CC BY
2887
УДК 34 (4414)
исполнительная власть: понятие, признаки, место в современном государстве
Аннотация. Проблемы исполнительной власти всегда находились в центре внимания юридической науки. Им посвящены сотни статей и книг. Тем временем теория государственного управления все еще не предложила законченных определений во многих вопросах. Не случайно понятие и сущность исполнительной власти являются в известной мере дискуссионными.
В статье рассматривается сущностная характеристика исполнительной власти, дается ее авторское понимание. Для проведения в жизнь законов и других правовых актов представительных органов власти, организации и контроля их исполнения необходимы органы исполнительной власти, которыми являются органы государственного или муниципального управления (органы исполнительной власти). Автор проанализировал разные точки зрения на соотношение терминов «исполнительная власть» и «система органов, ее осуществляющих»; рассмотрел и указал критерии исполнительной власти; выявил недостатки определения исполнительной власти через понятие системы государственных органов; представил свое определение исполнительной власти.
Ключевые слова: исполнительная власть; орган исполнительной власти; орган государственного управления; государственное управление; исполнительные органы; административная власть.
Abstract. The problems of the Executive Branch have always been in the limelight of juridical science. Hundreds of articles and books are dedicated to the Executive Branch, but the theory of state administration is not complete in the juridical science yet; the concept and essence of the Executive Branch are debatable to a certain degree.
In the article, the essential characteristics of the Executive Branch are considered, the author's understanding of the Executive Branch is given. In order to bring laws and other legal acts, accepted by representative authorities, into life, to organize and control their execution, executive authorities are necessary. These are authorities of state or municipal government (executive authorities). The author has analyzed different scientists' points of view on the ratio of the terms «the Executive Branch» and «a system of executive authorities»; has considered and pointed to the criteria of the Executive Branch; has singled out the drawbacks of the Executive Branch definition by means of the concept of a state authorities system. Besides, the author's definition of the Executive Branch is given.
Keywords: the Executive Branch; Executive Branch authority; state administrative authority; state administration; executive authority; administrative power.
Кожина А.М.,
студентка магистратуры Московского финансово-юридического университета Н [email protected]
Понятие «исполнительная власть» достаточно активно употребляется в учебной и научной литературе и довольно часто используется в нормативных документах, что требует проведения определенного анализа данной категории для понимания ее сущности. Вопросы теоретического и практического осмысления про-
блем правотворческой деятельности исполнительной власти постоянно находятся в центре внимания. Основы научного исследования заложили такие ученые, как С.С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бах-рах, И.Л. Бачило, Р. Ф. Васильев, Д. А. Керимов, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Ф. Ноздрачев, А.С. Пи-голкин, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Стари-лов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хама-нева, Ц.А. Ямпольская.
Полагается, что глубинный смысл феномена исполнительной власти в России изучен в современной теоретической юриспруденции достаточно широко. Однако в теории административного и конституционного права России не выработано единого определения «исполнительная власть».
Научный руководитель: Шоткинов С.А., кандидат юридических наук, доцент.
исполнительная власть: понятие, признаки, место в современном государстве
Представляется очевидным, что без определения термина «исполнительная власть» с позиций юридической науки невозможно судить о ее содержании в различных областях государственной деятельности [1, с. 10].
По мнению В.И. Радченко, не всякий орган государственного управления может стать органом исполнительной власти [2, с. 99]. Иначе говоря, не все государственные органы, осуществляющие управление, являются органами государственной власти, в том числе органами исполнительной власти, так как они не обладают правоустановительными полномочиями, их полномочия носят сугубо правоприменительный характер (например, государственные предприятия и учреждения или же координационные, совещательные и консультативные комиссии и комитеты при Правительстве РФ) [3, с, 204-211]. Ведь соотношение государственного управления с исполнительной властью с методологической точки зрения имеет важное значение для определения правового положения исполнительной власти [4. с, 42].
Многие ученые (А. И. Бобылев, Н. Г. Горшкова, В.И. Ивакин и др.) придерживаются мнения о производном, субсидиарном характере исполнительной власти. Подобное разнообразие подходов вызвано сложным и многогранным характером исполнительной власти, обширностью признаков и отсутствием в России единого легального определения.
При анализе категории «исполнительная власть» обращает на себя внимание то, что большинство работ отходит от выработки ее единообразного содержания, переходя сразу же к признакам и характеристике исполнительной власти. Причем основной акцент делается на институциональное воплощение - систему органов исполнительной власти. Например, А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов в учебнике по административному праву не ставят знака равенства между понятием исполнительной власти и системой органов, ее осуществляющих. Между тем от формулирования некоей дефиниции авторы уклоняются, сосредоточившись на существенных признаках. Например, приводится целый понятийный аппарат - «государственное управление», «сфера государственного управления», «исполнительные органы» и т.д. При этом основой авторской концепции служит отождествление «разделения труда» и «разделения властей».
По мнению некоторых ученых, например А.Ф. Малого, объединять все вышеуказанные органы, осуществляющие исполнительную власть, в единую систему неправильно, поскольку они наделены не совпадающими по содержанию полномочиями.
Рассматривая понятие исполнительной власти через призму государственного управления, сторонники данной позиции считают, что исполнительная власть является в известном смысле производной от государственного управления, которое представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой и реализуется исполнительная власть. В данном контексте исполнительная власть представляет собой систему органов государственной власти, обладающих совокупностью управленческих полномочий.
Д. Н. Бахрах, напротив, отождествляя административную и исполнительную власть, указывает, что она может трактоваться в двух основных аспектах: «1) в юридическом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, осуществлять организаторскую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность» [5, с. 65].
В этой части с Д. Н. Бахрахом перекликается определение Г. Б. Романовского: «Исполнительная власть - это возможность особой системы государственных органов на основе законов подчинять своей воле путем издания практических административных распоряжений» [6, с. 31]. Л. М. Энтин приводит мнения зарубежных ученых, предпочитающих использовать термин «правительственная власть» вместо «исполнительная». Тем самым подчеркивается значение центрального органа управления [7, с. 92].
В 1996 г. вышла коллективная монография «Исполнительная власть в Российской Федерации», в которой отправной точкой является тезис о фактическом совпадении государственного управления и исполнительной власти: «Вместо понятия "государственное управление", которое долгие годы употреблялось в конституционном и административном законодательстве, широко внедрено в оборот понятие "исполнительная власть"» [8, с. 3]. Одновременно, без специального внимания к общетеоретическому понятию, рассматривается организационная основа исполнительной власти - система соответствующих органов.
Ст. 10 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) закрепляет такой признак исполнительной власти, как ее самостоятельность (наряду с законодательной и судебной). Однако акцентирование внимания на независимости исполнительной власти вряд ли оправдано в силу подзаконного характера ее деятельности и необходи-
мости постоянного систематического контроля за осуществлением исполнительной власти со стороны двух других ветвей власти и главы государства во избежание разбалансировки принципа разделения властей. Тем более что Конституция РФ и действующее законодательство содержат довольно разветвленный механизм контроля за исполнительной властью. Так, например, Конституционный суд РФ наделен полномочиями по осуществлению контроля за конституционностью нормативных правовых актов Правительства РФ и аналогичных ему органов общей компетенции субъектов РФ. Но в то же время никакой другой орган государственной власти или местного самоуправления не имеет права вторгаться в деятельность исполнительной власти, осуществляемую в рамках ее компетенции, и подменять последнюю.
В истории России были попытки органов законодательной власти посредством своих комитетов и комиссий осуществлять некоторые функции и задачи исполнительной власти. Это было связано с закрепленным на долгое время принципом всевластия Советов (системы представительных органов власти страны). В настоящее время наблюдается обратная тенденция, когда некоторое время глава государства и правительство издавали акты, относящиеся к компетенции парламента.
В.В. Лазарев дополняет вышеназванные признаки вторичным производным характером исполнительной власти, ее универсальностью и предметным характером регулирования [9. с, 382]. Исполнительная власть в силу особенности правоприменительной деятельности по исполнению и реализации положений законов и Конституции РФ действительно носит вторичный характер. Кроме того, структура, основы правового статуса и полномочия исполнительной власти, ее ответственность могут определяться исключительно законом. Всеобъемлющий и предметный характер исполнительной власти достигается посредством огромного чиновничьего аппарата, в руках которого находятся значительные организационно-финансовые ресурсы, и непрерывным характером ее осуществления.
По мнению Д.Н. Бахраха, важную роль играет административный характер исполнительной власти, раскрывая ее понятие, он отдает предпочтение термину «административная власть».
Большое значение для понимания сущности исполнительной власти имеет признак возможности принудительного обеспечения выполнения государственно-властных предписаний органов исполнительной власти и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Данный признак
присущ и другим ветвям власти, но лишь исполнительная власть обладает реальным репрессивным аппаратом применения государственного воздействия, которое должно осуществляться лишь в законно установленных формах и порядке (в противном случае данные меры составляют административный произвол).
Немаловажную роль играет признак системности исполнительной власти. Он имеет конституционное обоснование согласно ст. 77 Конституции РФ, закрепляющей единую систему исполнительной власти в стране. Исходя из данного положения академик В.С. Нерсесянц выводит признак структурированности исполнительной власти [10, с. 584]. Действительно, несмотря на переход российской экономики на рыночные рельсы, структура исполнительной власти охватывает регулирование практически всех отраслей народного хозяйства, с каждым годом усложняя и увеличивая систему прямых и косвенных методов воздействия на граждан и юридических лиц в хозяйственной, производственной и социально-культурной сфере.
Приведенные дефиниции позволяют сформулировать общие критерии понятия исполнительной власти [11, с. 23].
Исполнительная власть трактуется через определенный ряд категорий. К таковым, в зависимости от авторской концепции, относятся либо система органов, либо система полномочий.
В научных работах, посвященных административному праву, нередко исполнительная власть рассматривается как замена государственному управлению в условиях конституционного реформирования и перехода к рыночной экономике.
Нередко в качестве синонима исполнительной власти используется термин «административная власть» (реже - «правительственная власть»).
Обращает на себя внимание, что учебная литература по административному праву мало уделяет внимания понятию «исполнительная власть», подробно рассматривая систему органов исполнительной власти.
Распространенное определение исполнительной власти через понятие системы государственных органов обладает рядом существенных недостатков. Согласие с такой концепцией влечет за собой необходимость выделения полного перечня органов исполнительной власти, что при анализе положений Конституции РФ сделать весьма сложно. Ст. 11 Конституции РФ устанавливает: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума),
Исполнительная власть: понятие, признаки, место в современном государстве
Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Ст. 110 Конституции РФ закрепляет: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров». Приведенные положения позволяли некоторым авторам утверждать, что осуществление исполнительной власти исчерпывается на правительственном уровне. Ведь в Конституции не говорится, что кто-то еще, кроме Правительства, также осуществляет исполнительную власть.
Было бы неверно соглашаться с таким утверждением. В соответствии со ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Их система и структура утверждаются Президентом России. Примером может служить Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», п. 17 которого устанавливает: «Утвердить прилагаемую структуру федеральных органов исполнительной власти». В самом Указе определено функциональное назначение каждого органа, дан их полный перечень.
Если исполнительная власть - это система органов, тогда в приведенном Указе дано ее четкое нормативное закрепление. Однако возникает ряд вопросов при определении статуса некоторых органов, которые не вошли в данный перечень (например, Счетная палата Российской Федерации, Генеральная прокуратура России, аппарат Государственной Думы Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном суде Российской Федерации и многие другие). Последний, кстати, своеобразно охарактеризовали сами представители Судебного департамента как исполнительный орган при судебной власти...
Будет ли каждый из этих органов олицетворять какую-то самостоятельную власть? Можно ли говорить, например, что есть президентская власть, прокурорская власть как самостоятельные ветви? Наверное, нет. Конституция России четко указывает на три самостоятельные ветви власти - законодательную, исполнительную, судебную. Расширительному толкованию данное положение не подлежит. Это еще раз подчеркивает, что система органов исполнительной власти в соответствии с президентскими указами - отнюдь не вся исполнительная власть. Тем более Конституция РФ говорит об осуществлении
данными субъектами исполнительной власти. Там нет категорического ограничительного утверждения, как, например, в ст. 118 Конституции РФ: «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». Это приводит к убеждению, что понятие исполнительной власти следует трактовать через объем полномочий.
Для обеспечения максимально эффективного регулирования экономики органы исполнительной власти наделены большими организующими полномочиями по практическому осуществлению законов, поддержанию рыночных отношений и конкуренции, налаживанию общественных связей и отношений во всех сферах общества. Следует подчеркнуть обеспечительный характер исполнительной власти, так как именно она обеспечивает государственное и местное управление, общественную безопасность, правопорядок и практическую деятельность органов законодательной и судебной власти.Таким образом, исполнительная власть - это самостоятельная и независимая в рамках принципа разделения властей ветвь государственной власти, которую отличают всеобъемлющий, предметный и организующий характер, структурированность в единую систему органов, обеспечивающих исполнение законов и подзаконных актов в установленных формах, порядке и методами в пределах своих полномочий.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4.
2. Тихомиров С.В. Государственное управление как юридическая категория // Право и управление. XXI век. 2008. № 1. С. 9-12.
3. Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1995.
4. Козлов Ю.М. Административное право. М.: Юристъ, 2010.
5. Чесноков А.С. Исполнительная власть в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
6. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Юристъ, 2000.
7. Романовский Г.Б. Административное право Российской Федерации. Архангельск, 2010.
8. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.: Проспект, 1995.
9. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996.
10. Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М.: СПАК, 2001.
11. Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нар-сесянца. М.: Инфра-М, 2001.
12. Романовская О.В. Понятие исполнительной власти // Новая правовая мысль. 2012. № 3 (52). С 22-25.
