Формы, модели и механизмы реализации инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Выходные сведения статьи:

Житяева Е.С., Гусева М.С. Формы, модели и механизмы реализации инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. 2016. № 5(17). URL: https://regrazvitie.ru/formy-modeli-i-mehanizmy-realizatsii-investitsionnyh-proektov-na-osnove-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva/_

УДК 332.14(470.43)

Формы, модели и механизмы реализации инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства

© 2016 Житяева Екатерина Сергеевна1

E- mail: [email protected]

2

© 2016 Гусева Мария Сергеевна

E- mail: [email protected]

В статье рассматриваются основные формы и модели реализации инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства (ГЧП) в их взаимосвязи со спецификой институциональных условий, характерных для различных стран, и целями взаимодействия участников партнерства. Особое внимание в работе уделяется основным критериям, в соответствии с которыми определяются различные подходы к структурированию многообразия моделей и форм реализации проектов ГЧП, а также способам реализации инфраструктурных проектов в России. Подробно рассматриваются возможности, преимущества и ограничения применения организационно-правовых форм ГЧП. На основе проведенного анализа выделены и описаны две основные модели структурирования проектов ГЧП в российской практике.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, форма, модель, механизм, структурирование проекта ГЧП.

Forms, models and mechanisms of implementation of investment projects based

on public-private partnership

© 2016 Zhitjaeva Ekaterina Sergeevna

E- mail: [email protected] © 2016 Guseva Mariya Sergeevna

E- mail: [email protected]

1 Житяева Екатерина Сергеевна - магистрант направления «Государственное и муниципальное управление», ФГБОУ ВО «Самарский государственный экономический университет» (Российская Федерация, 443090, г. Самара, ул. Советской Армии, 141, email: [email protected]).

Zhityaeva Ekaterina Sergeevna - graduate student of the direction «State and municipal management», FSBEI HE «Samara State University of Economics» (Russia, 443090, Samara, street of the Soviet Army, 141, email: [email protected]).

2 Гусева Мария Сергеевна - кандидат экономических наук, доцент кафедры региональной экономики и управления, ФГБОУ ВО «Самарский государственный экономический университет» (Российская Федерация, 443090, г. Самара, ул. Советской Армии, 141, email: [email protected]).

Guseva Mariya Sergeevna - candidate of economic sciences, Associate Professor, FSBEI HE «Samara State University of Economics» (Russia, 443090, Samara, street of the Soviet Army, 141, email: [email protected]).

The article considers the main forms and models of implementation of investment projects based on public-private partnership (PPP) in their relationship with the specificity of the institutional environment specific to different countries, and purposes of interaction in the partnership. Special attention is paid to basic criteria, which are determined by different approaches to structuring the diversity of models and forms of implementation of PPP projects and the ways of implementation of infrastructure projects in Russia. Examines in detail the opportunities, advantages and limitations of organizational-legal forms of PPP. On the basis of the analysis identified and described two main models for structuring PPP projects in the Russian practice.

Keywords: state-private partnership, form, model, mechanism, structuring of a PPP project.

В отечественной и зарубежной практике наблюдается большое разнообразие форм и моделей государственно-частного партнерства (ГЧП), обусловленное постепенным развитием партнерских отношений между государством и бизнесом во всем мире. Такое многообразие форм и моделей ГЧП определяется спецификой институциональных условий в каждой стране, а также различными потребностями участников партнерства в рамках отдельного проекта и конкретными задачами, решаемыми с помощью взаимодействия публичного сектора и частных структур.

Каждой форме государственно-частного взаимодействия соответствует определенная конструкция, допускаемая правовой системой конкретного государства. Не существует полного перечня и точного описания существующих форм ГЧП, от страны к стране их облик может меняться настолько, что их практически невозможно обобщить.

В документах и публикациях международных организаций и финансовых институтов, к которым относятся Международный банк реконструкции и развития, Всемирный банк3, ЮНСИТРАЛ4, ОЭСР5, ООН6, Европейская комиссия, встречаются различные подходы к структурированию многообразия моделей, форм, механизмов реализации проектов ГЧП. В качестве основных направлений классификации выступают:

— схема правового структурирования проектов, в соответствии с которой выделяют две формы ГЧП: институциональную, которая охватывает различные формы капитализации инфраструктурного объекта посредством акционерного или долевого участия капитала частного партнера (совместное предприятие), и контрактную, реализующуюся путем заключения договоров и соглашений о ГЧП;

— функции частного партнера в проекте (объем работ), в которые входят стадии жизненного цикла объекта: проектирование, финансирование, строительство, модернизация, эксплуатация, техническое обслуживание и т.д. (Таблица 1);

3 Public-Private Partnerships. Reference Guide. Version 2.0, Woeld Bank, Asian Development Bankand the Inter-American Development Bank, 2014

4 Руководство ЮНСИТРАЛ для законодательных органов в отношении инфраструктурных проектов, финансируемых частным образом, Нью Йорк, 2001// UNCITRAL Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects, NY, 2001

5 Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, May 2012, OECD Council // Рекомендации Совета в отношении принципов публичного управления государственно-частными партнерствами, изд. ОЭСР, май 2012 г.

6 Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, изд. ЕЭК ООН, 2001

Таблица 1 - Основные механизмы ГЧП по функциональному критерию7

Сокращение Проектирование Строительство Владение, собственность Финансирование Управление, использование Управление, операторство Передача Эксплуатация, поддержание

Design Build Own Finance Lease Lease and Operate Transfer Mainten ance

BOT

BOOT

BTO

BOO

DBFO

OM

LCC

BOLT

— тип объекта инфраструктуры, который может быть создаваемым «с нуля» («ОгеепйеЫ»-проект) или уже существующим («Вrownfield»- проект);

— степень вовлеченности бизнеса (риски) частной стороны, которые могут быть низкими (в случае заключения классических контрактов жизненного цикла), средними (BTO, BLOT), высокими (BOT, BOOT, например, когда публичный партнер не гарантирует минимальной загрузки, или не несет обязательств по регулярным платежам - концессионные соглашения «без прямых платежей»).

Представленный перечень критериев не является исчерпывающим. Формирование моделей взаимодействия государства и бизнеса может происходить с учетом новых характеристик проекта. В настоящее время существуют три формы финансирования инфраструктуры: за счет только бюджетных средств, в рамках корпоративных инвестиционных программ естественных монополий, в рамках механизмов ГЧП.

На сегодняшний день в Российской Федерации реализовать инфраструктурный проект можно способами, схематично представленными на Рисунке 1.

Реализовать инфраструктурный проект с привлечением внебюджетных средств возможно с помощью форм ГЧП и иных договорных форм реализации проектов. К первой группе относятся такие организационно-правовые формы, как концессионные соглашения и соглашения о ГЧП, и МЧП.

7 Составлено авторами на основе монографии Еганян А. [1]

Реализация инфраструктурного проекта

С привлечением внебюджетных средств

Формы ГЧП

Соглашение о ГЧП, МЧП (224-ФЗ)

Концессионное соглашение (115-ФЗ)

Иные договорные формы реализации проектов

Контракт жизненного цикла

Долгосрочный договор на оказание работ, услуг отдельными видами юр.лиц с инвест. обязательствами (ДИС)

Договор аренды гос.имущества с инвест.

обязательствами (нормы ГК РФ и 135-ФЗ)

Создание СПК с гос. и частным капиталом (ГК РФ, БК РФ)

За счет бюджетных средств

44-ФЗ

223-

Классический госзаказ

Закупка работ, услуг отдельными видами юр. лиц без

дополнительных обременений

Рис. 1. Способы реализации инфраструктурных проектов

Вступивший в силу Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве» [2] значительно расширил возможности применения механизмов ГЧП. Следствием его принятия вместе с усовершенствованным концессионным законодательством становится создание эффективного инструментария привлечения частного сектора к развитию и модернизации объектов общественной инфраструктуры. Законом о ГЧП предусматриваются возможность оформления права собственности частного партнера на объект, передача его в залог частным партнером в пользу финансирующих организаций, возможность осуществления различных выплат частному партнеру, а также возможность приобретения не объекта, а услуги с четкой привязкой выплат к качеству ее оказания, что способствует появлению и использованию новых, эффективных и сбалансированных моделей ГЧП, а также большей гибкости в структурировании проектов [3].

Концессионные соглашения на сегодняшний день являются одной из наиболее известных и распространенных правовых форм, о чем свидетельствуют данные статистики: более 80% проектов-ГЧП в России реализуется именно в этой форме [4]. Основные положения регламентированы Федеральным законом «О концессионных соглашениях» [5]. Преимуществами концессионных соглашений являются возможность совмещения и комплексного регулирования всех стадий реализации проекта в рамках единого соглашения, также предусмотренные в законе возможности для применения механизмов проектного

финансирования и привлечения «длинных денег», понятная и протестированная схема бюджетирования выплат концессионеру, возможность применения отдельных механизмов государственной поддержки и инструментов ГЧП, в том числе привлечение инвестиций посредством выпуска концессионных облигаций. К недостаткам можно отнести ограничения в отношении права собственности (право собственности может принадлежать только концеденту), запрет на залог объекта концессии, а также жесткую конкурсную процедуру.

Ко второй группе организационно-правовых форм ГЧП отнесены:

— контракт жизненного цикла, предусматривающий комплексное регулирование всех стадий инфраструктурных проектов и оптимизацию бюджетной нагрузки. Это вид государственного контракта, регулируется Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6]. В некоторых европейских странах контракт называется DBFM и является одной из разновидностей концессий [7]. Контракт жизненного цикла эффективен с точки зрения возможности финансирования «в рассрочку» и перенесения бюджетной нагрузки на стадию эксплуатации, а также предусматривает как разные этапы, так и виды работ или услуг в рамках одного конкурса и привязку платежей за сервис к качеству объекта (оплата по контракту только в случае поддержания объекта в соответствии с функциональными параметрами). Однако ему присущи недостатки государственного контракта такие, как: жестко регламентированная конкурсная процедура, невозможность эффективно распределить риски, невозможность софинансирования на стадии строительства и другие;

— договор аренды государственного имущества с инвестиционными условиями. Нормативной базой выступают Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «О защите конкуренции» [8] и региональные правовые акты;

— долгосрочный договор на поставку товаров, работ, услуг с инвестиционными обязательствами исполнителя. Нормативное регулирование осуществляется Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [9] и положения о закупках соответствующих юридических лиц. К преимуществам можно отнести комплексное регулирование инвестиционной и эксплуатационной стадии долгосрочных проектов и «тонкую настройку» конкурсных критериев проекта;

— специализированные предприятия (SPV), социально-предпринимательские корпорации с участием государственного и частного капитала - институциональная форма привлечения внебюджетных средств в развитие общественной инфраструктуры. Новым законом о ГЧП установлен запрет заключать соглашения с иностранными юридическими лицами, однако иностранные инвесторы могут участвовать в проекте в качестве акционеров созданной в России специальной компании. Нормативная база - Гражданский кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ.

В российской практике структурирования проектов ГЧП, как правило, рассматриваются две основные модели, которые при определенных обстоятельствах могут быть совмещены:

1. Структурирование проекта договорным путем;

2. Осуществление капитализации существующего собственника (владельца, оператора) соответствующих объектов инфраструктуры посредством участия в его капитале частного партнера.

При анализе данных вариантов необходимо учитывать, что, как правило, частный инвестор, который должен обеспечить финансирование проекта ГЧП и нести

ответственность за выполнение функций оператора объекта инфраструктуры в течение длительного периода, будет участвовать в проекте при условии получения контроля над его реализацией. Данный контроль подразумевает возможность управлять компанией, реализующей проект, получение максимально полных прав на имущество, необходимое для целей реализации проекта, а также возможность управления финансовыми потоками в рамках проекта.

1. Договорные модели.

В рамках договорного варианта структурирования стороны проекта ГЧП закрепляют свои права и обязанности в договорном порядке. Договорная схема предоставляет различные возможности структурирования проектов. Среди основных форм можно выделить следующие: концессионные соглашения, соглашения о ГЧП, долгосрочные инвестиционные соглашения, договоры аренды с инвестиционными условиями, контракты жизненного цикла, операторские контракты и иные.

КЖЦ являются смешанными договорами ввиду своей комплексности и содержат в себе элементы договора возмездного оказания услуг, строительного подряда, подряда на выполнение проектных и изыскательских работ и т.п. По применимому законодательству Российской Федерации данные договоры классифицируются как договоры возмездного оказания услуг.

Разновидностью ГЧП, которая предполагает минимальное количество рисков по проекту, передаваемых частному инвестору, является заключение договоров «на сервисное обслуживание» или «на эксплуатацию» объектов инфраструктуры, осуществляемое частными компаниями («операторами»).

Так называемые сервисные контракты заключаются для оказания услуг по техническому обслуживанию находящегося в собственности объекта ГЧП и подразумевают работы по текущему ремонту, уборке, проведению других плановых мероприятий по поддержанию объекта в пригодном для эксплуатации состоянии (например, содержание и обслуживание существующей автомобильной дороги). В России отсутствуют «service concessions» в смысле, придаваемом международной практикой.

2. Корпоративные модели (капитализация).

Корпоративная модель представляет собой смесь корпоративного и инвестиционного соглашения. Стороны договариваются и об управлении компанией, и о строительстве (реконструкции) объекта одновременно в рамках одного проекта. Наиболее известными примерами могут послужить проекты по реконструкции аэропорта «Большое Савино» в г. Перми, аэропорта «Курумоч» в г. Самаре.

В рамках пути реализации проекта через капитализацию существующей государственной или муниципальной компании, данная компания остается оператором существующей инфраструктуры с правом собственности или правом аренды на объекты инфраструктуры. Инвестор участвует в реализации проекта через приобретение контроля над компанией, после чего последняя приступает к реализации проекта (на первых этапах: строительство, реконструкция). Финансирование осуществляется за счет собственных средств инвестора, вложенных в уставный капитал компании, а также путем привлечения заемных средств компанией. Возможности привлечения заемных средств компанией также могут обеспечиваться инвестором. Компания, контролируемая инвестором, становится собственником всех реконструированных и вновь созданных объектов инфраструктуры. Компания продолжает осуществлять деятельность оператора инфраструктуры.

Как показал анализ, универсальной модели для реализации всех проектов ГЧП не существует, потому что для каждого из них требуется индивидуальный подход и соответствующая адаптация той или иной выбранной модели под интересы участников инвестиционных проектов, которая позволит оптимально учесть те или иные технические, экономические, финансовые критерии. Выбор наиболее подходящей формы, модели, механизма проекта обусловлен такими критериями, как: цель партнерства, срок действия, распределение объема прав, обязанностей и рисков по проекту, соотношение источников финансирования объектов инфраструктуры, наличие механизмов возвратности частных инвестиций. Исходя из накопленного опыта стран, можно отметить, что даже внутри одной страны в разных отраслях используются разные модели или их компиляции.

Существующая нормативно-правовая база и накопленная инвестиционная практика предоставляют значительное количество инструментов-пазлов, из которого может быть сделана конструкция конкретного проекта, его модель.

Список литературы

1. Еганян А. Инвестиции в инфраструктуру: деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование. М., 2015. С. 23.

2. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный источник] // Режим доступа: https://rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html

3. Закон о ГЧП: Руководство по применению. Специальное издание к Международному инвестиционному форуму «Сочи-2015» [Электронный источник] // Режим доступа: https://minec.astrobl.ru/sites/default/files/zakon-block 28-09-2015 v01-2.pdf

4. Исследование «Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015-2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП» / Ассоциация «Центр развития ГЧП», Министерство экономического развития Российской Федерации. М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. - 11 с.

5. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [Электронный источник] // Режим доступа: https://rg.ru/2005/07/26/koncessii-dok.html

6. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

7. Контракт жизненного цикла (КЖЦ) - новый механизм ГЧП в России. VEGAS LEX. 2010. [Электронный источник] // Режим доступа: https://docviewer.yandex.m/?url=http%3A%2F%2Fp3institute.m%2Fnetcat files%2F23%2F25%2 FKontrakt zhizn tsikla.pdf&name=Kontrakt zhizn tsikla.pdf&lang=ru&c=57ebe833d852

8. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции».

9. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

10. Практическое руководство Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства [электронный ресурс] - URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf

11. Private Participation in Infrastructure Projects Database. Glossary. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ppi.worldbank.org/resources/ppi glossary.aspx#management

12. Gerrard, M.B. What are public-private partnerships, and how do they work? / M.B. Gerrard// Finance & Development. - 2008. - №3 - P.17-21

13. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора. Мир перемен. - 2004. - №2. - С.13.

References

1. Yeganyan A. infrastructure Investment: money, projects, interests. PPP, concession, project financing. M., 2015. S. 23.

2. The Federal law from 13.07.2015 N 224-FZ "On state-private partnership, municipal-private partnership in the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation [Electronic source] // Mode of access: https://rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html

3. The PPP law: the application's Manual. A special edition of the International investment forum "Sochi-2015" [Electronic source] // Mode of access: https://minec.astrobl.ru/sites/default/files/zakon-block 28-09-2015 v01-2.pdf

4. The study "Development of state-private partnership in Russia in 2015-2016. Rating of regions by PPP development level" / Association "PPP development Center", Ministry of economic development of the Russian Federation. M.: Association "PPP development Center", 2016. - 11 S.

5. Federal law of 21.07.2005 N 115-FZ "On concession agreements" [Electronic source] // Mode of access: https://rg.ru/2005/07/26/koncessii-dok.html

6. The Federal law of 05.04.2013 N 44-FZ "On contract system in procurement of goods, works, services for state and municipal needs".

7. Contract life cycle (LCC) is a new PPP mechanism in Russia. VEGAS LEX. 2010. [Electronic source] // Mode of access: https://docviewer.yandex.ru/?url=http%3A%2F%2Fp3institute.ru%2Fnetcat files%2F23%2F25%2FKont rakt_zhizn_tsikla.pdf&name=Kontrakt_zhizn_tsikla.pdf&lang=ru&c=57ebe833d852

8. Federal law of 26.07.2006 № 135-FZ "On protection of competition".

9. The Federal law of 18.07.2011 N 223-FZ "On procurement of goods, works, services by separate types of legal entities".

10. Practical guide of the European economic Commission of the United Nations on promoting good governance in public-private partnerships [electronic resource] - URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf

11. Private Participation in Infrastructure Projects Database. Glossary. [Electronic resource]. -Mode of access: http://ppi.worldbank.org/resources/ppi glossary.aspx#management

12. Gerrard M. B. What are public-private partnerships, and how do they work? / M. B. Gerrard// Finance & Development. - 2008. - №3 - P. 17-21

13. Saringer L. a New model of investment partnership between the state and the private sector. A world of difference. - 2004. - No. 2. - S. 13.