CC BY
64
29 (119) - 2012
Инвестиционная политика
УДК 336.717
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ИНВЕСТИЦИОННОЙ СФЕРЕ
Н. А. ГОСТЕВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры инвестиционного менеджмента, директор Центра макроэкономических исследований и моделирования Института финансово-экономических исследований
E-mail: natagost@gmail. com Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
А. Г. ВЯЛКИН, главный эксперт Департамента содействия инвестициям E-mail: vyalkin@tpprf. ru Торгово-промышленная палата Российской Федерации
Статья посвящена изучению проблем государственно-частного партнерства в России — риска невыполнения сторонами взятых на себя обязательств, нарушений сроков финансирования проектов, длительного кредитования проектов, несовершенства бюджетного законодательства и механизма формирования целевых программ.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиционная деятельность, проектное финансирование, концессионное соглашение.
Идеи создания механизмов взаимодействия государства и частного инвестора относятся к концу прошлого столетия и связаны с пересмотром системы государственного снабжения (public procurement), вызванным макроэкономическими изменениями в 1970—1980-х годах.
Изначально случаи государственно-частного партнерства (ГЧП) носили единичный характер
и в большей степени строились на индивидуальных договоренностях. Первым опытом создания систематизированной основы взаимодействия принято считать инициативу правительства Великобритании, разработанную кабинетом Джона Мейджора в 1992 г. и получившую название «Частная финансовая инициатива» (Private Financial Initiative)
На современном этапе наиболее успешными практиками государственно-частного партнерства являются проекты, реализованные в США, Великобритании и Австралии в сферах здравоохранения, образования и развития городской инфраструктуры.
Использование механизмов ГЧП в настоящее время получает широкое распространение и в
1 См.: [4]. Глоссарий KPMG. URL: http://www. kpmg. com/by/ ru/pages/glossary. aspx.
29 (119) - 2012
Инвестиционная политика
Источник: [2].
Источник: [2].
Рис. 1. Инструменты ГЧП, используемые в регионах Центрального федерального округа (ЦФО) Российской Федерации
ф Строительство жилых объектов (малоэтажное коттеджное строительство)
Мусоросортировка и переработка твердых бытовых отходов
® Здравоохранение
Жилищно-коммунальное хозяйство
ф Транспорт
^ Энергетика
Сельское хозяйство
Рис. 2. Проекты с использованием механизмов ГЧП в регионах ЦФО: отраслевой аспект
Российской Федерации. ГЧП включает в себя ряд форм сотрудничества, позволяющих государству и частному сектору извлекать взаимную выгоду.
Основными формами государственно-частного партнерства в Российской Федерации являются механизм концессионных соглашений, деятельность Инвестиционного фонда Российской Федерации, особые экономические зоны и кластеры, в которых государством обеспечивается создание необходимой для привлечения частных инвестиций инфраструктуры (рис. 1).
В России государственно-частное партнерство рассматривается властями не только как делегирование определенных функций бизнеса государству, но и как потенциал для развития малого и среднего бизнеса, создания новых рабочих мест. Со стороны коммерческого сектора наиболее реально участие крупных субъектов, способных взять на себя существующие риски.
Основной причиной участия государства в ГЧП является потребность общества в социально значимых услугах, которые государство должно обеспечивать, но не имеет для этого соответствующих материальных и организационных возможностей.
Преимущества для государства в использовании механизмов ГЧП заключаются в уменьшении бюджетных затрат на создание объектов, необходимых для оказания услуг, и одновременном переложении рисков на частный бизнес.
Для последнего интерес участия в ГЧП состоит в получении возможности продвижения на территориально и качественно новые рынки своих услуг, гаранти-рованности заказа от государства на услуги в течение продолжительного периода времени и обеспечении определенного уровня доходности. Некоммерческий сектор, участвуя в подобных проектах, наиболее эффективно реализует собственные задачи по развитию профильной сферы с объединением усилий всего общества (рис. 2).
Исследования российского опыта партнерства бизнеса и власти показывают, что важным благоприятным фактором развития среды для ГЧП может быть территориальное стратегическое планирование, которое является организационным механизмом, обеспечивающим прозрачный и открытый процесс формирования политики местного развития.
Стратегическое планирование позволяет учесть и согласовать точки зрения различных групп общества, добиться с их стороны поддержки, а значит, и привлечь дополнительные ресурсы для развития и реализации общественно значимых проектов. Данный вид планирования способствует возникновению совместных проектов частного и общественного секторов и их успешной реализации.
Инвестиционная политика
29 (119) - 2012
Источник: [1].
Более активному участию инвесторов в финансировании инфраструктурных проектов — как по обычной схеме организации ГЧП, так и по схеме с финансовым лидерством — мешает отсутствие в законодательстве четко структурированных прав собственности на объекты и возможностей получения инвесторами и кредиторами компенсации в случае дефолта (рис. 3).
В частности, инвестор при реализации концессионного соглашения как наиболее распространенной сегодня формы ГЧП не имеет права привлекать дополнительные кредитные ресурсы под залог объекта концессионного соглашения или под залог прав требований по концессионному соглашению, что, конечно, существенно подрывает авторитет ГЧП, поскольку залог является одним из самых распространенных и надежных способов обеспечения исполнения обязательств заемщика.
В странах с установившейся практикой ГЧП (Великобритания, Австралия и др.) кредит обычно дается под залог активов и доли акций в SPV2 или под залог прав требования по гарантии субконт-ракторов, которыми обладает SPV. При финансировании через выпуск облигаций могут использоваться гарантии страховых компаний (monoline insurance).
Земельное законодательство России создает серьезные препятствия для эффективной реализации проектов. Процедура выкупа земли для государственных нужд в России занимает 2—2,5 года, для частных нужд изъятие земли вообще запрещено. Оформление участков происходит на уровне региональных властей, причем любые соглашения могут оказаться сомнительными с точки зрения закона.
Виды рисков Распределение рисков
Инвестор/ _ Инвестор Государство 1 государство к
Ошибки проектирования • .........
Предоставление земель •
Риски, связанные с состоянием земли ЕЁ ;;; Л
Риски строительства
Скрытые препятствия
Приемка
Эксплуатация
Риск забастовок в связи с введением платы за проезд 1 =
Изменение законодательства, политические риски
Валютные риски и риск инфляции
2 SPV (сокр. от англ. special purpose vehicle) — компания специального назначения, или «проектная компания», созданная для реализации определенного проекта или для определенной цели. SPV позволяет эффективно управлять отдельными бизнес-процессами и финансовыми потоками.
Рис. 3. Распределение рисков между частным инвестором и государством в концессионных проектах
В Великобритании же, например, земля может быть свободно продана частному консорциуму, если в этом возникает необходимость. А если частная организация испытывает трудности в покупке земли, власти могут способствовать покупке в принудительном порядке.
В России практически не используются проекты ГЧП, в которых концессионер участвует не только в строительстве, но и в проектировании объектов. Проектирование осуществляется силами государственных органов с использованием экспертизы проектных институтов, созданных еще в советское время.
Подобная схема эффективно применяется в Испании и Франции. Но в России проектирование объектов без должного участия бизнеса может приводить к появлению экономически неэффективных проектов, выбор которых осуществлялся на основе бюрократических (или даже коррупционных) механизмов.
Очевидно, что в дальнейшем бизнес, ориентированный на прибыль, а не на извлечение государственной ренты, становится менее заинтересованным в реализации подобных проектов. Применение новых технологий при этом не стимулируется, так как проектирование производится с использованием норм, разработанных еще в 1970-е гг.
В этих условиях можно было бы предложить использовать практику Запада и Восточной Европы, когда претенденты на получение контракта на
7х"
23
29 (119) - 2012
Инвестиционная политика
строительство могут выступать с предложениями не только по технологиям, материалам и цене, но и по дизайну проекта.
Подобная практика часто оказывается эффективной — к примеру, в ходе строительства олимпийских объектов в Канаде были случаи принятия альтернативных проектов, предложенных компаниями, а не государством.
В рамках ГЧП государственный сектор сохраняет стратегический контроль за оказанием услуг и не снимает с себя обязательств по выполнению социальных функций. Проекты ГЧП прежде всего призваны обеспечить наиболее эффективное использование бюджетных и иных ресурсов государственного сектора в интересах населения нашей страны.
В то же время государство должно создать условия для использования финансового, управленческого и интеллектуального потенциала частного сектора в общественных проектах.
Через механизм ГЧП эффективность рыночных механизмов и элементов трансформируется в выгоды для государства и общества, которые проявляются в расширении номенклатуры, масштабов и повышении качества общественных услуг, работ и товаров.
Мировой опыт подтверждает, что ГЧП при условии его правильной организации отличается большей эффективностью по сравнению с традиционной системой государственных закупок3.
Результаты анализа отношения региональных органов исполнительной власти к развитию ГЧП свидетельствуют о необходимости организации системной работы по институциональному обеспечению этого вида взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества.
В условиях финансового кризиса многие регионы и муниципалитеты стали проявлять все больший практический интерес к передаче в управление частным инвесторам объектов общественной инфраструктуры.
Однако недостаточная проработанность режимов ГЧП, в том числе нарушение баланса интересов между партнерами, не позволяет использовать данный механизм на полную силу. Проблемой ГЧП в России является риск невыполнения сторонами взятых на себя обязательств, например нарушение сроков финансирования проектов, длительное
3 См., напр.: [3].
кредитование проектов, несовершенство бюджетного законодательства и механизма формирования целевых программ.
Общепризнанным фактом является недостаточная адаптированность российской правовой системы в области финансовых рынков к стандартам, в которых инвесторы, прежде всего зарубежные, привыкли работать.
В области ГЧП законодательная база достаточно слаба: государство по сравнению с частным партнером обладает значительными привилегиями, например в части относительно простой схемы выхода государства из партнерства и недостаточно проработанного механизма компенсации затрат частного инвестора в этом случае.
Области использования ГЧП многообразны и перспективны. Вместе с тем само по себе партнерство не способно разрешить основные проблемы неэффективности государства как инвестора. Оно в России является доминирующим партнером, а для эффективного развития ГЧП необходимо равноправие сторон. Цель партнерства заключается в том, чтобы использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений по принципу равноправного сотрудничества.
Результаты мониторинга подтвердили, что в российских органах исполнительной власти в отношении ГЧП существует «барьер некомпетентности», который может быть преодолен совместными усилиями руководителей субъектов РФ, российских институтов развития, ведущих образовательных центров и национальных исследовательских университетов.
Тематика ГЧП должна быть включена в программы и планы повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих, реализуемые с привлечением российских и зарубежных тренеров, специалистов и экспертов в области ГЧП.
Важную роль в преодолении «барьера некомпетентности» должны сыграть создаваемые региональные центры ГЧП, одной из функций которых является организация подготовки кадров органов государственного и муниципального управления в сфере ГЧП.
Реализация указанных мер позволит, основываясь на мировом опыте, оценить возможное снижение нагрузки на местные бюджеты за счет использования механизмов ГЧП не менее чем на
Инвестиционная политика
29 (119) - 2012
5—10 %, улучшить качество предоставляемых услуг, привлечь к реализации проектов малый и средний бизнес.
Результаты этих усилий могут эффективно способствовать реальному вовлечению частного сектора в реализацию масштабных программ регионального социально-экономического развития.
Список литературы 1. Иванов И. Л. Опыт структурирования ГЧП в России // Финансирование проектов в условиях международной конкуренции. Бюллетень KPMG. 2007.
2. Материалы совместного исследования Центра развития ГЧП и Института современного развития «Развитие государственно-частного партнерства в регионах Центрального федерального округа: инвестиции и инфраструктура». 2010 г.
3. Механизм концессии и другие инструменты государственно-частного партнерства при создании и развитии инфраструктуры особых экономических зон / под ред. Н. А. Гостевой. 2012.
4. Сайт компании KPMG. URL: http://www. kpmg. com.
7х"
25
