CC BY
24
УДК 321.015:342.55:342.25
Осипова А.А.,
аспирант кафедры социальных наук и государственного управления Московского государственного областного университета
Исполнительная власть Российской Федерации в контексте отношений «центр—регионы»
В статье анализируются основные этапы развития отношений центр—регионы, а также процесс укрепления вертикали власти в Российской Федерации. В статье делается вывод о том, что значительная часть законов, призванная укрепить «вертикаль власти», была принята во время президентских сроков В. Путина. При этом автор отстаивает идею о том, что без выстроенной «горизонтали» не может быть устойчивой «вертикали», так как горизонтальные связи служат эффективным механизмом интеграции, способным укрепить Россию.
Ключевые слова: региональная власть, «парад суверенитетов»,правящие элиты, федеральный контроль, выборы губернаторов, политическая конкуренция.
Процесс формирования взаимоотношений между федеральным центром и регионами в Российской Федерации отмечен стремлением выстроить баланс отношений в пользу федерального центра. Два президентских срока В.В. Путина запомнились стремлением укрепить «вертикаль власти». Новые законы укрепляли позиции главы государства, давали ему возможность установить контроль на,д всеми регионами, способствовали централизации страны.
В советский период региональная власть формировалась из выборного Совета народных депутатов, который, в свою очередь, формировал подотчетный ему комитет Совета народных депутатов. В 1991 г. ситуация кардинально поменялась. На новом этапе российской истории отмечался переход к модели выборного губернатора. Россия следовала по пути американского федерализма, заимствуя новую практику выборности глав регионов. Выборы губернаторов считались обязательной программой на пути к демократизации страны. В республиках же намечался процесс перехода от модели советской системы управления к президентской республике с избранным главой. Данный процесс был вызван «парадом суверенитетов» и воспринимался как становление республиканской государственности без вмешательства федерального центра.
После распада СССР республики провели на своей территории первые президентские выборы. В октябре 1991 г. состоялись выборы в Чечне, на которых выиграл Д. Дудаев, после победы взявший курс на достижение полной государственной независимости. В конце 1991—начале 1992 г. прошли выборы в Адыгее и Кабардино-Балкарии, а также в Чувашии, Мордовии, Якутии и Республике Марий-Эл. В Чувашии и Калмыкии выборы не состоялись по причине недобора голосов кандидатами. В остальных республиках процесс смены власти проходил достаточно медленно в связи с низкими темпами принятия конституций республик, укрепления позиций лидеров, стремящихся к победе на выборах. В то же время процесс формирования региональной исполнительной власти в новых рамках не везде проходил удачно. В Мордовии пост президента республики был ликвидирован (из-за конфликта между властными элитами), и Мордовия перешла к парламентской форме правления.
В республиках шло противоборство между законодательной и исполнительной властью. Исполнительная власть, сосредоточив в своих руках экономические полномочия, стремилась выйти из-под контроля законодательной. Премьер-министры республик стали главными противниками председателей Верховных Советов. Тем не менее последние, будучи всенародно избранными руководителями республик, занимали более сильные институциональные позиции. Все больше республик постепенно отказываются от парламентской формы правления. В 1996 г. прошли президентские выборы в Хакасии, в 1997 г. в Республике Алтай. В 1998 г. удачно проходят выборы в Мордовии, в 1999 г. — в Карачаево-Черкесии. В 2000 г. главу республики избрала Удмуртия.
В 2004 г. республики должны были отказаться от всенародных выборов и использовать практику «мягкого назначения». Правящие элиты выразили лояльность новому способу формирования исполнительной власти ради сохранения власти в руках правящих региональных групп. На начальном этапе постсоветской истории практика выборности предполагалась во всех регионах. Но на переходный период был со-
здан институт назначения президентом главы регионального органа исполнительной власти. Данный институт применялся в краях, областях, автономной области и автономных округах. Кандидатура на должность главы подлежала согласованию с региональным советом, и на практике избранный глава был подотчетен как совету, так и президенту. Глава региональной администрации в условиях нестабильности государства являлся гарантией централизованного контроля. Практически всегда на эту должность назначался влиятельный представитель региональной элиты. В то же время случаи назначения в регионах выборов были. В 1993 г. одновременно с Всероссийским референдумом проводятся выборы, инициированные региональными советами, находящимися в конфликте с назначенными главами администраций. Выборы проводились в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях.
Федеральный центр был не в состоянии блокировать выборы в той ситуации, когда губернатору был выражено недоверие, региональные советы имели право назначить выборы. Исключение составила лишь экономически значимая Челябинская область, в случае с которой центром было принято решение не признавать выборы и настаивать на сохранении у власти назначенного главы. Президент страны, основываясь на решении областного суда, объявил выборы незаконными. В Челябинской области назначенный президентом губернатор сохранил за собой пост, отказавшись от участия в выборах.
Выборы 1993 г. оказались проигрышными для всех назначенных Б.Н. Ельциным губернаторов. Президент вынужден был считаться с избранием на пост других людей. Итогом событий 1993 г. стал президентский Указ «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономных областей и округов, городов федерального значения», согласно которому снималась ответственность с глав администраций перед региональными советами.
Практика назначения губернаторов сохранилась после 1993 г. Мораторий на выбо-
ры продолжал действовать. В некоторых регионах наблюдались попытки создания элементов парламентской республики. Наиболее удачная попытка была предпринята в Алтайском крае (1995 г.). Был принят устав, согласно которому глава администрации избирался депутатами регионального совета. В 1996 г. Конституционный суд признал положения уставов недействительными в связи с их несоответствием федеральному законодательству. Задачей федерального центра было не допустить смещения баланса сил в пользу законодательной власти.
К середине 1990-х гг. в регионах наконец начинает вводиться институт выборности губернаторов. Существовали планы по проведению выборов в 1995 г. и совмещению их с думскими, но федеральным центром было принято решение сохранить назначаемость губернаторов на период федеральных выборов. Первой удалось провести выборы Свердловской области. Затем выборы было запрещено проводить в одно время с президентскими, что позволило действующему на тот момент президенту заменить региональных руководителей перед президентскими выборами.
Основной период губернаторских выборов приходится на конец 1996— 1997 гг. (с выборов в Самарской области). Долго продолжался конфликт между федеральным центром и региональной элитой в Кемеровской области. В 1997 г. центр нашел общий язык с популярным политиком региона А. Тулеевым, назначил его губернатором, после чего тот выиграл уже выборы. Второй этап губернаторских выборов прошел в 2000 — 2001 гг. Срок губернаторских полномочий увеличивается до пяти лет. Третий этап приходится на период 2004 — 2005 гг., после чего Россия вновь переходит к практике назначения губернаторов.
Принципиально новая ситуация сложилась с приходом к власти В.В. Путина. Основой действий федерального центра стало укрепление властной вертикали. Одновременно были предприняты попытки выработать четкую позицию федерального центра относительно региональной политики. Был запущен процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным (практически полностью уничто-
жена практика договоров, многие регионы отказались от них самостоятельно. Соглашения о разграничении полномочий подписывались между главой государства и главой региона. В период 1994— 1998 гг. было заключено около 46 таких договоров). Республики стали идентичны по своим политическим правам другим субъектам Федерации.
С 1999 г. начат процесс создания единого федерального стандарта для региональной власти и местного самоуправления. Федеральный закон об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации установил принципы организации региональной власти, местного самоуправления.
Значительно усилился федеральный контроль. Одним из важнейших решений в этом направлении стало создание федеральных округов с полномочными представителями президента во главе. Организация федеральных округов отражала поиск федеральной власти более эффективного способа управления. «Федеральные округа — это промежуточный управленческий уровень, созданный специально для размещения федеральных структур, обеспечивающих контроль за региональными властными структурами и территориальными органами федеральной исполнительной власти».1
Ключевыми фигурами региональной политики стали семь полпредов (по количеству федеральных округов). В их задачи входил контроль над выполнением региональной властью федеральных решений, а также координация деятельности федеральных структур, действующих на региональном уровне. Полпреды работали в непосредственном контакте с федеральной властью, являлись проводниками ее интересов и несли ответственность перед Президентом страны за положении дел. Для повышения их статуса они вводились в состав Совета Безопасности. Уже 2001 г. был подписан указ, обязывающий полпредов координировать свою деятельность с руководителем Администрации Президента. Таким образом, федеральные округа стали «защитой» федеральных структур в регионе от давления со стороны региональной элиты в лице губернаторов и президентов республик.
Новый институт вызвал серию конфликтов с губернаторами, поскольку он стал мощным ограничителем губернаторской власти. Одновременно вводилась система санкций в отношении губернаторов: федеральным законодательством определялась процедура отстранения губернаторов от должности, а также роспуска законодательных собраний. Достаточным поводом для санкций становились решения, в отношении которых в судебном порядке устанавливалось их несоответствие федеральному законодательству. В случае оставления решений без изменений президент имел право отстранить губернатора от должности или направить в Госдуму законопроект о роспуске законодательного собрания региона.
Наконец, в 2004 году был принят закон, отменяющий выборы губернаторов. Вместо них вводится процедура «мягкого назначения»: президент сам представлял кандидатуру на пост губернатора для утверждения региональным законодательным собранием. Последние могли быть распущены в случае второго или третьего отказа утвердить кандидатуру. Губернаторы же получили право отстранения от должности глав органов местного самоуправления.
В то же время происходило ослабление влияния регионов на федеральном уровне. Совет Федерации согласно новой реформе формировался из представителей законодательного собрания регионов, которые теряли возможность влиять на принятие федеральных решений. На самом региональном уровне происходило дальнейшее снижение губернаторского влияния, вводилась практика назначения на «федеральные» должности людей, лояльных только центру. Росла и экономическая зависимость регионов от центра в связи с ростом финансовой централизации.
После создания федеральных округов межрегиональные ассоциации утратили свою эффективность2. Созданные в федеральных округах совещательные советы при полпреде позволили более эффективно реализовывать решения федерального центра на местах. Итогом этой модели отношений между центром и регионами стало смещение баланса сил в пользу центра. Р.Ф. Туровский в этом отношении отмеча-
ет: «Столь резкое изменение баланса сил при фактическом отказе государства от политики децентрализации оказалось возможным в связи с отсутствием у регионов достаточных ресурсов для реализации своего политического потенциала и сознанием региональными элитами бюрократической иерархии. В то же время, по мнению многих экспертов, такая ситуация, позволяя решать некоторые ситуативные задачи, поставленные федеральным центром, не дает обеспечить региональное развитие и ведет к усилению разрыва между центром и периферией».3
Отмена выборов позволила устранить с политической арены серьезных конкурентов Кремля — глав регионов, обладавших собственными политическим ресурсами. По мнению германского политолога Э. Шнайдера, новые законы не изменили политическую систему России, но трансформировали ее, ослабив демократию как по горизонтали, так и по вертикали4. Сворачивание политической конкуренции способствовало повышению управляемости, но одновременно исчезли и стимулы к развитию. Отношения между центром и регионами превратились в отношения иерархического соподчинения. В то же время региональные элиты оценивали реформы критически. Региональные политические акторы называли среди основных проблем возросшую дистанцию между региональной властью и властью центра, а также концентрацию полномочий в Москве и снижение в связи с этим возможностей региональных элит5. К 2008 г. напряжение в отношениях между центром и регионами стало спадать. Для региональных элит экономическая помощь из центра (в том числе и на данный момент) важнее сохранения политических ресурсов.
Значительная часть законов, призванная укрепить «вертикаль власти», была принята во время президентских сроков В. Путина. С приходом нового президента в 2000 г. государственная политика приобрела характер жесткой централизации. Важным аспектом является восстановление региональных связей между регионами, отчасти утраченных в связи с новыми реформами. Возможность новых реформ, способствующих централизации, весьма велика. Но без выстроенной
«горизонтали» не может быть устойчивой «вертикали». Горизонтальные связи служат эффективным механизмом интеграции, способным укрепить Россию. Сворачивание политической конкуренции приводит к утрате политического многообразия и стимулов к развитию. Финансовая зависимость регионов
от центра также играет немаловажную роль. При утрате центром финансовых рычагов воздействия с трудом выстроенная иерархическая модель может рухнуть. Поиск новых путей взаимодействия и реализации власти должен стать первостепенной задачей.
1 Цит.: Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. - С . 579.
2 Межрегиональные ассоциации, созданные в период 1992-1994 гг., способствовали развитию экономического сотрудничества между регионами.
3 Цит.: Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. — С. 581.
4 См.: Шнайдер Э. Органы государственной власти при Владимире Путине / Два президентских срока Владимира Путина: динамика перемен. — М.: РАН ИНИОН, 2008. С. 32 — 50.
5 См.: Чирикова А. Политика централизации: «Вертикаль власти» в оценках регионов / Два президентских срока Владимира Путина: динамика перемен. — М.: РАН ИНИОН, 2008. С. 198 — 218.
Osipova A.A., e-mail: [email protected]
EXECUTIVE AUTHORITY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE CONTEXT OF «CENTER-REGIONS» RELATIONS
In the article the basic stages of development of center-regions relations, as well as the process of strengthening the vertical of authority in the Russian Federation are analyzed. In the article it is concluded that the significant part of laws, called to strengthen « a vertical of authority » has been accepted during presidential terms of Putin. Thus the author defends the idea that without built «horizontal» there can not be steady «vertical» as horizontal communications serve as the effective mechanism of integration capable to strengthen Russia.
Key words: regional authority; «parade of sovereignties»; ruling elites; the federal control; elections of governors; a political competition.
