, недостаточно глубоко исследованы проблемы разделения полномочий между уровнями власти [17] и возникающих в связи с этим противоречий [18], связанных со слабой обеспеченностью экономической и финансовой базы регионов и муниципальных образований [19], а также с недостаточной системной устойчивостью экономики [20].
Материалы и методы
Методологической базой исследования является теория регионального воспроизводства. Она дает возможность обеспечить комплексное исследование экономических интересов и противоречий пространственного развития, форм и методов их разрешения, а также обосновать функции управления на различных уровнях территориальной системы.
В основе методологии исследования лежит разработка матрицы интересов для анализа экономических противоречий между субъектами процесса социально-экономического развития и обоснования необходимых управленческих воздействий на поведение участников этого процесса. Отличительной особенностью методологического подхода, основанного на использовании матрицы интересов, является то, что этот подход позволяет привлечь к стратегическому управлению всех субъектов регионального воспроизводственного процесса, дает возможность самим субъектам более четко и обоснованно представлять свои цели, возможности и проблемы, с которыми связано их развитие.
Все многообразие взаимодействующих экономических интересов, которые следует учитывать в процессе управления, может быть сведено в следующие группы:
- федеральные интересы (связанные с задачами реализации федеральных программ и развития экономики страны);
- региональные интересы (связанные с обеспечением сбалансированного, комплексного развития региона в целом и его активного участия в межрегиональном взаимодействии при решении государственных проблем);
- интересы предприятий и организаций различных форм собственности, получающие выражение в осуществлении внутри- и межрегиональных экономических связей;
- интересы населения, представленные различными общественными организациями.
Интересы и возможности субъектов общественно-экономического развития не совпадают. Именно этим объясняется отсутствие ощутимых достижений в преобразовании технологического базиса экономики и ее устаревшей структуры. Формирование системы управления - это поиск путей сочетания интересов взаимодействующих структур.
Для оценки интересов и противоречий пространственного развития были проведены экспертные опросы специалистов, в которых приняли участие представители муниципальных органов управления, общественных организаций и предпринимателей городов и районов Новосибирской области. Результаты этих опросов показали, что во многих городах и районах отсутствует ясность в распределении функций между субъектом Федерации и органами местного самоуправления. Только 4,2% экспертов считают, что распределение функций вполне обосновано, 27,8% отмечают, что оно частично соответствует принципам местного самоуправления, а 68% считают, что оно полностью зависит от волевых решений вышестоящего уровня управления.
Результаты исследования позволили определить направления разработки стратегии развития муниципальных образований и про-ранжировать их по степени значимости: формирование развитого экономического потенциала муниципальных образований (44,7%), собственной налогово-бюджетной базы (31,4%), совершенствование планово-прогнозной деятельности (12,6%), активизация участия населения в органах местного самоуправления (11,3%).
На основе этих исследований были выявлены основные проблемы и противоречия социально-экономического развития городов и районов, возникшие на стыке интересов различных институциональных структур. При этом наибольшая степень противоречивости интересов отмечена в сфере налогово-бюд-
жетной политики, в развитии социально-бытовой инфраструктуры и решении экологических проблем городов и районов. Основные причины этих противоречий - отсутствие законодательно установленной налогово-бюджетной автономии, низкая заинтересованность в эффективном управлении общественными финансами и в реструктуризации бюджетной сферы, отсутствие прямой зависимости доходов местных бюджетов от результатов предпринимательской деятельности на территории.
Для выявления региональных особенностей инвестиционного климата городов и районов проведена экспертная оценка основных показателей ресурсного потенциала городов и районов Новосибирской области, включая наличие природных ресурсов, уровень развития производства, социальной и производственной инфраструктуры, наличие квалифицированных трудовых ресурсов, наличие перспективных инвестиционных проектов, уровень развития малого предпринимательства. Это позволило выявить такие факторы низкой инвестиционной привлекательности малых городов и районов как: удаленность от развитых промышленных центров и рынков сбыта продукции; расположенность в транспортно малоосвоенных районах; низкая диверсификация экономики и зависимость благополучия города, района от эффективности развития одного-двух производств; устаревшие фонды предприятий преимущественно агропромышленного профиля и производства строительных материалов; низкий уровень обеспеченности и качества производственной и социальной инфраструктуры; неблагоприятная демографическая структура населения; недостаточный уровень квалификации трудовых ресурсов; низкие доходы населения, ограничивающие развитие потребительского рынка товаров и услуг.
Обобщение результатов анализа матрицы интересов и данных экспертных оценок, полученных в процессе опросов специалистов муниципальных органов власти, позволило разработать направления совершенствования системы управления, включающие разработку стратегии, обеспечивающей активизацию и модернизацию экономики и на этой основе повышение уровня и качества жизни населения.
Результаты исследования и обсуждение
В результате исследования были разработаны предложения по повышению эффективности управления и формированию институ-
Г^СуарстВеНнЫй СоВетНиК, 2019
№ 3
циональной среды для развития экономики муниципальных образований.
Первая группа предложений связана с совершенствованием региональной политики на основе формирования финансовых механизмов привлечения и поддержки инвестиций для развития муниципальных образований. В основе поддержки инвестиций предлагается использовать логику бюджетных инвестиций в расширение налоговой базы региона. Такая логика предполагает оценку по каждому конкретному инвестиционному проекту его бюджетной эффективности и определение на этой основе экономически оправданного объема мер его возможной финансовой поддержки со стороны региона. Кроме того, предлагается формирование в структуре регионального правительства компетентной команды финансистов, способной обеспечить использование возможностей институтов развития, инвестиционных и банковских структур, налаживание с ними регулярного взаимодействия и ведение профессионального диалога, а также создание в регионе филиалов и представительств инвестиционных и банковских структур, специализированных фондов.
Целесообразно расширение использования разнообразных институтов и инструментов государственной поддержки инвестиционных проектов, таких как государственные гарантии, льготы по налогообложению и по аренде помещений, субсидии на компенсации части процентов по инвестиционным кредитам и лизинговым платежам, субсидирование расходов на приобретение оборудования, подготовку бизнес-планов, страхование урожая, микрокредитование малого предпринимательства, целевое создание инженерной инфраструктуры. Данные инструменты могут быть реализованы в рамках механизма целевых программ (программ в инвестиционной сфере, программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства и др.). В рамках целевых программ условием поддержки реализации инвестиционных проектов является эффективность бюджетных расходов, т.е. необходимо использование логики бюджетных инвестиций в расширение налоговой базы региона.
Вторая группа предложений направлена на формирование благоприятной институциональной среды, для этого предлагается проведение следующих мероприятий:
• учреждение специализированного
агентства по привлечению инвестиций и работе с инвесторами, концентрирующего необходимый административ-
ный ресурс и компетенцию, сотрудники которого должны заниматься поиском инвесторов, постоянно улучшать и продвигать инвестиционные возможности и проекты муниципальных образований региона, обеспечивать максимальное сокращение сроков начала и реализации инвестиционного проекта;
• организация оперативной связи и эффективного взаимодействия инвесторов с руководством муниципальных образований региона и решение в оперативном режиме возникающих в процессе инвестиционной деятельности проблем и вопросов;
• принятие публичного регламента по работе с инвесторами, обеспечивающего практическую реализацию принципа «одного окна», и выполнение, по желанию инвестора, всех разрешительных и согласительных процедур силами специализированного агентства;
• создание специализированных интернет-порталов в администрациях муниципальных образований.
Третья группа предложений направлена на повышение эффективности управления на региональном и муниципальном уровне на основе совершенствования институциональных процедур, приведения их в соответствие с действующим законодательством, а также оптимизации численности государственных и муниципальных служащих. Для этого необходима реализация следующих мер:
• проведение комплексной оптимизации государственных и муниципальных услуг по сферам общественных отношений, а также совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных отраслях, оптимизация порядка оказания услуг, необходимых и обязательных для получения государственных и муниципальных услуг;
• разработка и принятие административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций, формирование и актуализация регионального и муниципальных реестров государственных и муниципальных услуг;
• формирование системы мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг, проведение регулярного мониторинга в муниципальных районах.
Заключение
Реализация сформулированных предложений направлена на повышение эффективности государственного и муниципального управления, в том числе в сфере региональной политики, на разработку оптимальных порядков предоставления государственных услуг, регламентов оказания государственной поддержки, в том числе в реализации инвестиционных проектов, а также мониторинг качества оказания услуг.
Предложенные меры должны распространяться на все сферы общественного регулирования, на снижение конкретных административных барьеров в сфере инвестиционной деятельности на территории области, таких как количество органов исполнительной власти, предприятий и организаций, чье согласование необходимо получить в период предоставления земельного участка в аренду для строительства, сокращение сроков ожидания разрешения на строительство и ведение бизнеса, подключения к объектам общественной инфраструктуры.
ЛИТЕРАТУРА
1. Лексин В.Н. Региональная действительность и региональные исследования // Регион: экономика и социология. 2014. No. 2 (82). С. 7-38.
2. Seltzer E., Carbonell A. Regional Planning in America: Planning Regions // Regional Planning in America: Practice and Prospect, ed. E. Seltzer, A. Carbonell. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 2011, pp. 1-16.
3. Wolfe D.A. Civic Governance, Social Learning and the Strategic Management of City-Regions // Creating Competitiveness: Entrepreneurship and Innovation Policies for Growth, ed. D.B. Audretsch, M. Lindenstein. Cheltenham, 2013, pp. 6-25.
4. McGrath R.J. The Rise and Fall of Radical Civil Service Reform in the US States // Public Administration Review. 2013. Vol. 73. Iss. 4, pp. 638-649.
5. Camagni R., Capello R. Regional Innovation Patterns and the EU Regional Policy Reform: Towards Smart Innovation Policies. Growth and Change, 2013, Vol. 44. No. 2, pp. 355-389.
6. Fritsch M., Mueller P. Effects of New Business Formation on Regional Development over Time. Regional Studies, 2004, Vol. 38, No. 8, pp. 961-975.
7. Marsan G. A., Maguire K. Categorization of OECD Regions Using Innovation Related Variables. OECD Regional Development Working Papers, 2011, No. 2011/03.
8. Stiglitz J.E. Globalization and its Discontents. N.Y., London: W. W. Norton & Company, 2003. 288 pp.
9. White H.C. Markets from Networks: Socioeconomic Models of Production. Princeton: Princeton University Press, 2002. 389 p.
10. Di Liberto A., Usai S. TFP Convergence across European Regions: A Comparative Spatial Dynamics Analysis // Geography, Institutions and Regional Economic Performance, ed. R.Crescenzi and M. Percoco. Springer -Verlag Berlin Heidelberg, 2013, pp. 39-58.
11. Bennett R. J. (ed.) Environment and Planning, Vol. 3, Chapter 1, 'Reflections on "Government and Policy"' London, Sage, 2012. 540 pp.
12. Blair J.P., Carroll M.C. Local Economic Development: Analysis, Practices, and Globalization. London, Sage, 2008. 328 pp.
13. Татаркин А.И. Диалектика государственного и рыночного регулирования социально-экономического развития регионов и муниципалитетов // Экономика региона. 2014. No. 1. С. 9-33.
14. Минакир П. А. Институциональные отображения пространственного развития // Пространственная экономика. 2016. No. 4-5 (48). С. 7-12.
15. Cеливерстов В.Е. Региональное стратегическое планирование: от методологии к практике. Новосибирск, 2013. 436 с.
16. Жихаревич Б.С. Территориальное стратегическое планирование: теория и практика // Регион: экономика и социология. 2013. No. 3 (79). С. 303-306.
17. Швецов А.Н. Роль государства в преобразовании социоэкономического пространства // Пространственная экономика. 2015. No. 1. С. 38 - 61.
18. Кузнецова О. Федеральная региональная политика: об идеологии и институтах // Российский экономический журнал. 2013. No. 1. C. 32-51.
19. Климанов В.В., Ивасько Е.В., Коротких А.М. Практика внедрения территориального подхода в систему государственного управления в российской федерации // Регион: Экономика и социология. 2017. No. 1 (93). С. 3-21.
20. Клейнер Г.Б. Государство - регион - отрасль - предприятие: каркас системной устойчивости экономики России. Часть 1. // Экономика региона. 2015. No. 2. С. 50-58.
Советник, 2019
№ 3
REFERENCES
1. Leksin, V.N. Reality of Regions and Regional Research. Region: Economics and Sociology, 2014, no. 2 (82), pp. 7-38. (in Russ.)
2. Seltzer E., Carbonell A. Regional Planning in America: Planning Regions. Regional Planning in America: Practice and Prospect, ed. E. Seltzer, A. Carbonell. Cambridge:Lincoln Institute of Land Policy, 2011, pp. 1-16.
3. Wolfe D.A. Civic Governance, Social Learning and the Strategic Management of City-Regions. Creating Competitiveness: Entrepreneurship and Innovation Policies for Growth, ed. D.B. Audretsch, M. Lindenstein. Cheltenham, 2013, pp. 6-25.
4. McGrath R.J. The Rise and Fall of Radical Civil Service Reform in the US States. Public Administration Review. 2013, vol. 73, no. 4, pp. 638-649.
5. Camagni R., Capello R. Regional Innovation Patterns and the EU Regional Policy Reform: Towards Smart Innovation Policies. Growth and Change, 2013, vol. 44, no. 2, pp. 355-389.
6. Fritsch M., Mueller P. Effects of New Business Formation on Regional Development over Time. Regional Studies, 2004, vol. 38, no. 8, pp. 961-975.
7. Marsan G. A., Maguire K. Categorization of OECD Regions Using Innovation Related Variables. OECD Regional Development Working Papers, 2011, no. 2011/03.
8. Stiglitz J.E. Globalization and its Discontents. N.Y., London: W. W. Norton & Company, 2003. 288 pp.
9. White H.C. Markets from Networks: Socioeconomic Models of Production. Princeton: Princeton University Press, 2002. 389 pp.
10. Di Liberto A., Usai S. TFP Convergence across European Regions: A Comparative Spatial Dynamics Analysis // Geography, Institutions and Regional Economic Performance, ed. R.Crescenzi and M. Percoco. SpringerVerlag Berlin Heidelberg, 2013, pp. 39-58.
11. Bennett R. J. (ed.) Environment and Planning, vol. 3, Chapter 1, 'Reflections on "Government and Policy"' London, Sage, 2012. 540 pp.
12. Blair J.P., Carroll M.C. Local Economic Development: Analysis, Practices, and Globalization. London, Sage, 2008. 328 pp.
13. Tatarkin A.I. Dialectics of Public and Market Regulation of a Region and Municipality Socioeconomic Development. Economy of Region, 2014. 1, 9-33. (in Russ.)
14. Minakir P.A. Institutional Reflection of Spatial Development. Spatial Economics, 2016. no. 4 (48), pp. 7-12. (in Russ.)
15. Seliverstov, V.E. Regional Strategic Planning: from Methodology to Practice. Novosibirsk: 2013. IEOPP SB RAS, 436 p. (in Russ.)
16. Zhirharevich, B.S. Strategic Spatial Planning: Theory and Practice. Region: Economics and Sociology, 2013. no.3 (79), pp. 303-306. (in Russ.)
17. Shvetsov, A.N. Transformation of Socio-Economic Space: the Role of the State. Spatial Economics, 2015. no.1, pp. 38-61. (in Russ.)
18. Kuznetsova, O. Federal Regional Policy: about ideology and institutions. Russian Economic Journal, 2013. no.1, pp. 32-51. (in Russ.)
19. Klimanov, V.V., Ivasko, E.V., Korotkikh, A.M. A Practice of Introducing the Territorial Approach to the System of Public Administration in the Russian Federation. Region: Economics and Sociology, 2017. no.1 (93), 3-21. (in Russ.)
20. Kleyner, G.B. State - Region - Field - Enterprise: Framework of Economic System Stability of Russia. Part 1. Economy of Region, 2015. no.2, pp. 50-58. (in Russ.)
Информация об авторах Новоселов Александр Сергеевич
(Россия, г. Новосибирск) Профессор, доктор экономических наук, заведующий отделом регионального и муниципального управления Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН E-mail: asnov@ieie.nsc.ru)
Волянская Татьяна Васильевна
(Россия, Новосибирск) Ведущий инженер отдела регионального и муниципального управления Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН E-mail: vtv@ieie.nsc.ru
Фалеев Александр Васильевич
(Россия, Новосибирск) Кандидат экономических наук, ведущий инженер отдела регионального и муниципального управления Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН E-mail: office-kg@mail.ru
Information about the authors
Alexander S. Novoselov
(Russia, Novosibirsk) Doctor of Economics, Professor, Head of Department of Regional and Municipal Governance Institute of Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences E-mail: asnov@ieie.nsc.ru
Tatyana V. Volyanskaya
(Russia, Novosibirsk) Leading Engineer of Department of Regional and Municipal Governance
Institute of Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences E-mail: vtv@ieie.nsc.ru
Alexander V. Faleev
(Russia, Novosibirsk) PhD in Economic Sciences Leading Engineer Institute of Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences E-mail: office-kg@mail.ru
