CC BY
70
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ДОМЕННОГО ИМУЩЕСТВА В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ И РОССИИ: ИСТОРИКОПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Ларина Ольга Григорьевна, доцент кафедры гражданского права Курского государственного технического университета, кандидат юридических наук. Контакты автора: 8 910 313 58 07
Аннотация. В статье «Использование доменного имущества в странах Западной Европы и России: историко-правовой анализ» автором рассматриваются особенности правового регулирования доменного имущества в России и странах Европы, проводится историко-правовой и сравнительный анализ. Автор делает вывод о необходимости государственного контроля за некоторыми важными доменными имуществами (лесами, землями, недрами).
Ключевые слова: государственный кон-
троль, доменное имущество.
USE OF DOMAIN PROPERTY IN COUNTRIES OF WESTERN EUROPE AND RUSSIA: THE HISTORICAL-LEGAL ANALYSIS
Larina Olga Grigorievna, the candidate of jurisprudence, the docent of chair of civil law of Kursk state technical university.
Contacts of the author: 8 910 313 58 07
Annotation. In article ««Use of domain property in countries of Western Europe and Russia: the istoriko-legal analysis» thh aathor ccnside:rs feetures of legal regulation of domain property in Russia and the countries of Europe, the istoriko-legal and comparative analysis is carried out. The author does a conclusion about necessity of the state control over some important domain properties (woods, earths, bowels). Keywords: legal regulation, domain property.
Тема неналоговых доходов в период экономического кризиса становится все более актуальной, поскольку в условиях экономического спада доля неналоговых платежей в бюджете уменьшается, а государству необходима стабильная основа для выполнения своих функций. Большая часть неналоговых доходов имеет регалийную природу, их основанием является исключительное право государства на какое-либо имущество или определенный вид деятельности.
Закономерным является, что экономическим базисом государственного управления является собственность на природные ресурсы, на объекты окружающей среды, концептуальное отношение к ним со стороны государств и их конституций. Конституции стран Европы устанавливают разные алгоритмы использования государственной собст-
венности и отношение к природным ресурсам, однако почти все основные законы объединяет «трепетное» отношение к земельным ресурсам. Конституции называют землю основой экономики, а конституционная регламентация земельных отношений представляется очень детальной и отличающейся от российской.
В этих странах первое место среди земельных ресурсов принадлежит земле как территориальному базису всего производства и проживания людей и как невосполнимому и незаменимому элементу сельскохозяйственного производства. Такое отношение связано с «малоземельем» европейских государств. Земля, право обладания ею, как правило, являлась предметом распрей и войн. Значительная часть земель при этом принадлежала властвующей верхушке. Так, во второй половине Х^ века в Пруссии сравнительно богатой земельными площадями, значительная часть их считалась фидеикомиссом царствующего дома, доход с этой части не показывался в бюджете. Эти виды доменов эксплуатировались в основном посредством отдачи в аренду срочную, долгосрочную и наследственную1.
При срочной и долгосрочной аренде арендная плата повышалась в первый раз через 12 лет на 5%, а потом она повышалась в том же размере через каждые 6 лет, причем с каждого нового арендатора взималось кроме залога, равного 1/3 арендной платы, единовременно особая плата, называемая laudemium. Наследственная аренда давалась с условием пересмотра арендного договора через каждые 30 лет. Кроме того, наследственная аренда давалась еще в форме пожалований, с условием взноса незначительной арендной платы. В Пруссии также извлекался доход от земельных государственных имуществ путем их продажи2.
Прусскому праву известны положительные меры по использованию лесных доменов, которые в последствии были переняты многими европейскими государствами (Италией, Францией), а также другими странами (Турцией, Россией). Еще провинциальные лесные уставы, а затем и Landrecht 1794 года запрещали собственникам опустошать леса под угрозой штрафа и ограничений в рубке леса, согласно постановлениям земской полиции. 24 декабря 1816 года вышел закон, подчинивший надзору государственной власти лесные владения корпораций в Саксонии, Вестфалии и Рейнских провинциях. 14 августа 1876 года состоялось такого же рода постановление дли провинций Пруссии, Бранденбурга, Познани, Померании, Силезии и Саксонии - по отношению к лесам общин, церквей, приходов и других духовных установлений, публичных шкод и высших учебных заведений; наконец, богоугодных и благотворительных учреждений. А 14 марта 1881 года оно было распространено на леса всех общественных союзов, возникших не по частному договору3. Леса, принадлежащие указанным учреждениям, были подчинены надзору государственной власти, который был направлен к сохранению лесов. В лесах, состоящих под охраной государства, допускались лишь умеренные порубки. С этой целью лесные пространства разделялись на годовые лесосеки сообразно плану, утвержденному подле-
1 Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. Ярославль, 1883. С. 243.
2 Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб. 1890. С.116.
3 Курдиновский В. И. К учению о легальных ограничениях права собственности на недвижимость в России. Одесса: «Экономическая типография», 1899. С. 54
жащей властью4. Собственник был обязан разводить леса на пустых участках, негодных для более полезного употребления. Леса общин, кроме того, не подлежали делению в натуре между их членами. Затем, Закон 6 июля 1875 года объявил некоторые леса защитными. Так, выделялись леса, охраняющие:
1) частные поземельные владения, общественные установления, а также естественные и искусственные водовместилища от заноса песками;
2) поземельные владения, дороги и здания - от засыпания землею и камнями, или от наводнений (в гористых местностях);
3) берега рек и каналов - от обвалов, а частные и публичные здания - от опасностей во время ледохода;
4) реки - от обмеления;
5) луга и поля - от вредного действия ветров.
Сейчас в Федеративной Республике Германия
государственные земля и недра, естественные ресурсы могут быть переведены в частную собственность или в другие формы общественного хозяйства согласно закону, регулирующему виды и размеры возмещения.
В Республике Болгария земля признается основным национальным богатством, которое пользуется особой защитой государства и общества. Обрабатываемая земля используется только для сельскохозяйственных целей; изменение ее предназначения допускается в порядке исключения, если доказана необходимость этого, и при условиях и в порядке, определенных законом.
В Италии закон в целях достижения рациональной эксплуатации земли и установления справедливых социальных отношений налагает обязательства на частную земельную собственность, устанавливает ее предельные размеры, содействует улучшению земель, преобразованию крупных землевладений, поддерживает мелкую и среднюю собственность.
Особое внимание уделяется использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения, обороту которых в России посвящен специальный закон, а в других государствах отводятся специальные конституционные нормы.
По Конституции Греции особые законы регулируют вопросы собственности и распределения рудников, карьеров, пещер, минеральных, проточных и подземных вод, а также богатства недр вообще. В соответствии с определенной особым законом процедурой допускается перераспределение сельскохозяйственных угодий в целях наиболее эффективного использования земли, а также принятие мер для избежания чрезмерной чересполосицы и облегчения реорганизации существующей мелкой земельной собственности.
Законом могут регулироваться вопросы реализации заброшенных территорий с целью их использования в интересах национальной экономики и содействия безземельным крестьянам, а также вопросы частичной или полной компенсации владельцам в случае их появления вновь в разумные сроки (ст. 18 Конституции).
4 Курдиновский В. И. К учению о легальных ограничениях
права собственности на недвижимость в России. Одесса:
«Экономическая типография», 1899. С. 57
Большое внимание уделяется земельной собственности и ее сельскохозяйственному использованию в Турции. Здесь государство принимает необходимые меры, чтобы поддерживать и развивать эффективное культивирование земли, предупреждать ущерб вследствие эрозии и обеспечивать землей малоземельных и безземельных фермеров. Для этих целей законом определяется размер наделов земельной собственности в соответствии с различиями сельскохозяйственных регионов и типами сельскохозяйственных угодий. Обеспечение землей малоземельных или безземельных фермеров не должно вести к сокращению производства или к истощению лесных заповедников и другой земли и подземных ресурсов.
В настоящее время увеличивается внимание к минеральным и биологическим ресурсам побережий и морского дна, к юрисдикции государств на соответствующие объекты.
Так, согласно Основному закону, исключительной собственностью Болгарии являются подземные богатства, прибрежная пляжная полоса, а также воды, леса и парки, имеющие национальное значение, природные и археологические резерваты, определенные в законе. Государство осуществляет суверенные права над континентальным шельфом и в особой экономической зоне с целью изучения, разработки, использования и хозяйствования по отношению к биологическим, минеральным и энергетическим ресурсам этих морских пространств.
По Конституции Хорватии море, морское побережье и острова, воды, воздушное пространство, полезные ископаемые и другие природные богатства, а также земля, леса, растительный и животный мир, другие природные объекты, недвижимость, имеющая особое культурное, историческое, экономическое и экологическое значение, и определенные законом как объекты, представляющие интерес для Республики, находятся под ее особой защитой.
По ст. 43 Конституции Турции побережья находятся под суверенитетом и в распоряжении государства. При использовании морских побережий, берегов озер или проточных вод, прибрежной полосы морей и озер прежде всего учитывается общественный интерес. Ширина побережий и прибрежных полос в соответствии с целями и условиями их использования людьми определяется законом.
В России подробное регулирование охраны и использования этих морских ресурсов осуществляется в Федеральных законах "О континентальном шельфе Российской Федерации" и "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". В Конституции РФ определение статуса и защита исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ отнесены к ведению Российской Федерации.
Значительное место отводится в ряде европейских конституций собственности на леса и иную растительность .
Во второй половине Х^ века во Франции главный вид государственных имуществ представляли леса, поскольку площадь земельного домена была настолько мала, что имела незначительное фискальное значение.
В России лесные государственные имущества начали привлекать к себе особенное внимание государства при Петре I, который видел в лесных доменах не только источник государственных доходов, но и драгоценный материал для кораблестроения. Частные владельцы огра-
ничены были в праве обращения лесов под паш-ни5. Впоследствии Екатерина II предоставила частным владельцам полную свободу распоряжения их лесами. При Александре I, кроме практиковавшегося со времени Петра I наделения лесом разных промышленных учреждений, вошел в употребление выдел казенных лесов в распоряжение разных ведомств (горного, соляного и т.п.) и в пользование сельским обществам безденежно или за особую плату. За казенные леса, отведенные крестьянам и состоящие в ведении местных Управлений Государственными Имуществами, крестьяне платили установленную в 1864 г. особую лесную подать. В русском законодательстве дореволюционного периода казенные леса подразделялись на общие леса, приписные, въезжие и леса «единственного владения»6. В историческом развитии казенной лесной собственности предшествовало установление лесной регалии, в интересах кораблестроения для военных целей.
Сейчас большое внимание уделяется лесам в Конституции Турции, где государство принимает необходимое законодательство и меры для защиты лесных заповедников и расширения лесных угодий. Районы лесных заповедников, уничтоженные пожарами, перезасаживаются лесом; другие сельскохозяйственные работы, а также размножение племенного скота в этих районах не проводятся. Все иные заповедники находятся на попечении и под контролем государства.
Собственность государства на лесные заповедники неотчуждаема. Государственные лесные заповедники управляются и эксплуатируются государством в соответствии с законом. Эти леса не могут приобретаться в собственность по истечении срока давности владения и не могут быть предметом отчуждения, кроме как в интересах общественной пользы.
Действия и акты, которые могли бы повредить лесным заповедникам, запрещаются. Никакая политическая пропаганда, которая могла бы привести к уничтожению лесных заповедников, не должна иметь место; никакие амнистии или помилования, касающиеся только преступлений против лесных заповедников, не могут объявляться. Преступления, совершенные с намерением поджога или разрушения лесных заповедников, а также сокращения районов лесного заповедника , не могут быть включены в перечень случаев применения амнистий или помилований в других случаях.
Усечение границ лесного заповедника запрещается, за исключением тех областей лесных заповедников, чье сохранение с научно-технической точки зрения считается бесполезным, и наоборот, преобразование в сельскохозяйственную земельную собственность было найдено определенно выгодным, кроме мест, которые с 1981 г. считаются полностью утратившими свое лесохозяйственное значение и используются под виноградники, садоводство, посадку оливковых рощ в районах интенсивного городского, поселкового и сельскохозяйственного строительства.
5 Иловайский С. И. Учебник финансового права (издание 4е). Одесса; типо-хромо-литография А. Ф. Соколовского, 1904 . С. 35
6 Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб/, 1890. С.116.
Законом, согласно Конституции, определяются меры для обеспечения сотрудничества между государством и жителями деревень, расположенных в или около лесных заповедников, контроля и эксплуатации лесных заповедников с целью обеспечения их сохранности и улучшения условий жизни их жителей. Закон регулирует развитие областей, которые с научно-технической точки зрения по состоянию на 1981 г. утратили ценность лесов, выявление и вынесение за границы лесов районов, сохранение которых в качестве лесов с научнотехнической точки зрения найдено бесполезным, обустройство вышеупомянутых районов силами государства в целях полного или частичного расселения жителей деревень лесного заповедника по деревням. Земельные участки, принадлежащие сельским жителям, выводимые из лесного заповедника, немедленно перезаса-живаются лесом, и создаются государственные заповедники (ст. 169, 170 Конституции Турции)7.
Недра государствами во все времена использовались активно. Государство эксплуатировало данный домен на основе горной регалии.
Тарасов И. Т. указывает, что «регальность горного промысла основана была на том, что недра земли принадлежат не владельцу поверхности, а государству»8. В некоторые периоды в законодательстве было даже прямо определено, на какую глубину от поверхности земли распространяется право собственности частного владельца. Янжул И.И. называет горную регалию «исключительным правом государства на производство горного дела...». К ней автор также относит право государства на доход от обложения частных лиц, занимающихся добыванием металлов и минералов9.
Во второй половине Х1Х века в Англии горная регалия распространялась только на золото и серебро. Разделение права на недра земли и права на поверхность в Англии не применялось на практике. Правительство выдавало концессии на разработку как владельцу, так и посторонним, но с условием вознаграждения владельца; б) minieres - добыча железной руды, торфа и т.п., связанная с правом собственности на поверхность, но разработка находится под надзором правительства и в) carrieres - каменоломни, добывание извести, глины и пр., вполне принадлежащие владельцу поверхности. Все три категории промыслов облагались налогами: поземельным, постоянным (redevance fixe) и пропорциональным. Копи и каменоломни были обложены только поземельною податью, а рудники - последними двумя. В Пруссии согласно горному уставу 1865 г. правительство имело право выдавать концессии на добычу металлов и минералов на чужой земле, если владелец поверхности не разрабатывал их сам. Казенные горные заводы эксплуатировались непосредственно казной или же ответственными управляющими. Отчуждение казенных горных промыслов производилось из года в год систематически, по определенному плану, хотя вообще в Пруссии казенные горные промыслы давали приблизительно такой же доход, как и частные промыслы.
В России в XIX веке казенные горные промыслы несколько утратили свою значимость, однако горная промышленность находилась под пристальным контролем государства на протяжении всего столетия. Уставы гор-
7 Конституции зарубежных стран. М. 2006. С. 128.
8 Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права / У истоков финансового права. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права»), Т.2.1998. С.245
9 Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. СПБ. 1890. С. 171
ный и Устав о промышленности, принятые в целях систематизации норм в области добычи минералов и металлов, их производства и реализации детально регламентировали процессы добычи, поступления указанных доходов в бюджет10. Весь комплекс законодательных норм в этих актах делится на нормы, устанавливающие порядок добычи минералов, руд, уплаты соответствующих сборов и ответственность за нарушение законодательства о горной промышленности и соли и нормы, определяющие порядок управления и организации горного и соляного промысла.
На основании Горного устава законодатель предоставлял заводчику выбор по уплате горного сбора. Он мог вносить сбор либо в Горное правление, либо в Главное казначейство, либо в Казенную палату той губернии, на территории которой находится завод или дом (место жительства) заводчика11.
Горный устав предоставлял два способа уплаты горной подати. Так, завод мог выплачивать установленную денежную сумму или вносить подать «натурою». Пятнадцатипроцентная медь вносилась на Екатеринбургский Монетный двор. С золота и серебра и платины подать в натуральном виде (в виде слитков, крошки и т.д.) поступала в Санкт-Петербургский Монетный двор. В Горном правлении находилась книга для записи доходов, поступающих от частных заводов. В нее вносились сведения о тех платежах, которые шли как в Горное правление, так и на Монетные дворы, в Казенные палаты и Главное казначейство.
На основании Горного устава12 денежные подати от производства чугуна вносились в бюджет два раза в год: с января по февраль и с сентября по октябрь. Оброчные подати с доменных и медеплавильных печей должны были поступать в казну один раз в год в январе-феврале13.
Помимо процедуры уплаты горной подати, Горный устав содержал нормы, предусматривающие ответственность за нарушение законодательства об уплате горного сбора. Часть 6 Главы 8 Горного устава «О взыскании недоимок» за неплатеж горных податей различного рода в установленные сроки предусматривал штраф в виде пени в размере шести процентов от суммы неуплаченного налога. Если эта мера не повлияет на соблюдение заводами налогового законодательства, ст. 524 устанавливает изъятие у завода металлов или наличных денег.
Надзор за своевременным и полным поступлением горной подати в бюджет осуществлялся Горным правлением и заводским исправником.
Германское право установило регальный характер горного промысла изначально. Еще в средние века собственник недвижимости потерял в Пруссии право на недра. Тогда установилась точка зрения, что рудокопное дело нуждается в иных средствах и приемах, «чем культура поверхности земли, что оно требует от предпринимателя затраты всех его сил и открывает ему особую сферу господства вне
10 Уставы Монетный, Горный, и о Соли. Т. 7. Свод законов Российской империи. СПб, 1857.
11 См.: Там же. Ст . 505.
12 Уставы Монетный, Горный, и о Соли. Т. 7. Свод законов Российской империи. СПб, 1857. Ст. 505.
13 См.: Там же. Ст . 87.
обычных условий»14. Ввиду этого рудокопное дело было объявлено регалией (за немногими исключениями в пользу начала горной свободы). Однако по мере развития горного дела начало регалии было признано в Пруссии несостоятельным. Рудокопное дело требует больше, чем другая какая-либо отрасль промышленности, самостоятельности, свободы конкуренции и безграничной спекуляции. Поэтому уже в 1851 году в Пруссии горная регалия прекратила свое существование, и горное дело было передано в руки поземельных владельцев, а с 24 июня 1865 года было провозглашено начало горной свободы, стеснившее право собственности на недра15. Закон исключил из сферы свободного распоряжения собственников следующие металлы и минералы, находящиеся в недрах их земли: золото, серебро, ртуть, железо, свинец, медь, олово, цинк, кобальт, никель, мышьяк, марганец, серу, сурьму, квасцы и купоросные руды, каменный уголь, каменную соль и соляные источники. Право производить разведку и разрабатывать перечисленные металлы и минералы принадлежало всякому. Собственник имел право на разработку не поименованных в законе металлов и минералов. Он должен был поступиться своими интересами в пользу открывателя даром, безвозмездно. Кроме того, собственник земли должен был предоставить предпринимателю пользование поверхностью сообразно требованиям предприятия, но за особое вознаграждение. При несогласии возможна экспроприация, а за все убытки, причиненные предпринимателем, собственник также мог требовать вознаграждения. Отметим, что в России подобное возмещение убытков собственнику не применялось.
В Австрии изымались из сферы свободного распоряжения собственника недвижимости некоторые минералы и воды, содержащие соль и цемент. С той же целью собственник обязывался допустить, за известное вознаграждение, как поиски и разработку минералов, так и иное пользование недвижимостью, в видах осуществления горного предприятия.
Во многих современных государствах исключительное право государства на недра сохраняется. Согласно ст. 23 Конституции Кипра права Республики на подземные воды, разработки и ископаемые являются неприкосновенными. В случае аграрных реформ земля распределяется только тем лицам, которые принадлежат общине владельца экспроприированных земель16.
Рассмотрев регулирование и правовой режим доменной собственности и имуществ, сложившихся в России и Европе под влиянием тех или иных исторических условий, можно утверждать, что одни виды собственности и правовые режимы появились и исчезли (горная свобода, институт откупов). Другие, появившись в отдаленную эпоху, удержались и в действующем законодательстве, поскольку отвечали и отвечают постоянным нуждам государственной жизни (институт государственной собственности). Некоторые, возникнув при исключительных условиях, преобразовавшись. существуют и поныне (система пошлин, косвенное обложение).
В целом, государство как собственник необходим в условиях экономической и социальной нестабильности
14 Курдиновский В. И. К учению о легальных ограничениях права собственности на недвижимость в России. Одесса: «Экономическая типография», 1899. С. 58.
15 Курдиновский В. И. К учению о легальных ограничениях права собственности на недвижимость в России. Одесса: «Экономическая типография», 1899. С. 60
16 Конституции зарубежных стран. М. 2006. С. 87.
как для общественных, так и для чисто фискальных целей, что позволит повысить доходность бюджета, производства, конкурентоспособность государства на внешних рынках и в международных отношениях.
РЕЦЕНЗИЯ
Тема использования недвижимого имущества является актуальной для любого общества в любой период исторического развития, поскольку именно недвижимость (доменное имущество) является основой экономики государства и основой социальной стабильности в социальной сфере.
В статье Лариной О.Г. проведен анализ современной и дореволюционной политики в сфере управления и использования доменного имущества как в России, так и в странах Западной Европы. Автором рассмотрен широкий круг научной литературы, проведен анализ законодательства о лесах, недрах, земле Австрии, Пруссии, Франции. Рассмотрена эволюция указанных институтов и сделан обоснованный вывод о том, что «государство как собственник необходим в условиях экономической и социальной нестабильности», которые наблюдаются и сейчас. Соглашаясь с автором, хотелось бы заметить, что государство должно иметь в собственности только стратегические объекты, а процесс их управления должен быть тщательным образом урегулирован.
Статья Лариной О.Г. содержит ценные научные выводы, отвечает установленным требованиям и является актуальной в условиях всемирного экономического кризиса.
Рецензент, д.ю.н., проф., заведующий кафедрой гражданского права Курского государственного Технического университета Сусликов В.Н.
