CC BY
142• РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА •
Б. В. Россинский,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
B.V. Rossinsky,
Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Administrative Law and Process of the Moscow State Legal University named after O.E. Kutafin (MSUA), [email protected]
DOI:
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация: в статье рассматривается место исполнительных органов в системе публичной власти. Отмечается, что однобокое понимание конституционного положения о разграничении органов государственной власти и органов местного самоуправления отрицательно сказывалось на эффективности деятельности системы исполнительных органов, приводило к ухудшению процесса государственного управления. Показано, что ситуация будет стабилизироваться с созданием в стране системы публичной власти, которая должна стать мощной подсистемой всей системы государственного управления.
Ключевые слова: государственное управление, система публичной власти, органы государственной власти, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления.
EXECUTIVE BODIES IN THE SYSTEM OF PUBLIC POWER
Как известно, многие годы органы государственного управления отождествлялись у нас в стране только с исполнительными и распорядительными органами, что получало свое закрепление
Abstract: the article discusses the place of executive bodies in the system of public ®
power. It is noted that a one-sided understanding of the constitutional provision on the §
delimitation of state authorities and local self-government had a negative impact on the g efficiency of the system of executive bodies, led to a deterioration in the process of state
administration. It is shown that the situation will stabilize with the creation of a public 39 authority system in the country, which should become a powerful sub-system of the entire
public administration system. P
Keywords: public administration, public authority system, public authorities, executive o
authorities, local governments. S
в конституциях СССР и конституциях союзных республик. Однако начиная со второй половины 60-х гг. прошлого века государственное управление стало рассматриваться в широком смысле, как деятельность всех государственных органов. Это связано с распространением на процесс государственного управления системно-информационных постулатов, обусловливающих понимание данного процесса как постоянного обмена информацией по каналам прямой и обратной связи между всеми субъектами, наделенными соответствующими властными полномочиями (законодательными органами, исполнительными органами, судами, прокуратурой, Центральным банком, счетными палатами, рядом иных органов и организаций). Не случайно в Конституции РФ отсутствует термин «органы государственного управления», который в советских конституциях связывался лишь с исполнительными и распорядительными структурами. „о В чем же при таком подходе состоит конкретная роль органов исполнительной власти в механизме государственного управления? Чем управленческая сущность системы исполнительной власти отличается от других субъектов государственного управления? Учитывая тот факт, что мы уже не раз подробно излагали свое видение этих вопросов [1; 2], лишь кратко напомним следующие обстоятельства. 2 С одной стороны, система исполнительной власти реализует пре-^ валирующий объем управленческих функций всей государственной — власти. С другой стороны, она, моделируя систему государственной § власти, имеет тот же механизм сдержек и противовесов, что и госу-5 дарственная власть в целом. Благодаря этому исполнительная власть § способна в нештатных, кризисных ситуациях не только стабилизиро-^ вать систему государственной власти и всей системы государственного управления, но и взять на себя выполнение части функций других о государственных органов, обеспечить их системную координацию. ^ Изложенному способствует и стремление системы исполнитель-С ной власти к сохранению собственного равновесия, что во многом связано с ее инерционностью. Действительно, система исполнительно ной власти куда более инерционна, чем системы двух других ветвей ^ государственной власти, а тем более, иных государственных органов. СЧ Данная ветвь государственной власти намного превосходит остальные ® системы и по числу государственных органов, и по их разветвлен-^ ности, и по количеству государственных служащих. Значительная степень инерционности системы исполнительной власти обусловливает ее консерватизм. А будучи инерционной и консервативной, она, естественно, сопротивляется попыткам проведения одномоментных преобразований.
Диалектическая природа инерции обусловливает противоречивые ее стороны. Конечно, в определенной мере инерция тормозит необходимое развитие системы, но и одновременно сдерживает появление возможных в процессе этого развития негативных тенденций и проблем в управлении системой, что в полной мере относится и к социальным системам. При появлении внезапных, нередко непонятных, в чем-то заведомо вредоносных для данной социальной системы обстоятельств инерция системы способствует их пресечению и следованию системы без ненужных, может быть, даже опасных, отклонений и колебаний тем курсом, который апробирован для этой социальной системы и освещен, по мысли В. О. Ключевского, ее историей.
Заметим, что во второй лекции «Курса русской истории» ученый, рассматривая практическую цель данной науки, говорил об историческом опыте государства как векторе, определяющем направление его дальнейшего развития [3]. «История - это фонарь в будущее, который светит нам из прошлого» [4], - отмечал он. В этой связи интересна также мысль Н. А. Бердяева о том, что «смысл консерватизма не в том, х что он препятствует движению вперед и вверх, а в том, что он пре- | пятствует движению назад и вниз, к хаотической тьме...» [5]. |
Однако указанные достоинства системы исполнительной вла- | сти «работают» лишь при наличии еще одного обстоятельства. I Вся совокупность исполнительных органов должна быть единым вертикальным субординационным образованием. Такова управ- | ленческая природа исполнительной власти. Разъединение системы ю исполнительных органов, разрыв каналов прямой и обратной связи крайне негативно сказываются на функционировании системы ис- I полнительной власти. ^
Как известно, в систему государственной власти и государствен- § ного управления СССР включались местные органы. В статьях гл. VIII | Конституции СССР 1936 г. «Местные органы государственной власти» 1 предусматривались также образуемые этими органами и подотчетные § им исполнительные и распорядительные органы. А гл. 19 Конституции СССР 1977 г. прямо называлась «Местные органы государственной 41 власти и управления». Другими словами, местные, советские и ис- № полнительные органы были элементами единой государственной ю властно-управленческой системы. о
Между тем в соответствии со ст. 12 Конституции РФ «органы | местного самоуправления не входят в систему органов государствен- § ной власти». Конечно, приведенный тезис является детализацией не вызывающего никаких возражений положения данной статьи, согласно которому «в Российской Федерации признается и гаран-
тируется местное самоуправление». Однако, как показала практика работы исполнительной системы, бездумное, однобокое восприятие подобной редакции этого тезиса часто приводило к значительному ухудшению процесса государственного управления на территории страны, ибо положение ст. 12 трактовалось и как призыв к разрыву органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Естественно, в 1990-е гг. в ряде регионов складывались достаточно сложные отношения между руководителями органов исполнительной власти субъектов РФ и главами органов местного самоуправления, муниципальных администраций. Нередко вообще доходило до скандалов, причем по инициативе и той и другой стороны. Данная проблема, может быть, не очень заметная для законодательных (представительных) органов государственной власти (местного самоуправления), принципиальна для исполнительных органов, система которых „о по своей управленческой природе, как уже отмечалось, является вертикальным субординационным образованием. Причем разрыв информационных связей между органами исполнительной власти и ис-№ полнительными органами муниципальных образований всегда имеет § крайне нежелательные последствия и для местного самоуправления, § и для государственного управления в целом.
2 Когда в 2000 г. были образованы федеральные округа и введен институт полномочных представителей Президента РФ в феде— ральных округах, в качестве одной из главных задач полномочного § представителя определялась организация в соответствующем фе-25 деральном округе работы по реализации основных направлений § внутренней и внешней политики государства (Указ Президента РФ с от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»). Подчеркнем, что о полномочному представителю вменялась в обязанность в том числе ^ организация взаимодействия федеральных органов исполнительной С власти не только с органами государственной власти субъектов РФ, но и с органами местного самоуправления. Но если отношения между 42 федеральными и региональными органами государственной власти ^ начали исправляться после издания названного Указа Президента РФ, (V то вопрос с органами местного самоуправления во многом оставался ® открытым вплоть до внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 г. Для обеспечения эффективной реализации функций государственного управления роль введенной части третьей ст. 132 Конституции РФ о том, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие
для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории», невозможно переоценить. Развитие этого конституционного положения, нашедшее отражение в Федеральном законе от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», свидетельствует о том, что федеральные органы осуществляют свои полномочия на территориях субъектов РФ во взаимодействии не только с региональными государственными органами, но и с действующими на этих территориях органами местного самоуправления.
Возникающая при этом модель управления сферами и отраслями хозяйства страны, соответствующая архитектоника каналов прямой и обратной связи свидетельствует о том, что система публичной власти, объединяющая как органы исполнительной власти, так и исполнительные органы муниципальных образований, должна стать мощной подсистемой всей системы государственного управления.
о
Список литературы: |
1. Россинский, Б.В. Проблемы государственного управления с позиций § теории систем / Б.В. Россинский. - М. : Норма, 2021. |
2. Россинский, Б.В. Административно-правовые аспекты государ- | ственного управления в России. Системные подходы / Б.В. Россинский. ®
- М. : Норма, 2020. Ц
3. Ключевский, В. О. Курс русской истории / В. О. Ключевский. ?
- М. : АСТ, 2018. Ю
' о
4. Ключевский, В.О. О нравственности и русской культуре / § В.О. Ключевский. - М. : Дрофа, 2008. |
5. Бердяев, Н. А. Философия неравенства / Н. А. Бердяев. - М. : Институт а
русской цивилизации, 2012. |
§
43
