CC BY
42
39 (180) - 2012
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
УДК 330.322.5
государственно-частное партнерство как фактор развития производственной инфраструктуры
а. в. Федосеев,
кандидат экономических наук, доцент кафедры информационной безопасности E-mail: [email protected] Южно-Уральский государственный университет
е. а. ерашкин,
аспирант кафедры экономической теории и регионального развития E-mail: [email protected]
Челябинский государственный университет
В статье рассматривается модель финансирования обновления и расширения производственной инфраструктуры в виде государственно-частного партнерства (ГЧП). Проводится оценка рисков недостаточного инвестирования в указанную инфраструктуру. Разбирается новая модель ГЧП применительно к российским регионам, приводятся аргументы в пользу использования этой модели. Предлагается методологический подход к оценке эффекта от реализации ГЧП.
Ключевые слова: производственная инфраструктура, государственно-частное партнерство, риски ГЧП, эффект от реализации ГЧП, модель ГЧП.
Современные условия хозяйствования, характеризующиеся изношенными основными фондами предприятий, жесточайшей конкуренцией с иностранными корпорациями, экономической политикой снижения доли государственных расходов в программах развития национальной инфраструктуры, вынуждают многие отечественные предприятия искать новые организационные формы развития. Так, например, по данным Федеральной службы государственной статистики, износ основных производственных фондов в настоящее время составляет 45—65 % (в газотранспортной сфере — в среднем 45 %, нефтепроводов — 55, в электроэнер-
гетике — 60, в транспортной системе — 50—70, в металлургии — 40, в машиностроении — 55—70, в агропромышленном комплексе и лесном хозяйстве — 55—70, в химическом производстве — 45 %). Причем уровень обновления производственных мощностей инфраструктуры составляет всего лишь 2—4 % в год [9]. Такая высокая степень морального и физического износа основных фондов в сочетании с их достаточно медленным обновлением резко снижает эффективность функционирования реального сектора экономики на современном этапе углубленного общественного разделения труда.
Предельно изношенная и морально устаревшая инфраструктура неизбежно приводит к следующим проблемам:
1) слабое развитие инфраструктуры резко снижает экономическую эффективность функционирования экономики региона. Для частного сектора экономики это может выражаться в росте себестоимости продукции, усложнении реализации новых проектов, возрастании эксплуатационных и других рисков. Для государственного сектора это означает рост расходов на эксплуатацию инфраструктурных объектов по причине их материального и морального износа, снижение темпов роста экономики;
- 15
2) неравномерность качества обслуживания потребителей в различных регионах страны, что является актуальным для России, если учесть резкую дифференциацию регионов по уровню социально-экономического развития;
3) возникает угроза национальной безопасности, в том числе экономической.
Очевидно, что нарушение работы стратегически важных инфраструктурных объектов может привести к очень плачевным последствиям. Это наглядно показала авария на Саяно-Шушенской ГЭС. Результаты аварии ощутимо отразились на экологической обстановке акватории, прилегающей к ГЭС, на социальной и экономической сферах региона.
Вместе с тем такие секторы инфраструктуры, как автомобильные и железные дороги, аэропорты, а также жилищно-коммунальное хозяйство, школы, больницы и ряд других, находятся под контролем государства, ведь они имеют важное социально-экономическое значение. Текущее состояние объектов этих секторов требует огромных финансовых вложений в их обновление и расширение. Однако сегодня у российского бюджета нет достаточного объема финансовых средств для осуществления таких инвестиций [10].
Необходимо подчеркнуть, что большинство инфраструктурных объектов находится в ведении региональных и муниципальных властей, для которых проблема недостатка бюджетных средств особенно актуальна. Ситуация осложняется тем, что уровень бюджетной обеспеченности значительно различается от региона к региону. Если одни регионы имеют возможность содержать большую часть инфраструктуры, то в других регионах бюджетных средств не всегда хватает даже на ее текущее поддержание, не говоря уже о реконструкции (а тем более модернизации), в которой остро нуждаются очень многие инфраструктурные объекты, особенно в сфере ЖКХ.
Инфраструктурные инвестиции можно профинансировать заимствованиями, однако использование этого метода зависит от имеющихся бюджетных ограничений в отношении бюджетного дефицита и объема государственного долга. На сегодняшний день предельный объем государственного долга субъекта Федерации регулируется ст. 107 Бюджетного кодекса РФ и не должен превышать общего годового объема доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений [2]. К тому же эффективность работы государственных предприятий в
сфере инфраструктуры зачастую оставляет желать лучшего.
Таким образом, можно выделить две основные проблемы модернизации экономической инфраструктуры. Во-первых, это ограниченное количество бюджетных средств, которые могут быть использованы в качестве инфраструктурных инвестиций, а во-вторых, низкая эффективность строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры.
Здесь уместно обратиться к опыту промыш-ленно-развитых стран, где активно работает модель государственно-частного партнерства.
Под государственно-частным партнерством (ГЧП) понимается «привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций» [4, с. 12].
В качестве основных факторов, влияющих на успешную реализацию проектов ГЧП, можно выделить следующие:
1) государственная поддержка;
2) нормативно-правовая и институциональная база. Практика показывает, что важным условием широкого применения механизма ГЧП является специальный закон или ряд законов. Кроме того, необходим координирующий орган, который будет способствовать взаимодействию партнеров, осуществлять мониторинг, создавая информационную базу для анализа, а также обобщать опыт, полученный в процессе реализации проектов;
3) состояние финансового сектора. ГЧП-проек-ты, как правило, очень крупные, причем большая часть финансирования осуществляется за счет заемных средств. Соответственно, кредиторами могут выступать только крупные банки или банковские консорциумы [7];
4) эффективные рыночные механизмы. Для эффективного проведения конкурсных процедур этот процесс должен быть максимально прозрачным, чтобы обеспечивать конкуренцию при предложении цены;
5) качественная подготовка проектов, включая глубокую проработку бизнес-планов в целях привлечения финансирования. Кроме того, имеют значение масштабы работ, обычно гораздо сложнее получить финансирование под более крупные инвестиционные программы, особенно при недостаточно зрелом финансовом секторе. Поэтому
целесообразным может быть раздробление одного крупного проекта на несколько более мелких под-проектов и привлечение финансирования уже под каждый из них в отдельности.
Работы в рассмотренном направлении уже ведутся. Например, планируется создание электронного ресурса с подробной информацией по каждому запускающемуся проекту ГЧП. Однако стоит помнить, что при желании практически любые конкурсные процедуры можно сделать простой формальностью. Чтобы этого не случилось, важно грамотно использовать аудит эффективности.
Среди основных рисков, возникающих в процессе реализации проектов ГЧП с точки зрения государственного партнера, можно выделить следующие.
1. Риск выбора недобросовестного партнера. В данном случае, скорее всего, произойдет значительное увеличение стоимости проекта, ведь усиливается риск его недостаточной проработки, а также ряд строительных и операционных рисков. Даже если эти риски несет на себе частный партнер, ухудшение его финансового состояния может вынудить правительство увеличить бюджетные ассигнования по проекту, чтобы избежать его дефолта. Поэтому необходимо работать с компаниями, имеющими опыт реализации подобных проектов и зарекомендовавшими себя как надежные партнеры.
2. Риск несостоятельности частного инвестора. Даже если частный партнер реализовал уже не один подобный проект, реализация системных рисков (таких как недавний финансовый кризис) может привести компанию к дефолту и поставить на грань банкротства. В этом случае, как было указано выше, государство будет вынуждено увеличить бюджетные ассигнования по проекту, чтобы избежать его дефолта.
3. Риск неудовлетворительного прогнозирования будущих затрат и рисков. Хотя органы власти снижают посредством ГЧП объем краткосрочных обязательств, они берут на себя довольно внушительный объем долгосрочных, как правило, обязуясь либо покупать определенный объем товаров и услуг, производимых частным партнером, независимо от реальных потребностей, либо гарантировать определенный уровень доходов частному партнеру. Чаще всего государство покупает продукцию или услуги частных партнеров без должной проработки долгосрочного прогноза потребностей в этой продукции или услугах. Выходит, в результате оно
берет на себя завышенные обязательства. Кроме того, трудно спрогнозировать предстоящие выплаты по выданным гарантиям.
Такие искажения могут повлечь за собой значительный рост бюджетных расходов по проекту по сравнению с ранее запланированными, что неизбежно потребует поиска дополнительных финансовых средств. Этот риск важно учитывать при принятии решения о целесообразности применения механизма ГЧП по отношению к конкретному объекту инфраструктуры, что требует серьезного финансово-экономического анализа.
4. Риск недостаточной проработки инвестиционного предложения. Частного инвестора удастся привлечь только в том случае, если предполагаемый проект будет инвестиционно привлекательным. Этот риск на сегодняшний день особенно актуален для России, ведь одной из значимых проблем органов власти является неспособность грамотно разработать проект для инвестора. Решением этой проблемы являются привлечение грамотных специалистов и обучение уже работающих сотрудников [5].
В экономической литературе приводится множество видов моделей государственно-частного партнерства: государственный контракт, договор аренды/лизинга, концессия, приватизация, особые экономические зоны [11].
В России наибольшее распространение получила модель в виде заключения концессионных контрактов, которая представляет собой следующее: частный инвестор принимает на себя управление принадлежащим государству инфраструктурным объектом. Расходы инвестора компенсируются за счет средств, поступивших в оплату оказанных услуг. Однако данная модель государственно-частного партнерства носит значительные инвестиционные риски для частного инвестора, потому что государство оставляет за собой право устанавливать цены [6].
Если оценивать факт применения модели заключения концессионных соглашений за те годы, что она применяется в России, а именно с 2005 г., то можно сделать вывод о ее низкой эффективности по следующим причинам:
• длительность процедур согласования и высокая степень их забюрократизированности;
• остается невыясненным, в какой степени модель заключения концессионных соглашений создает адекватные стимулы по экономии
издержек. Следует учесть слабое участие частных финансовых компаний (а значит, и финансовых контролеров);
• низкая заинтересованность финансовых организаций в финансировании проекта, поскольку концессионер не имеет права привлекать дополнительные кредитные ресурсы не только под залог объекта концессионного соглашения, но и под залог прав требований по концессионному соглашению, что противоречит международной практике;
• высокие входные барьеры для участия в государственных контрактах, в связи с чем устанавливается низкая конкуренция на рынке подрядчиков. Можно констатировать, что модель
заключения концессионных соглашений не применима в данном виде в отечественной экономике. Таким образом, представляется необходимым усовершенствовать модель заключения концессионных соглашений, адаптировав ее к экономическим и социальным нуждам страны.
Также необходимо найти иную модель ГЧП, применяемую в развитых странах и показавшую свою эффективность, исходя из структурной составляющей экономики страны, — одна и та же модель может быть пригодной для Германии, но малоэффективной для Испании. В поисках доказательства этого факта можно ознакомиться со структурой ВВП этих стран (табл. 1). Также предлагается сравнить структуру секторов экономики России с другими странами [1, 3, 9, 12, 13].
Исходя из анализа имеющихся данных, можно сделать вывод о том, что экономики России, Австралии и Канады очень схожи по своей структуре.
Рассмотрим особенности работы ГЧП в Австралии. В австралийской модели ГЧП («модель с финансовым лидерством») ведущую роль в уп-
Модель ГЧП с «финансовым лидерством»
равлении SPV (special purpose vehicle — компания
специального назначения) играют инвестиционные банки. SPV — компания специального назначения, или «проектная компания», созданная для реализации определенного проекта или для определенной цели. SPV позволяет управлять отдельными бизнес-процессами, финансовыми потоками в проекте.
Схема экономических отношений заключается в следующем: банк отвечает за процесс участия в государственном контракте, может предоставлять кредит SPV, а также отвечает за мониторинг исполнения условий контракта. В данном случае банк является связующим звеном: он заключает контракты со сторонами, ответственными за строительство, ремонт и обслуживание, для создания консорциума. Банку принадлежат почти все акции SPV, он принимает решение об условиях, на которых будут работать другие участники, отвечает за андеррайтинг выпусков ценных бумаг и за другие элементы контракта. Схема модели ГЧП с «финансовым лидерством» представлена на рисунке.
В данной схеме основным акционером компании SPV является инвестиционный банк. Компания
Таблица 1
Структура ВВП в странах мира, %
Структура ВВП Показатель страны
Россия Австралия Канада Германия Испания
Сектор услуг 68,0 70,3 71,0 65,5 71,5
Промышленно сть 23,0 19,2 20,0 32,0 15,5
Сектор недвижимости 5,0 7,9 7,0 1,5 10,5
Сельское хозяйство 4,0 2,6 2,0 1,0 2,5
Итого... 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Таблица 2
Оценка моделей выполнения проектов, %
Модель выполнения проектов Результат
Перерасход средств Задержка сроков сдачи объекта
Модель ГЧП с «финансовым лидерством» 22 24
Государственные проекты без частного капитала 73 70
SPV, созданная для реализации инвестиционного проекта, в свою очередь, заключает субконтракты с другими компаниями. Также от нее требуется заключить соглашение с исполнительным органом власти в рамках данного проекта. Банки-спонсоры, в свою очередь, предоставляют кредитную линию компании SPV для реализации проекта.
Можно предположить, что активное участие финансового посредника в проекте обеспечивает более оперативное и эффективное распределение финансовых потоков и облегчает финансирование. Благодаря сосредоточению всего процесса под единым началом есть возможность снизить транс-акционные издержки.
Исследования Британского национального финансово-ревизионного управления показали, что при применении предлагаемой модели государственно-частного партнерства перерасход средств в среднем составляет 22 %, а при традиционном способе предоставления общественных благ (только государственное участие) — 73 % (табл. 2) [8].
Превышение фактических издержек над прогнозными значениями на начальных стадиях проекта может быть обусловлено, например, стратегией частного консорциума, который, чтобы выиграть государственный контракт, занижает реальную стоимость своего проекта.
По мнению авторов, использование позитивного опыта государственно-частного партнерства приводит к росту инвестиций в развитие общественной инфраструктуры. Применяемая в данный момент в России модель заключения концессионных соглашений в рамках ГЧП не применима в данном виде для всех типов инфраструктуры и нуждается в изменениях на законодательном уровне.
Наряду с этим предлагается дополнительная модель ГЧП («модель с финансовым лидерством»), которая благодаря сосредоточению всего процесса под единым началом (во главе с инвестиционным банком) дает возможность существенно снизить трансакционные издержки. В этом случае необходимо отметить, что данная модель ГЧП не замещает, а дополняет государственные инвестиции, а также снижает бюджетную нагрузку.
Кроме того, предлагается оценивать эффект от реализации ГЧП по следующим видам системных эффектов: эффект масштаба, эффект сокращения транзакционных издержек, дополнительные системные эффекты.
Эффект сокращения трансакционных издержек определяется следующим образом:
ЭСТИа = ТИо — ТИ1 = ОЗ (Цр — Ц), (1) где ЭСТИа — абсолютный эффект снижения транс-акционных издержек; ТИо — сумма трансакционных издержек; ОЗ — объем закупок товара, производство которого стало элементом системы, в которую входит и покупатель (предприятие-интегратор) данного товара;
Цр — цена, сложившаяся на рынке на данный товар;
Цс—цена, сложившаяся на данный товар внутри системы (см. формулу 2). В состав затрат на производство товара, а следовательно, и в его внутрисистемную цену (цену, сложившуюся на данный товар внутри системы) необходимо включить долю выплачиваемых процентов за кредит (взятый для покупки данного производства), погашаемый каждой единицей товара, и среднюю норму прибыли по промышленному объединению:
Ц с = (ТЗед +Ё Кр, )
ПС
НП,
(2)
ОП, х q ДПЦ
где ТЗед — текущие затраты на производство единицы продукции;
^ — сумма кредита, оставшегося непогашенным в ,-м году срока кредитования; п — срок кредита, в годах; ПС — годовая процентная ставка за кредит; ОП( — объем производства товара в ,-м году; q — срок эксплуатации фондов, приобретенных в кредит, в годах; HП ^— годовая норма прибыли; ДПЦ — длительность производственного цикла в годах (срок задействования капитала). Относительный показатель эффекта сокращения трансакционных издержек (величина эффек-
- 19
та, приходящаяся на каждый рубль, вложенный в данный вариант вертикального развития системы) определяется отношением рыночных расходов (упрощая вычисления, их можно приравнять к торговой наценке поставщика) к общей сумме расходов на товар (его цене):
АТИ ТИ / ОЗ Ц - Ц ЭСТИ = — = ' » р (3)
о ЗПс 1 - ТИ / ОЗ Цс
где ЭСТИо — относительный эффект снижения трансакционных издержек; ТИ/ОЗ — удельный вес трансакционных издержек в выручке, получаемой внешним поставщиком;
ЗПс — затраты на функционирование производства данного товара (услуги) в рамках интеграции.
Дополнительные системные эффекты предполагают, что в каждом конкретном варианте ГЧП ожидаются эффекты по нескольким элементам. Поэтому надежнее всего в процессе расчета оценивать эффект по каждому из них (см. формулу 4), что позволит не только получить более надежные результаты расчетов, но и даст руководству представление о межфункциональных связях в общей структуре.
ДСЭк^А = £ ДСЭкk = m + 1,
(4)
где ДСЭк^А — абсолютный показатель общего дополнительного системного эффекта, получаемого системой Л от ее нового ^го элемента; ДСЭк^1 — абсолютный дополнительный системный эффект, получаемый 7-м элементом системы А от ^го элемента; т — общее число элементов предприятия. Показатели общности результатов деятельности разных элементов системы (увязанности их функциональных ролей) необходимо оценивать при помощи экспертов и специалистов соответствующих служб и отделов.
Анализ факторов, влияющих на результат реализации инфраструктурных проектов, показал, что поддержка властей, нормативно-правовая и институциональная базы, а также состояние финансового сектора являются первостепенными элементами в рамках развития ГЧП в стране. Также в ходе анализа сделан вывод, что неразвитость производственной инфраструктуры приводит к снижению экономической эффективности функционирования экономики, возникает угроза безопасности (в том числе эконо-
мической), и в итоге появляется неравномерность качества обслуживания потребителей в регионах страны.
Из всего сказанного выше можно сделать вывод, что развитие эффективных способов взаимодействия государства и бизнеса выступает одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной активности, роста конкурентоспособности страны, а также развития производственной инфраструктуры. В этом случае крайне важным представляется разработка методологического подхода к оценке эффекта от реализации ГЧП.
Список литературы
1. Австралия дожила до кризиса, 2011. URL: http://www. vestifinance. ru/articles/5286.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Испания: экономическое положение и сотрудничество с Россией. 2011. URL: http://www. yartpp. ru/index. php?option=com_content&view=article&id =42079&It. emid=64&lang=ru.
4. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации. М.: Изд-во «Дело», АНХ, 2010. С. 12.
5. Климов П. Е. Государственно-частное партнерство как механизм финансирования модернизации инфраструктуры // Управление экономическими системами. 2011. № 11.
6. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115.
7. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Центрального федерального округа: инвестиции и инфраструктура. М., 2010.
8. Развитие инфраструктуры в России: новые задачи, старые проблемы. М., 2010. URL: http:// www. sbrf. ru/common/img/uploaded/files/pdf/press_ center/Review_10.pdf.
9. Сайт Федеральной службы государственной статистики России. URL: http://www. gks. ru.
10. Сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www1.minfin. ru/ru.
11. Сайт World Bank PPIAF PPI Database. URL: http://ppi. worldbank. org.
12. Экономика Канады, 2011. URL: http://www. canada. ru/about/economics/industry. html.
13. Экономика Германии, 2011. URL: http:// www. grandars. ru/student/mirovaya-ekonomika/ germaniya. html.
i=i
